李榮華

西方發(fā)達國家注重通過提供有效的公共文化服務(wù)促進文化事業(yè)的發(fā)展，在公共文化服務(wù)的實踐中形成了一些較成熟的做法，積累了許多有益的經(jīng)驗?？疾煳鞣絿夜参幕?wù)的實踐及其特點，借鑒其有益經(jīng)驗，對我國轉(zhuǎn)型期公共文化服務(wù)的建設(shè)、推動我國文化事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

一、西方公共文化服務(wù)的模式

由于歷史、文化、國情等方面的差異，英美法主要西方國家在公共文化服務(wù)實踐中形成了“一臂之距”、民間主導、政府主導三種典型模式。

（一）英國：“一臂之距”

在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，英國是實行“一臂之距”分權(quán)管理原則的典型國家?！耙槐壑唷保╝rm'slength），原指在隊列中與其前后左右的伙伴保持相同的距離。在英國的文化公共服務(wù)中，“一臂之距”基本含義是：要求政府與文化機構(gòu)、文化企業(yè)保持一定的距離，政府不直接去管理文化機構(gòu)、文化企業(yè)，對文化實行分權(quán)化管理體制。英國文化服務(wù)體制從主體上可分三級：一是中央政府和地方政府的文化行政部門，如文化、媒體與體育部；二是非政府公共文化機構(gòu)，如半官方的各類文化藝術(shù)委員會；三是各類行業(yè)性的協(xié)會組織和基層文化機構(gòu)。政府文化行政部門統(tǒng)一管理全國的文化事務(wù)，負責制定文化藝術(shù)、文化遺產(chǎn)、新聞廣播、體育和旅游等文化政策，掌管政府財政撥款并下發(fā)到相關(guān)的非政府組織。非政府公共文化機構(gòu)受政府文化行政部門的委托，負責執(zhí)行政府的文化政策，將政府的財政文化撥款具體分配到文化協(xié)會、文化組織并對文化協(xié)會、文化組織的進行監(jiān)督和評估。各種文化組織接受撥款，具體實施國家的文化政策，給公眾提供文化服務(wù)。這三級文化機構(gòu)既相對獨立又緊密合作，通過制定和執(zhí)行國家的文化政策、劃撥和使用財政文化經(jīng)費、提供文化事務(wù)的管理和服務(wù)等方式建立起緊密地伙伴關(guān)系。“這種‘不能不管，又不能多管’的臂距原則一直被作為英國各級政府管理文化藝術(shù)事業(yè)的準則，被英國政府視作管理文化的法寶?！盵1]在“一臂之距”的文化服務(wù)模式的引導下，英國的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)均等到了迅速發(fā)展。

（二）美國：民間主導

作為自由市場經(jīng)濟的典型代表，美國對文化發(fā)展實行民間主導、開放性的市場策略，由非正式組織和非營利機構(gòu)開展大量的公共文化服務(wù)，政府的主要職能是為文化發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。在美國，聯(lián)邦級文化機構(gòu)（如“國家藝術(shù)與人文基金會”）、州級地方政府文化機構(gòu) （如 “文化或藝術(shù)/人文委員會”）、民間文化機構(gòu)（如基金會、公益性文化機構(gòu)、大學、社區(qū)文化組織、文化公司）共同構(gòu)成了美國公共文化服務(wù)的框架。美國政府主要采用以下兩種方式對文化發(fā)展提供間接的服務(wù)：一是利用國家基金會對文化事業(yè)進行資助。美國聯(lián)邦政府在行政體制上沒有設(shè)立統(tǒng)管全國文化事業(yè)的行政部門，而是由議會立法設(shè)立的國家藝術(shù)基金會、國家人文基金會、國家博物館圖書館服務(wù)署等政府代理機構(gòu)分別代表政府行使部分文化服務(wù)職能，利用聯(lián)邦政府資源，對文化藝術(shù)進行直接資助，以此來影響和引導文化發(fā)展，在一定程度上避免了政府對文化的直接管理控制；二是通過各種法律和稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵社會、私人對文化事業(yè)進行捐贈，促進文化事業(yè)的發(fā)展。1965年，美國頒布了《國家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》。這部法律保證了美國政府每年必須投入到文化藝術(shù)中的資金比例，并確保這項資金用于公益性為主的文化藝術(shù)事業(yè)而不是耗費于龐大的文化行政機構(gòu)的運行之中?！秶宜囆g(shù)及人文事業(yè)基金法》及《聯(lián)邦稅收法》對非營利文化團體、機構(gòu)和公共電視臺、廣播電臺免征所得稅，并對減免資助者的稅額作了明文規(guī)定。

（三）法國：政府主導

法國具有對文化事業(yè)進行資助的傳統(tǒng)，政府對文化的發(fā)展始終發(fā)揮主導性的作用。1959年，法國成立文化部，主要負責資助公共文化活動和文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化創(chuàng)新、文化遺產(chǎn)的保護，制定針對文化事業(yè)組織的稅收減免政策以及針對文化事業(yè)協(xié)會的補貼政策。法國歷屆政府對文化事業(yè)的發(fā)展非常重視，堅持為文化發(fā)展提供充足的資金保障，文化經(jīng)費支出在政府的財政支出中一直占有很大比例，這在西方國家是不多見的，如文化部每年的財政預(yù)算均占國家財政總預(yù)算的1%，而且地方各級政府還要投入兩倍于國家預(yù)算的資金，共同建設(shè)和資助公共文化。近年來，法國政府對新聞、文學、藝術(shù)、音樂、電視、電影等行業(yè)的資金扶持大約為40億歐元。同時，政府通過減免稅收等政策鼓勵企業(yè)和私人為文化發(fā)展提供捐助，建立非營利文化基金會，動員社會力量參與公共文化的發(fā)展。由于有龐大、穩(wěn)定的文化財政資助，法國各地都建有博物館、圖書館、文化體育中心等公共文化服務(wù)設(shè)施，不但對當?shù)鼐用衩赓M，就連臨時居住的外國人也能免費使用。近年來，面對美國文化的大量涌入，法國政府主張“文化例外”的原則，抵制文化市場的自由貿(mào)易，保護國內(nèi)文化市場，捍衛(wèi)民族文化?？傊?，法國強調(diào)政府在公共文化服務(wù)供給中的主導地位，通過政府制定政策、提供資助等行政干預(yù)，堅持對文化發(fā)展較大的扶持力度，提供比較完善的公共文化服務(wù)，主導文化事業(yè)的發(fā)展方向。

二、西方公共文化服的特點

盡管主要西方國家公共文化服務(wù)模式不盡相同，但歸納起來，西方國家公共文化服務(wù)三種典型模式均具有以下幾個方面的特點。

（一）以體現(xiàn)“公民文化權(quán)利”為價值理念

20世紀80年代以來，西方國家掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動，這場行政改革運動強調(diào)公民的權(quán)利，要求政府在公共文化領(lǐng)域以體現(xiàn)“公民文化權(quán)利”為價值理念，提供良好的公共文化服務(wù)，滿足公民的文化需求。西方發(fā)達國家通過制度安排，建立民主決策機制和公民參與機制，實現(xiàn)公民的文化權(quán)利。英國政府認為，文化是全體公民的福利，人人都能平等地參與并享受文化成果，把擴展公民參加文化生活的渠道、確保各種社會群體都能享受到政府提供的公平的公共文化服務(wù)作為文化發(fā)展的目標。法國采取文化分散政策，將文化活動、資金和設(shè)施分別分散到全國各地，努力實現(xiàn)三個平衡，即巴黎與外省的平衡、城市和鄉(xiāng)村的平衡、市區(qū)和郊區(qū)的平衡，目的是讓生活在各地的公民都有平等享受文化生活的權(quán)利。可見，公民文化權(quán)利已成為西方國家對公共文化服務(wù)進行制度設(shè)計、模式選擇和政策制定的基本價值取向。

（二）政府與非政府組織合作共治

目前，西方各國形成了以“政府主導”模式、“民間主導式”模式、“一臂之距”模式為典型代表的公共文化服務(wù)模式，各種模式體現(xiàn)出不同的特點，但“都可以歸入現(xiàn)代公共管理學意義上的‘公共治理’模式，各國除政府部門外，都有大量的非政府、非營利組織，即第三部門，如各種文化協(xié)會等，參與公共文化服務(wù)的提供”[2]。西方公共文化服務(wù)的“共同治理”模式主張政府與非政府組織的密切合作，重視在公共文化服務(wù)中的獨特作用，通過多元化的供給主體來滿足不同層次的公眾文化需求，體現(xiàn)出文化服務(wù)的公共性特征。如在英國，政府部門通過第三方的專業(yè)化社會組織對文化基礎(chǔ)設(shè)施或文化投資進行管理和運營，以提高文化設(shè)施的運營效率和組織效率，避免因龐大的政府公共部門而帶來的效率下降的現(xiàn)象。即使在文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭姓鲗У姆▏?，政府也越來越多地針對具體的服務(wù)要求和目標，委托社會機構(gòu)對文化設(shè)施進行運營管理，并在財政經(jīng)費上給予支持。西方國家的實踐經(jīng)驗表明，建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體制，形成政府與非政府組織共同治理結(jié)構(gòu)，是提高公共文化服務(wù)有效性的一般模式。

（三）資助方式呈現(xiàn)社會化和多元化

充足的資金是文化事業(yè)發(fā)展的必要保障。西方國家文化事業(yè)蓬勃發(fā)展的基本經(jīng)驗是“文化發(fā)展離不開政府與社會在資金上的共同支持，即文化發(fā)展融資多渠道化，文化產(chǎn)業(yè)投資主體多樣化”[3]。

隨著文化資助政策日臻完善，西方國家文化資助方式日趨社會化和多元化，形成中央與地方、政府與市場、直接與間接結(jié)合的多種資助格局。美國政府采取稅收優(yōu)惠、減稅、補貼等多種措施，鼓勵企業(yè)與個人對文化事業(yè)的捐贈，為美國文化組織發(fā)展提供充足的資金支持。非營利性組織除了接受政府資助和社會捐贈之外，也通過服務(wù)性收費、收取會費等方式增加資金來源。在英國的公共文化服務(wù)中，政府對文化事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，除了提供財政支持外，不僅鼓勵企業(yè)和社會人士贊助文化活動，而且還通過發(fā)行國家彩票、將風險投資引入文化產(chǎn)業(yè)等措施扶持國家文化的發(fā)展。這既減少了政府的財政負擔，避免了文化事業(yè)發(fā)展的官方傾向，又鼓勵了社會各界關(guān)心和支持文化事業(yè)的發(fā)展，這樣更有利于調(diào)動民間資本和社會財富用于公共文化建設(shè)。

（四）完善的法律法規(guī)體系

西方國家具有悠久的法制傳統(tǒng)，制定法律法規(guī)、依靠法律手段推動、規(guī)范文化發(fā)展是西方公共文化服務(wù)的一個重要特征。西方完善的文化法規(guī)和制度既對文化服務(wù)機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)作出了明確的規(guī)定，也保證了文化發(fā)展充足的資金來源，為文化事業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展提供了良好的環(huán)境。早在1850年，英國就通過《公共圖書館法案》，允許各地建立公共圖書館，并要求免費向公眾開放。1964年制定的《公共圖書館和博物館法案》要求公共圖書館和博物館要面向公眾提供廣泛而高質(zhì)量的服務(wù)。法國在文化藝術(shù)方面先后出臺了《保護及修復歷史遺跡法》《古跡保護法》《圖書單一價格法》等一系列法律，有效地保護了本國文化的發(fā)展。同時，也制定了 《企業(yè)參與文化贊助稅收法》《文化贊助稅制》《共同贊助法》等文化贊助法，對文化贊助的性質(zhì)、范圍、條件、形式、對象、目的等作了具體的規(guī)定?！懊绹鴽]有專門的文化部，它主要是通過制定相關(guān)的法律來保證文化得以持續(xù)發(fā)展。其中最關(guān)鍵的兩部法律就是《國家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》和《聯(lián)邦稅收法》?！盵4]除了這兩部重要的法律外，還制定了《公共電訊法》《電影法》等法律，政府對文化藝術(shù)事業(yè)的管理和資助主要依靠法律法規(guī)來進行，確保文化的健康快速發(fā)展。

三、啟 示

考察西方國家公共文化服務(wù)的模式及其特點，借鑒其有益經(jīng)驗，對完善我國目前公共文化服務(wù)建設(shè)、推動我國文化事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

（一）堅持以人為本，以滿足公眾文化權(quán)利為出發(fā)點

“政府的公共文化管理要以滿足公民文化權(quán)利為任務(wù)主導，以提供‘公共文化服務(wù)’為主要職責?！盵5]過去，我國的公共文化服務(wù)采取的是自上而下的政府統(tǒng)一配置的有償服務(wù)提供方式，這種方式較少顧及公眾的需求偏好，存在供給結(jié)構(gòu)不合理、供給與需求的脫節(jié)等問題，既不能惠及全體公眾，也難以真正滿足公眾對公共文化服務(wù)的需要。因此，完善我國的公共文化服務(wù)，一方面，政府要把保障公民的基本文化權(quán)利作為重要職責，樹立普遍服務(wù)的理念，盡可能堅持公益性方向，免費或低費向公眾提供服務(wù)，努力擴大基本公共文化服務(wù)的覆蓋面，使廣大民眾都能最大程度地享受到公共文化機構(gòu)所提供的服務(wù)，體現(xiàn)對廣大人民群眾特別是弱勢群體的關(guān)懷，實現(xiàn)文化發(fā)展成果人人共享，捍衛(wèi)公民的文化權(quán)利；另一方面，鑒于公眾文化需求的多元化，公共文化服務(wù)要以公眾文化需求為導向，兼顧不同社會群體的不同文化需求，處理好文化需求的一般性與特殊性關(guān)系，區(qū)別不同的服務(wù)對象，提供多層次、多形式公共文化，努力滿足社會各階層、各群體的文化需求，充分發(fā)揮公共文化資源的社會效益和利用效率。

（二）充分發(fā)揮非政府組織在公共文化服務(wù)中的獨特作用

公共文化服務(wù)應(yīng)當由政府來提供，政府要發(fā)揮主導作用，但這并不意味著政府是唯一的供給主體。非政府組織是聯(lián)系政府與社會成員之間的重要橋梁與紐帶，是推動傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)型的重要力量，在公共文化服務(wù)中具有不可替代的優(yōu)勢。長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國形成了政府在公共文化服務(wù)領(lǐng)域大包大攬的制度安排，公共文化服務(wù)的供給形成了對政府的習慣性依賴，使得非政府組織在公共文化服務(wù)中的作用沒有得到有效的發(fā)揮。當前，我國文化領(lǐng)域中的非政府組織發(fā)展還不成熟，數(shù)量偏少、實力偏小、服務(wù)能力不強，還難以承接政府轉(zhuǎn)移的公共文化服務(wù)職能。因此，應(yīng)通過創(chuàng)新社會參與公共文化服務(wù)的機制，實行扶持政策，鼓勵、支持非政府組織參與公共文化服務(wù)，拓寬非政府組織參與公共文化服務(wù)的渠道，優(yōu)化非政府組織參與公共文化服務(wù)的社會環(huán)境，逐步實現(xiàn)“政府主導、非政府組織參與”的公共文化服務(wù)格局。我國公共文化服務(wù)模式應(yīng)由“政府辦、政府管”向“政府及社會辦、政府管”模式的轉(zhuǎn)型。

（三）建立多元化的資金投入機制

目前，資金投入不足是制約我國公共文化服務(wù)發(fā)展的一個重要因素。因此，調(diào)整公共財政的資助政策，拓寬公共文化服務(wù)的投資渠道，建立政府主導、社會參與的資金多元投入機制，是解決公共文化服務(wù)資金短缺的必然選擇。一是要充分發(fā)揮政府對基本公共文化服務(wù)的保障職能，不斷加大公共財政的投入力度，形成與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的財政預(yù)算安排，保證政府對公共文化服務(wù)資金的投入比例能夠逐年增加。二是出臺和完善支持非政府組織等社會力量參與公共文化服務(wù)的相關(guān)優(yōu)惠政策。積極吸納民間資金，拓寬公共文化服務(wù)的投資渠道，對非政府組織等社會力量舉辦的公益性文化項目，在融資、稅收、用地方面給予政策優(yōu)惠，同時利用財政補貼、政府采購等手段扶持非政府組織等社會力量參與公共文化服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。三是完善公益性文化捐贈的政策法規(guī)，鼓勵企業(yè)、個人等社會各界以捐贈、贊助、合作等形式支持公共文化事業(yè)發(fā)展。四是引導和鼓勵公共文化服務(wù)機構(gòu)通過服務(wù)性收費、收取會費等方式增加資金來源。

（四）建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

從國外發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，公共文化服務(wù)發(fā)展離不開完善的公共文化服務(wù)法律法規(guī)。建立建全相關(guān)法律法規(guī)就成為公共文化服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，直接關(guān)系到公共文化供給的數(shù)量、質(zhì)量及服務(wù)方式等相關(guān)問題，是我國公共文化服務(wù)進入有序化、規(guī)范化和法制化的必由之路。從我國目前的情況來看，公共文化服務(wù)法律法規(guī)不完善，在經(jīng)費保障、經(jīng)濟政策、捐贈制度等方面只是做了原則性要求而缺乏具體規(guī)定，在公共文化服務(wù)供給中還普遍存在使用行政審批、行政命令等傳統(tǒng)方式，主觀性、隨意性較大。因此，加快我國有關(guān)公共文化服務(wù)的立法，既要針對公共文化服務(wù)的特點制定相關(guān)的公共文化服務(wù)基本法，又要根據(jù)現(xiàn)實需要和我國實際情況積極探索制定《圖書館法》《博物館法》等專項法規(guī)。要將黨和國家的公共文化政策上升為國家意志，明確公民的文化權(quán)利、政府的職責和公共財政的投入，確立公益性文化組織的法律地位和權(quán)利義務(wù)，從而保障公共文化服務(wù)的健康發(fā)展。

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