□方明君

內(nèi)河船舶超載運輸問題剖析及對策

□方明君

內(nèi)河航運；船舶超載；處罰基準；經(jīng)營模式；源頭管理；運力結(jié)構(gòu)

當前，運輸安全已成為社會關注的熱點問題，內(nèi)河船舶超載運輸問題受到了各級管理部門的重視，對船舶超載運輸違法行為的處罰力度不斷加強，然而船舶超載運輸現(xiàn)象仍屢禁不止，影響了水上交通秩序和航行安全。對此，筆者就內(nèi)河船舶超載運輸現(xiàn)有問題進行分析探討，并提出相應治理對策。

一、內(nèi)河船舶超載運輸問題原因分析

1.船舶超載管理標準不統(tǒng)一

（1）適用處罰法律條款不統(tǒng)一。按照《中華人民共和國內(nèi)河海事處罰規(guī)定》第三十七條第一款、第三款：“違反《內(nèi)河交通安全管理條例》第八條、第二十一條的規(guī)定，船舶超載運輸貨物、超定額運輸旅客，依照《內(nèi)河交通安全管理條例》第八十二條的規(guī)定，責令改正，處2萬元以上10萬元以下罰款，并可以對責任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件的處罰，并對超載運輸?shù)拇皬娭菩遁d，因卸載而發(fā)生的卸載費、存貨費、旅客安置費和船舶監(jiān)管費由船舶所有人或者經(jīng)營人承擔”。然而，按照《浙江省水路運輸管理條例》第四十八條第（三）項：“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由港航管理機構(gòu)負責責令改正，予以警告，并可處三千元以下罰款”。超載運輸或者違反國家規(guī)定運輸禁運、限運貨物的，同樣是對按舶超載運輸進行處罰，如果其適用處罰法律條款不同，罰款的額度和處置力度相差很大，在船舶超載處罰中會存在漏洞。

（2）處罰裁量基準不統(tǒng)一。不同航區(qū)對超載運輸?shù)奶幜P裁量基準也有所差別，例如，參照《浙江省水路交通行政處罰裁量基準》，對于船舶超載運輸且違法程度一般的認定標準為航行錢塘江的貨船干舷標準是30厘米，航行其他航區(qū)的貨船干舷標準則是船長小于40米的為15厘米、船長大于40米的為20厘米。處罰裁量基準的不統(tǒng)一就會導致船舶超載違法行為相同或相類似的案件發(fā)生，在實施行政處罰時受到不同幅度的處罰，違背處罰裁量公平公正、過罰相當?shù)脑瓌t。

（3）船舶超載執(zhí)法寬嚴標準不統(tǒng)一。個別航區(qū)水上交通管理部門出于保護當?shù)厮\經(jīng)濟、增加行政規(guī)費等原因，對船舶超載現(xiàn)象存在執(zhí)法力度不夠、以罰代管的情況，導致船舶經(jīng)營人抱有僥幸心理，為了追求船舶經(jīng)營利潤而超載運輸。

2.船舶經(jīng)營已進入微利時代

近幾年以來，船舶運輸?shù)倪\價幾乎一直維持在一個相對平穩(wěn)的狀態(tài)，但無論是船舶經(jīng)營的固定費用（人工工資等），還是變動費用（燃油費等），都在大幅增加，導致大部分船舶經(jīng)營舉步維艱，處于微利經(jīng)營狀態(tài)，有些甚至處于虧損的狀態(tài)。船舶經(jīng)營入不敷出，打破了水路運輸業(yè)盈虧平衡點，為了維持盈利，就會出現(xiàn)超載運輸現(xiàn)象。

3.運力貨源供需不對稱

由于水路運輸行業(yè)技術含量較低、交易形式簡單直接、市場準入門檻低、從業(yè)人員素質(zhì)要求低，且市場開放程度大、活動范圍廣，當水運市場行情較好時，就會吸引社會資金、人員進入該行業(yè)，船舶運力就會快速增加，從而導致運力、貨源供需失衡。而一旦水運市場行情遇冷，由于船舶經(jīng)營人（特別是個體船舶經(jīng)營戶）抗風險能力弱，短期內(nèi)運力調(diào)整轉(zhuǎn)型困難，就會加劇運力與貨源供需不對稱情況；運力過剩導致內(nèi)河水運市場競爭加劇，船舶經(jīng)營人競相壓價，出現(xiàn)無序競爭、惡意競爭，從而加劇船舶超載運輸問題，影響船舶通航安全，攪亂水運市場秩序，阻礙水運市場健康、有序發(fā)展。

4.在處罰上重罰款輕整改

在水路執(zhí)法中，對船舶超載運輸?shù)奶幜P普遍存在重罰款輕整改的現(xiàn)象。由于船舶在航行途中對超載運輸貨物進行卸載確實存在較大困難，如果到就近碼頭卸載，船舶經(jīng)營人（特別是外港船舶經(jīng)營人）不一定熟悉航區(qū)碼頭地理位置，即使能就近找到卸貨碼頭，碼頭經(jīng)營者也不一定同意為其卸載；如果把貨物排放在航道中，可能會阻塞航道，影響航道通暢，有些貨種還可能導致河道水體污染。所以部分航區(qū)執(zhí)法部門在罰款以后，一般是以碼頭的卸載證明作為落實責令改正的依據(jù)，但是對超載船舶卸載后是否重新達到載重要求卻很少追究。

5.在管理上重船舶輕碼頭

在船舶超載運輸貨物問題上，處罰對象為船舶經(jīng)營人或所有人。而一般情況下，船舶都在碼頭進行裝卸貨物作業(yè)，超載運輸違法行為的源頭是碼頭。碼頭經(jīng)營人為船舶超核定載重線裝載貨物，直接導致了船舶超載運輸違法行為的發(fā)生，但是碼頭不會因此受到懲處。對船舶超載管理上的重船舶輕碼頭現(xiàn)象也客觀上增加了船舶超載運輸貨物違法行為的管理難度。

二、治理內(nèi)河船舶超載運輸問題的對策

1.統(tǒng)一處罰標準

各內(nèi)河航區(qū)要盡量統(tǒng)一船舶超載運輸處罰標準，嚴格管理船舶超載運輸問題，不能出現(xiàn)航區(qū)間管理松嚴不一致的情況。對于類似情節(jié)的超載運輸違法行為，不能有些航區(qū)處罰重、有些航區(qū)處罰輕。否則，不但影響治理內(nèi)河船舶超載運輸?shù)某尚?，還會引起行政相對人的抵觸情緒，損害海事管理部門公平公正執(zhí)法的形象。

中華人民共和國海事局關于印發(fā)《常見海事違法行為行政處罰裁量基準》的通知（海政法〔2014〕138號）規(guī)定：“對于內(nèi)河水域超載運輸貨物適用法律依據(jù)、違法行為情節(jié)、主要考慮因素，處罰基準都作了明確，內(nèi)河各航區(qū)應嚴格按照內(nèi)河水域常見海事違法行為行政處罰裁量基準來執(zhí)行，確保內(nèi)河海事執(zhí)法步調(diào)一致、標準一致，真正扭轉(zhuǎn)當前內(nèi)河超載運輸管理上各自為營的不力局面”。該裁量基準明確了超載運輸減輕處罰基準，規(guī)定當事人具有以下減輕情節(jié)的，按減輕處罰基準執(zhí)行：一是主動卸載貨物使干舷達到要求的；二是積極配合海事管理機構(gòu)調(diào)查，并主動交代超載或本船其他違法行為的；三是在航行過程中被發(fā)現(xiàn)存在超載行為，主動或接受指令靠泊接受檢查的；四是檢舉并配合海事管理機構(gòu)查處他船海事行政違法行為有立功表現(xiàn)的；五是其他可以給予減輕的情節(jié)。這一規(guī)定遵循了行使海事處罰裁量權過罰相當、處罰與教育相結(jié)合的原則，確保了行使海事處罰裁量權的合法性與合理性，充分體現(xiàn)了海事執(zhí)法以人為本的執(zhí)法理念，有利于超載運輸處罰的執(zhí)行和整改的落實，為基層海事管理機構(gòu)在超載運輸執(zhí)法方面確定了相對統(tǒng)一的標準。

2.轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式

當前內(nèi)河船舶運輸以個體經(jīng)營為主，經(jīng)營人普遍存在文化程度不高、經(jīng)營能力弱、信息掌握少等問題。通過引導水路運輸行業(yè)向規(guī)模化、規(guī)范化、信息化發(fā)展，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營管理模式，適當提高水路運輸市場準入門檻，真正從運行機制和管理機制上發(fā)展港口物流經(jīng)濟，進一步加快水運市場轉(zhuǎn)型升級步伐。通過積極探索創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范經(jīng)營環(huán)境，整合水運企業(yè)資源，努力把行業(yè)發(fā)展從“單打獨斗”轉(zhuǎn)化為“強強聯(lián)合”，從而增加船舶月度航次，提高船舶實載率，提升船舶經(jīng)營核心競爭力，改變依靠船舶超載實現(xiàn)盈利的現(xiàn)象，為船舶運輸企業(yè)的生存發(fā)展拓展空間。

3.調(diào)整船舶運力結(jié)構(gòu)

從長期看，當前船舶運力過剩是實現(xiàn)內(nèi)河水運市場轉(zhuǎn)型升級的有利條件，在當前運力過剩的情況下，按照“十二五”全國內(nèi)河船型標準化工作實施方案的部署和要求，對現(xiàn)有內(nèi)河非標準船舶，特別是噸位小、安全和環(huán)保性能差的老舊船舶要加快更新改造，限期退出水運市場，并嚴禁內(nèi)河新建非標準船進入水運市場。要加大政府財政補貼的力度，引導部分虧損的個體船舶經(jīng)營人自覺退出水運市場，淘汰老舊船舶；同時鼓勵有條件的航運企業(yè)實現(xiàn)船舶運力轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展新型船舶，增強市場競爭力。通過釋放內(nèi)河船舶剩余運力，合理調(diào)整船舶運力結(jié)構(gòu)，提高內(nèi)河船舶經(jīng)營競爭力，從根本上遏制船舶超載運輸違法行為。

4.落實責令整改

落實責令整改是行政執(zhí)法閉合管理的重要環(huán)節(jié)之一，海事執(zhí)法部門要嚴格依照《內(nèi)河交通安全管理條例》第八十二條的規(guī)定，責令改正，“處2萬元以上10萬元以下的罰款，并可以對責任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件的處罰，并對超載運輸?shù)拇皬娭菩遁d，因卸載而發(fā)生的卸載費、存貨費、旅客安置費和船舶監(jiān)管費由船舶所有人或者經(jīng)營人承擔”。要靈活運用多種行政處罰方式，合理選擇財產(chǎn)法（如處2萬元以上10萬元以下的罰款）、行為法（如可以對責任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件的處罰），有效處理船舶超載運輸違法行為。同時按照綜合裁量原則，合理行使船舶超載運輸行政處罰裁量權，全面分析違法行為的主、客觀因素，綜合考慮船舶超載運輸貨物違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害后果、落實整改態(tài)度及成效。當事人符合減輕處罰情節(jié)的，應按照減輕處罰基準執(zhí)行，在執(zhí)法過程中根據(jù)當事人是否按要求落實整改施行差異化處理，引導、督促船舶超載運輸當事人按要求完成卸載，確保船舶航行安全。

5.強化源頭管理

按照規(guī)定，船舶超載運輸處罰對象為船舶經(jīng)營人或所有人，但是船舶裝、卸貨物一般都在碼頭進行，碼頭是船舶超載運輸管理源頭，如果不對碼頭裝卸環(huán)節(jié)進行有效管理，船舶超載運輸管理治標不治本，將很難取得實際效果。筆者建議相關部門把碼頭“按照船舶核定載重線規(guī)定裝載貨物”納入碼頭誠信管理考核體系，如果碼頭存在為船舶核定超載重線裝載貨物行為的情節(jié)，管理部門應給予相應的誠信扣分；對于屢勸不改的碼頭，應降低其誠信等級。同時，對誠信等級不同的碼頭實行差異化管理，誠信等級為A級的碼頭，享受航區(qū)一體化管理規(guī)定的一切便利措施；誠信等級降為B級的碼頭,視情節(jié)給予一定時限的整改期，在整改期內(nèi)，暫停指泊作業(yè)，暫停碼頭改擴建、經(jīng)營范圍調(diào)整等申報。通過制定完善碼頭誠信管理體系，引導碼頭在經(jīng)營活動中誠信經(jīng)營，履行社會責任，為社會提供安全、優(yōu)質(zhì)的裝卸、倉儲等服務,杜絕違章和擾亂市場秩序的行為，從而加強對船舶超載運輸違法行為的源頭管理，使船舶超載治理起到事半功倍的效果。

（作者單位：杭州市港航管理局桐廬管理處）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.015