□龔平 潘惠

鐵路建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收存在問題及建議

□龔平 潘惠

鐵路建設(shè)；環(huán)境保護(hù)；環(huán)評；驗收

鐵路建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收工作是對建設(shè)期落實項目環(huán)境影響評價文件要求的核查，是建設(shè)項目投入運行同時確保其污染防治設(shè)施正常有效運行的技術(shù)評估，環(huán)保驗收的內(nèi)容、對象、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合法律法規(guī)。積極推進(jìn)環(huán)保驗收工作，可以為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型鐵路保駕護(hù)航，實現(xiàn)項目建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、驗收依據(jù)

1.環(huán)境保護(hù)方面

1989年版《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定，防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或者使用。1998年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第二十條規(guī)定，建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟摻ㄔO(shè)項目環(huán)評的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，申請該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收。2014年修訂版《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定，防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。2014年修訂版和1989年版對照，取消了對建設(shè)項目防治污染的設(shè)施進(jìn)行驗收的規(guī)定，但提出了“防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求”的規(guī)定。

2.水土保持方面

《水土保持法》規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應(yīng)當(dāng)驗收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。因此，環(huán)境影響評價中涉及的水土保持設(shè)施，應(yīng)由水行政主管部門依據(jù)《水土保持法》負(fù)責(zé)進(jìn)行竣工驗收，環(huán)保驗收內(nèi)容可不包含水土保持設(shè)施，以區(qū)分環(huán)評中的防治污染的設(shè)施。

二、驗收內(nèi)容

1.驗收內(nèi)容

新版環(huán)保法雖然沒有竣工驗收的行政許可要求，但規(guī)定“防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求”，因此，防治污染的設(shè)施驗收內(nèi)容就是環(huán)境影響評價文件的要求。

《環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價文件的要求有明確規(guī)定，環(huán)境影響評價文件（主要是環(huán)境影響報告書及其批復(fù)）應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：建設(shè)項目概況；建設(shè)項目周圍環(huán)境現(xiàn)狀；建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證；建設(shè)項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)損益分析；對建設(shè)項目實施環(huán)境監(jiān)測的建議；環(huán)境影響評價的結(jié)論。第二十六條規(guī)定，建設(shè)項目建設(shè)過程中，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同時實施環(huán)境影響評價文件及其審批意見中提出的環(huán)境保護(hù)對策措施。

2.驗收對象

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保驗收的主體對象應(yīng)是建設(shè)項目的防治污染設(shè)施。對照2014年修訂版《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定，就鐵路建設(shè)項目而言，防治污染設(shè)施包括為防治在項目建設(shè)和運輸生產(chǎn)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體及噪聲、振動、電磁干擾（輻射）等對環(huán)境的污染和危害而采取的各類工程措施、監(jiān)測設(shè)備設(shè)施和為保證各設(shè)施正常運行而配套的管理措施等。

3.驗收標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)保驗收應(yīng)以建設(shè)項目環(huán)境影響報告書及其批復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，對照環(huán)境影響評價法第十七條規(guī)定，環(huán)評文件涉及防治污染設(shè)施的相關(guān)要求主要有：建設(shè)項目主體工程是否變更，如果發(fā)生變更，是否按法律有關(guān)規(guī)定和管理要求和程序辦理法定手續(xù)；核查防治污染設(shè)施是否按環(huán)評要求與主體工程同時投產(chǎn)使用，并可以穩(wěn)定運行；通過環(huán)境監(jiān)測，核實防治污染設(shè)施實際效果是否達(dá)到預(yù)期治理目標(biāo)，其污染物排放是否符合有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)；如果現(xiàn)場監(jiān)測表明項目環(huán)境影響超過有關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)或防治污染設(shè)施未達(dá)到預(yù)期效果，可提出整改要求。核實項目配套的監(jiān)測設(shè)備設(shè)施是否按要求配置并能正常使用。

由于環(huán)境影響預(yù)測是技術(shù)性預(yù)測，受技術(shù)等條件影響，預(yù)測結(jié)果存在一定的不確定性是正常的、客觀的，因此，建設(shè)項目客觀的環(huán)境影響應(yīng)以運行后環(huán)境狀況實測結(jié)果為判別依據(jù)和驗收依據(jù)。

三、存在的問題

1.落實環(huán)評要求存在的問題

（1）噪聲治理提出的拆遷困難較大。在近幾年的環(huán)評批復(fù)中，要求地方政府提供工程拆遷安置實施方案，承諾對30米內(nèi)的聲環(huán)境敏感建筑進(jìn)行拆遷安置。目前，鐵路建設(shè)項目征地拆遷由地方政府負(fù)責(zé)，由于拆遷涉及重大民生，容易引發(fā)群體事件，需要耐心細(xì)致的工作，時間周期較長，加之前幾年批復(fù)的拆遷是要結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)逐步遷出，項目建設(shè)單位無法操作和實施。因此，30米內(nèi)敏感建筑拆遷難以同步實施，并直接影響項目通過環(huán)保驗收。

（2）“以新帶老”問題。“以新帶老”的前提條件是改建項目與現(xiàn)有項目是同一個資產(chǎn)所有者，并且是和新建項目有關(guān)的既有污染源。目前，我國鐵路建設(shè)項目是按項目法人組織建設(shè)管理，即按項目組建公司或成立項目建設(shè)指揮部，尤其是近幾年，隨著我國鐵路投資體制的改革，大部分新建項目是由國家鐵路企業(yè)和地方政府或其他社會投資機(jī)構(gòu)等共同出資組建股份公司，有的城際鐵路（軌道交通）則全部由地方政府企業(yè)出資建設(shè)。根據(jù)我國鐵路建設(shè)資金的使用管理有關(guān)規(guī)定，項目資金必須?？顚Ｓ?，一個企業(yè)法人的項目資金不可能用于另一個企業(yè)法人的項目，即使是同一個鐵路局，某個項目的資金也不能用于該局其他項目的建設(shè)。有的項目環(huán)評時將所有鐵路設(shè)施視為一個單位，在新建項目環(huán)評中提出治理相鄰的可能是另一家單位的鐵路噪聲，從而導(dǎo)致部分環(huán)保措施無法實施。

（3）施工期環(huán)境監(jiān)理。目前，我國建設(shè)項目獨立開展施工期環(huán)境監(jiān)理尚無建設(shè)管理主管部門的專門規(guī)定，鐵路建設(shè)項目施工期環(huán)境監(jiān)理作為工程監(jiān)理的組成部分，多由工程監(jiān)理單位負(fù)責(zé)，編寫監(jiān)理報告。因監(jiān)理人員受環(huán)保專業(yè)知識限制和管理不到位，在監(jiān)理報告定期上報和環(huán)保內(nèi)容等方面均存在缺陷，有的甚至在驗收前臨時編報應(yīng)付，尤其是沒有施工期環(huán)境監(jiān)測資料，未能滿足環(huán)評要求，在一定程度上影響到項目通過環(huán)保驗收。

2.聲屏障效果無法滿足環(huán)評批復(fù)要求而引起的聲環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)問題

根據(jù)我國噪聲污染防治法的規(guī)定，噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)是判別噪聲源是否違法的依據(jù)，據(jù)此，當(dāng)鐵路噪聲超過國家規(guī)定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)時，建設(shè)單位必須采取措施依法治理達(dá)標(biāo)。因此，環(huán)評批復(fù)要求鐵路外軌中心線30米處的噪聲應(yīng)達(dá)到鐵路邊界噪聲限值標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)單位應(yīng)不折不扣地予以落實，采取有效措施確保達(dá)標(biāo)。

從技術(shù)可行性考慮，鐵路行車噪聲僅靠常規(guī)聲屏障是不可能使鐵路兩側(cè)區(qū)域聲環(huán)境達(dá)到相應(yīng)環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)要求的，按我國目前經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，全（半）封閉式聲屏障也不可能成為常規(guī)的聲屏障措施，而拆遷、改變建筑使用功能、安裝通風(fēng)隔聲窗等措施可以滿足敏感目標(biāo)功能要求，但無法滿足聲環(huán)境功能區(qū)要求。

3.部分敏感點噪聲治理措施變更問題

項目環(huán)評在可行性研究階段受設(shè)計深度等因素影響，環(huán)評階段提出的聲屏障措施未考慮其設(shè)置的接口條件。如臺風(fēng)地區(qū)橋梁聲屏障安全性條件，軟土路基聲屏障樁基技術(shù)條件，聲屏障設(shè)置在深路塹路段、既有線橋梁無加載聲屏障的荷載條件等和原聲屏障防護(hù)敏感點應(yīng)線位調(diào)整導(dǎo)致遠(yuǎn)離，在施工圖設(shè)計時采用隔聲窗進(jìn)行防護(hù)。因此，環(huán)保驗收時應(yīng)通過實際監(jiān)測結(jié)果論證變更后的治理措施的有效性，結(jié)合涉及公眾的滿意度，確認(rèn)變更治理措施。

四、改進(jìn)建議

1.根據(jù)新環(huán)保法的規(guī)定，環(huán)保驗收的核心應(yīng)是“防治污染的設(shè)施”是否符合“環(huán)境影響評價文件的要求”

在環(huán)保驗收工作實踐中，應(yīng)將原則性和靈活性結(jié)合，重點核查防治污染的設(shè)施是否已經(jīng)建成，是否符合環(huán)評要求的地點、工藝和規(guī)模，設(shè)施的治理效果是否達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。由于環(huán)保設(shè)施應(yīng)與主體工程污染源匹配，當(dāng)污染源發(fā)生變化時，其治理設(shè)施也應(yīng)隨之變化，因此，還應(yīng)核查工程是否發(fā)生變更，工程變更后的防治污染設(shè)施是否能夠達(dá)到環(huán)評提出的要求，如污染源強(qiáng)度或規(guī)模增大，防治污染設(shè)施是否能適應(yīng)并確保達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。由于鐵路建設(shè)周期為3～6年，若建設(shè)后期采用了更為先進(jìn)的治污工藝并能達(dá)標(biāo)排放，環(huán)保驗收時應(yīng)予以認(rèn)可。

2.鐵路建設(shè)項目環(huán)評批復(fù)有關(guān)噪聲治理要求應(yīng)為達(dá)標(biāo)排放

對于防治污染要求，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有責(zé)任和義務(wù)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，確保其排放污染物不超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)。近期京沈客專環(huán)評批復(fù)中要求，距鐵路外側(cè)軌道中心線30米處的鐵路噪聲必須滿足《鐵路邊界噪聲限值及其測量方法》（GB12525-90）修改方案的限值規(guī)定。就如污水和廢氣排放要求一樣，依據(jù)噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)而不是聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（聲環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)）對產(chǎn)生噪聲的單位進(jìn)行管理，既符合我國噪聲污染防治法關(guān)于噪聲污染治理的基本原則，也利于促進(jìn)綠色環(huán)保公共交通的發(fā)展和交通噪聲防治技術(shù)的進(jìn)步。因此，環(huán)評中不應(yīng)依據(jù)聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對噪聲源達(dá)標(biāo)排放進(jìn)行評價，噪聲源環(huán)境影響評價依據(jù)依法應(yīng)為噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境影響評價提出噪聲防治措施時，應(yīng)考慮實施措施所能達(dá)到的效能和環(huán)境保護(hù)要求或目標(biāo)的一致性，有的放矢，確保效果。

（作者單位：中鐵第四勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司；復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.029