文/劉婉婷 趙 可 王珍珍

一、我國保障性住房建設中土地供給現(xiàn)狀

在我國人多地少的特殊國情下，土地的稀缺性和居民的居住壓力之間的矛盾越來越激化，為了緩和矛盾，保障人民基本住房需求，維持社會的穩(wěn)定、安定、和諧，實施保障性安居工程建設刻不容緩。保障性安居工程建設包括三類，第一類是保障性住房建設，包括廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房、限價商品房。第二類是棚戶區(qū)改造。第三類是農(nóng)村危房改造和游牧定居工程。限于篇幅，這里主要討論第一類保障性住房建設。根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2011年，全國住房用地計劃21.8萬公頃，其中保障性安居工程用地計劃7.74萬公頃，占住房用地計劃的35.5%，計劃和實際供地同比分別增加17.6%和138.9%。很明顯，國家對保障性住房建設十分重視，加大投入力度保障性住房建設，這對于改善居民住宅水平、有效遏制房地產(chǎn)價格過快增長起著十分重要的作用。但是，由于土地供給的方式不一樣，比如經(jīng)濟適用房和廉租房的土地供給方式以國家行政劃撥為主，主要是無償取得；而公共租賃房和限價商品房則采用有限制的有償取得方式；經(jīng)濟適用房和限價商品房是出售型保障房，購買者住滿五年后可以賣出，獲取巨大的增值收益；廉租房和公共租賃房是租賃型保障房，使用者住滿五年后，不僅不能獲得增值收益，而且一旦不符合條件就要歸還住房使用權。從相關數(shù)據(jù)可以看出，全國住房用地實際供應面積占計劃供應面積的比例在50%～70%之間，并未超出70%，但“三類住房”用地的實際占比卻達到75%以上，接近80%。

二、我國保障性住房土地供給中存在的問題

1.土地供給總量不足，供給結構失衡。全國的土地供應計劃除2011年有上漲趨勢外，總體呈遞減趨勢，這表明國家開始緊縮住房用地供應。但與此同時，保障房計劃用地水平持平，并未同比例減少，由此可以看出，國家把保障性住房建設擺在首要解決的位置，把切實保障人民生活落到了實處。但從另一個方面看，“三類用地”土地供應計劃中實際未供應的土地占比達10%以上，比例雖不大，但從總量上來看，勢必會有部分中低收入者的“住有所居”無法保證。保障房建設實際土地供給不到80%，也從側面體現(xiàn)出依靠“土地財政”的地方政府對保障房建設的積極性不高。那么，增加保障房用地的實際供給，提高地方政府積極性，緩解保障房建設中土地的供需矛盾，成為迫切需要解決的問題。

2.土地利用存在閑置、浪費現(xiàn)象。從全國來看，土地閑置問題無處不在。無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是經(jīng)濟落后地區(qū)，都存在土地閑置問題，只是閑置土地總量多少的區(qū)別。

以遼寧省為例，2005～2008年的土地閑置面積在3300萬畝左右，如果能得到有效利用，將大大緩解保障房建設的土地供需矛盾。當前，保障房建設用地可以采用征收土地的方式，但是面臨征收日益困難、征地拆遷矛盾激化、征收的土地位置偏僻等問題，所以土地征收方式作為保障房用地來源的難度越來越大，而土地閑置的利用目前只是作為保障房土地供應的臨時之舉，并未受到各地政府的重視，缺乏長遠的規(guī)劃。

3.土地劃撥缺乏監(jiān)管、土地審核存在漏洞。

（1）土地開發(fā)監(jiān)管不力，政府尋租和暗箱操作時有發(fā)生。政府對經(jīng)濟適用房和廉租房建設用地的供應實行行政劃撥方式，主要是無償取得；公共租賃房和限價商品房采用有限制的有償取得方式。這些政策宗旨在于在鼓勵開發(fā)商積極性的前提下，降低開發(fā)成本，保證經(jīng)濟適用房的公益性和微利性。但是，由于行政劃撥的透明度較低、無人監(jiān)管以及市場經(jīng)濟自身的趨利性，土地劃撥過程中開發(fā)商和地方政府的暗箱操作頻頻發(fā)生。

（2）準入和退出機制不健全。廉租房以及公共租賃房的回收再利用是保障房供應中的重要環(huán)節(jié)，有利于緩解保障房建設對土地的需求。但是，隨著保障對象逐步擴大，在當今社會收入來源多元化的情況下，個人收入的透明度較差，而現(xiàn)有戶籍關系較為復雜凌亂，在家庭收入缺乏透明度的情況下，要確定收入來源的標準難度很大，也給核查增加了難度。政府不能僅以合理分配給符合條件的家庭為任務目標，而且應該建立起一套完整的退出機制。政府應及時跟進受惠家庭的情況，一旦超出申請標準，就應及時收回房屋或者停止發(fā)放租賃補貼，這樣才能使土地利用最大化。

4.土地供給中的區(qū)位問題。城市土地非常稀缺，市區(qū)土地更是政府收入的主要來源。在土地拍賣過程中，市中心土地、郊區(qū)交通便捷的土地往往規(guī)劃為商業(yè)、工業(yè)用地，而保障房行政劃撥的供地方式?jīng)Q定了其往往位于交通不便利、相對偏遠地區(qū)，且多是高新技術工業(yè)園區(qū)所在地區(qū)，環(huán)境污染較為嚴重。由于保障房建設考慮太多用地成本，加上周邊配套設施不完善，使中低收入居民入住后仍需支付較高的生活成本，這是因為選址不當而增加的負擔，與保障房建設的意義有根本性沖突。

三、保障性住房建設中土地供給的對策建議

1.在增加保障房用地供應量的基礎上，以供給制約和引導需求來提高土地利用率。除了通過積極盤活閑置土地、利用農(nóng)村零散的宅基地和從城市拆遷、棚戶區(qū)改造等增加土地儲備外，政府還應采取高層建筑的土地利用方式，從而提高土地利用率，解決更多人的居住問題。節(jié)省下來的土地可以用來建造超市、停車場、菜市場等公共配套設施，避免重復建設導致的土地浪費。同時，在保障房建設中對土地的供給，不應由需求來決定供給，而應由土地供給來引導需求，在滿足需求的同時，又能夠提高土地利用率，節(jié)約土地資源。

依據(jù)沈陽市政府土地清查結果，在沈陽市2000～2007年批準的2.3萬公頃建設用地中，實際利用率在50%以下的建設用地達3792公頃，占批準建設用地的16.2%。由此可見，土地利用率不高，是導致土地資源浪費、土地供給不足的重要因素。

2.加強對有關部門的監(jiān)管，嚴格處置閑置用地，落實保障房的準入和退出管理機制。在行政劃撥土地或者限價出讓土地中，應設置專門的監(jiān)管部門，對有關管理部門進行嚴格的監(jiān)督，嚴格懲處違規(guī)暗箱操作；對通過違規(guī)手段獲得土地的開放商予以罰款并沒收土地。

在保障房亦或是商品房建設中，政府都應該加強對已出讓土地的跟蹤管理、嚴格監(jiān)管土地的開發(fā)情況，對未按時開發(fā)和不按規(guī)劃建設的給予提醒與警告，對仍不開發(fā)或不積極整改的行為給與嚴懲，從而避免閑置土地的發(fā)生。同時，對違規(guī)用地要按實際情況處理，不能“一刀切”。對于城市建設規(guī)劃調整或不可抗力導致的土地閑置和由于開發(fā)商的趨利性，囤積土地以期獲取高額利潤的土地閑置，應加以區(qū)別對待，施以嚴懲。當前，閑置土地處置的政策法規(guī)不健全,懲罰措施不到位。不能僅僅罰款或收回土地，應該積極為閑置土地另謀出路。

在保障房準入過程中，政府部門應加強對保障房的分配管理，對每戶入住居民家庭收入情況進行詳細的核查，杜絕較高收入者占有保障性住房的現(xiàn)象，保障中低收入家庭住房權利。有些中低收入家庭經(jīng)濟條件改善后，有可能買別的商品房居住，導致保障房閑置或者出租，這就違背了保障房為中低收入家庭提供住所的基本宗旨。所以，相關管理部門應定期核查中低收入家庭實際收入情況，對不符合享受保障房條件的居民，應當收回住房，重新分配給需要的家庭。

3.科學規(guī)劃保障房土地供給區(qū)位。保障房土地供給的規(guī)劃需要從城市的現(xiàn)實和需求以及未來發(fā)展的角度來考慮，著重優(yōu)化保障房的基礎設施配套。保障房建設既要考慮到當前城市中住房保障的覆蓋面，又要符合城市空間結構的調整方向。目前普遍的做法就是以公共交通站點為中心，根據(jù)城市各區(qū)域的功能定位，結合產(chǎn)業(yè)布局和人口就業(yè)結構，合理引導各類型保障房建設，實現(xiàn)職住均衡、職住接近，以引導人口在市域范圍合理分布，既可以避免“臥城”現(xiàn)象的出現(xiàn)，也有利于緩解城市中心的人口密集壓力。同時，選址應該配備商店、就業(yè)場所、學校、公園、公共設施等居民生活不可缺少的各種活動設施和公共場所，方便居民的衣食住行，節(jié)約其生活成本，同時又豐富了他們的精神生活。

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