劉 杰，劉力力，衡玉明

(北京公聯(lián)交通樞紐建設(shè)管理有限公司，北京 100091)

0 引言

城市綜合交通客運(yùn)樞紐是城市現(xiàn)代化水平的主要標(biāo)志，世界許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚和現(xiàn)代化水平較高的城市都優(yōu)先發(fā)展綜合交通樞紐.近幾年，我國(guó)大城市在公共汽車交通、軌道交通以及鐵路、公路客運(yùn)、航空等方面線路和場(chǎng)站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了快速發(fā)展.由于在多條公交線路交叉、城市軌道交通站點(diǎn)及外部交通客運(yùn)站場(chǎng)存在大人流換乘需求，我國(guó)大中城市大量建設(shè)城市綜合客運(yùn)樞紐，實(shí)現(xiàn)多條公交線路和多種交通方式的同站換乘.目前，城市綜合客運(yùn)樞紐實(shí)際上已經(jīng)成為城市交通發(fā)展中整合多層面運(yùn)輸資源、支撐全方位客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的重要骨干節(jié)點(diǎn)，在提高公交運(yùn)行效率、改善公交服務(wù)水平方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用.

國(guó)家高度重視城市綜合客運(yùn)樞紐的安全發(fā)展問(wèn)題［1］.國(guó)家發(fā)改委制定的《綜合交通網(wǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》(2006年—2020年)要求，城市綜合客運(yùn)樞紐要以人為本，強(qiáng)化樞紐銜接和一體化運(yùn)輸設(shè)施配置，促進(jìn)現(xiàn)代綜合交通體系的建立，滿足便捷、通暢、高效和安全的運(yùn)輸服務(wù)需求.《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》特別強(qiáng)調(diào)了城市綜合客運(yùn)樞紐對(duì)出行者“安全”換乘的要求.《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)大型公路客運(yùn)樞紐、城市綜合客運(yùn)樞紐等設(shè)施的安全檢測(cè)，推進(jìn)港口保安體系建設(shè)，增強(qiáng)治安管理、反恐怖防范和突發(fā)事件的處置能力.國(guó)家發(fā)改委《促進(jìn)綜合交通樞紐發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改基礎(chǔ)［2013］475號(hào))將“體現(xiàn)人性化服務(wù)和安全保障的要求”作為綜合客運(yùn)樞紐發(fā)展的重要原則.

然而，我國(guó)大規(guī)模開展城市綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)的時(shí)間較短，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范雖然給出了功能和總體規(guī)模的規(guī)定，但不成體系，且缺乏針對(duì)安全問(wèn)題的全面考慮［2］.同時(shí)，城市綜合客運(yùn)樞紐的運(yùn)營(yíng)處于探索和積累經(jīng)驗(yàn)階段，尚未建立起行之有效的管理體系，雖然運(yùn)營(yíng)時(shí)間短，并沒(méi)有發(fā)生社會(huì)影響較大的安全事故，但存在諸多安全隱患.

1 城市綜合客運(yùn)樞紐安全現(xiàn)狀

1.1 綜合客運(yùn)樞紐運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件應(yīng)急處置

城市綜合客運(yùn)樞紐是人流量、車流量密集的重要公共場(chǎng)所，其運(yùn)營(yíng)安全的要求更高，而在突發(fā)的自然災(zāi)害、恐怖襲擊、設(shè)備故障等情況下，由于缺乏相關(guān)的應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)措施，往往給人民群眾造成嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失［3］.例如，2012年7月21日至22日8時(shí)左右，中國(guó)大部分地區(qū)遭遇暴雨，其中北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來(lái)最強(qiáng)暴雨及洪澇災(zāi)害，造成79人死亡.大雨后，東直門公交樞紐出現(xiàn)多處漏雨，站內(nèi)大廳成“水簾洞”，地面嚴(yán)重積水，地下一層地鐵站一未開通的入口處也被水淹.7·21暴雨事件造成乘客嚴(yán)重滯留，給公交、地鐵運(yùn)營(yíng)帶來(lái)嚴(yán)重的安全隱患.

2013年1月4日下午1時(shí)30分左右，機(jī)場(chǎng)快軌一輛列車出現(xiàn)故障，半個(gè)小時(shí)以后恢復(fù)運(yùn)營(yíng)，其間東直門站乘客不能買票進(jìn)站，站內(nèi)廣播提示快軌出現(xiàn)故障，恢復(fù)時(shí)間未定，建議乘客改換其他交通工具，但仍有大量旅客選擇等待，這次突發(fā)事件造成了大量旅客滯留.

2014年3月1日21時(shí)20分左右，昆明火車站發(fā)生一起由新疆分裂勢(shì)力組織策劃的砍殺事件，造成29死143傷.由于城市綜合客運(yùn)樞紐是人流集中場(chǎng)所，發(fā)生暴力恐怖事件的可能性和傷害性較大.美國(guó)、英國(guó)等多個(gè)國(guó)家和地區(qū)都在客運(yùn)樞紐增加警力部署，防范恐怖襲擊.雖然目前我國(guó)城市綜合客運(yùn)樞紐還未發(fā)生嚴(yán)重恐怖襲擊事件，但開展其風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急處置研究刻不容緩.

由此可見(jiàn)，城市綜合客運(yùn)樞紐作為多種交通方式的集散中心、人流密集場(chǎng)所，面臨著自然災(zāi)害、恐怖襲擊、設(shè)備故障等多種運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件，一旦發(fā)生類似運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件，影響巨大，后果嚴(yán)重.

有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置的研究較多，國(guó)家和行業(yè)也制定了相當(dāng)多的應(yīng)急預(yù)案，但在城市綜合客運(yùn)樞紐方面，應(yīng)急預(yù)案的編制仍局限于個(gè)別樞紐，且編制水平參差不齊，由于樞紐建設(shè)和運(yùn)營(yíng)時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)不足，且缺乏相關(guān)研究，預(yù)案的編制指導(dǎo)性不強(qiáng)，應(yīng)用效果仍有待提高［4-5］.

1.2 存在踩踏事故等安全隱患

城市綜合客運(yùn)樞紐人流量大，如北京東直門公交樞紐普通工作日的高峰小時(shí)入口流量1.8萬(wàn)人，雙休日、節(jié)假日等集中出行時(shí)期的高峰小時(shí)入口流量可達(dá)3萬(wàn)人以上，高峰時(shí)間也相應(yīng)延長(zhǎng).由于需要完成步行至換乘車站、購(gòu)票、等車等一系列動(dòng)作才會(huì)出站，高峰時(shí)段樞紐的換乘大廳和換乘通道常常有大量人員滯留.如果沒(méi)有完善的行人引導(dǎo)系統(tǒng)、疏散設(shè)施、應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急管理措施，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，不僅疏散困難，更容易發(fā)生人群擁擠、踩踏事件導(dǎo)致群死群傷的重特大事故［6］.

1.3 多方式多線路一體化運(yùn)營(yíng)管理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

由于各種運(yùn)輸方式在設(shè)施構(gòu)成、出行規(guī)律、客流特點(diǎn)、運(yùn)輸組織、運(yùn)輸工具等方面的顯著差異，不同接駁運(yùn)輸方式的組合以及接駁規(guī)模的差異，導(dǎo)致樞紐在風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在較大差異.如，接駁航空運(yùn)輸，雖然客流的流量和集中性相對(duì)不高，但行李較多;接駁高速鐵路，存在客流高峰明顯，短時(shí)客流量起伏較大的特點(diǎn);接駁長(zhǎng)途公路客運(yùn)，雖然客流量、集中度均相對(duì)不高，但其車輛調(diào)度、運(yùn)輸組織復(fù)雜，對(duì)樞紐及周邊交通秩序影響較大.

此外，城市綜合客運(yùn)樞紐銜接多種運(yùn)輸方式的多條運(yùn)輸線路，但各條運(yùn)輸線路的運(yùn)營(yíng)主體往往不同.這使得城市綜合客運(yùn)樞紐在管理中的最大挑戰(zhàn)是需要與多方面開展溝通和協(xié)調(diào).目前樞紐管理單位一般以協(xié)議的形式，與進(jìn)站的城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)、公交企業(yè)、鐵路管理部門等方面約定站場(chǎng)內(nèi)治安、消防安全等方面的責(zé)任和義務(wù).這種協(xié)議實(shí)際上是沒(méi)有對(duì)樞紐運(yùn)營(yíng)中可能發(fā)生的各種安全狀況進(jìn)行全面分析的情況下擬定的，只規(guī)定了日常運(yùn)營(yíng)中的常見(jiàn)情況，對(duì)突發(fā)安全事件情況下如何協(xié)調(diào)配合沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)運(yùn)營(yíng)中的信息共享、運(yùn)營(yíng)高峰時(shí)段的協(xié)調(diào)控制、樞紐在多種方式、多條線路間協(xié)調(diào)調(diào)度的地位和作用都未做明確的規(guī)定.尤其是一旦發(fā)生踩踏、火災(zāi)、治安、交通、設(shè)備故障、自然災(zāi)害、恐怖襲擊等突發(fā)事件的情況，各運(yùn)營(yíng)主體的協(xié)同應(yīng)對(duì)措施、配合方式和效率就顯得復(fù)雜而且重要.

1.4 規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理給樞紐的安全管理帶來(lái)諸多困難

綜合客運(yùn)樞紐多建設(shè)在城市區(qū)域，用地往往受限，而由于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不完善，一些樞紐的建設(shè)空間偏小，換乘大廳和通道、公交乘降場(chǎng)地、停車場(chǎng)地、進(jìn)出道路等設(shè)施的規(guī)模和布局不合理.如，北京西直門樞紐存在的換乘距離過(guò)長(zhǎng)、公交換乘需要在場(chǎng)外等問(wèn)題，又如，東直門樞紐乘客下公交車要在場(chǎng)外完成，無(wú)出租車換乘區(qū)等問(wèn)題，均與規(guī)劃設(shè)計(jì)不完善有關(guān).同時(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)運(yùn)營(yíng)安全考慮不足，造成運(yùn)營(yíng)管理時(shí)的先天缺陷，應(yīng)急疏散的效率受到諸多設(shè)施瓶頸的限制.在這種情況下，通過(guò)對(duì)運(yùn)營(yíng)特性的分析，開展運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)估，制定相應(yīng)的防控措施和應(yīng)急預(yù)案，能有效預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，減低突發(fā)事件的影響程度，最大程度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失.

1.5 樞紐多主體應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)難度大

大城市綜合運(yùn)輸已經(jīng)高度網(wǎng)絡(luò)化，城市綜合客運(yùn)樞紐作為該網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)，肩負(fù)協(xié)調(diào)、疏解、平衡城市交通運(yùn)輸運(yùn)行的重要功能.目前，我國(guó)大中城市往往存在多個(gè)城市綜合客運(yùn)樞紐，這些樞紐構(gòu)成的樞紐群，在運(yùn)行中協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、配合調(diào)度，對(duì)整個(gè)城市綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的安全、高效運(yùn)行，發(fā)揮著越來(lái)越大的作用.在突發(fā)事件條件下，更需要綜合客運(yùn)樞紐之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，對(duì)于應(yīng)急疏散發(fā)揮決定性作用.

城市綜合客運(yùn)樞紐接入多種運(yùn)輸方式和多條運(yùn)輸線路，一方面，各條運(yùn)輸線路出現(xiàn)異常情況有可能傳導(dǎo)至樞紐，如，地鐵故障會(huì)導(dǎo)致地鐵乘客滯留在樞紐換乘大廳;另一方，樞紐在發(fā)生緊急情況時(shí)，需要各運(yùn)輸線路及其他樞紐的配合與支持，如，火災(zāi)情況下疏散乘客需要縮短公交車發(fā)車間距等.然而，由于運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)體系的研究和建設(shè)尚未開展，管理系統(tǒng)的功能也局限于站內(nèi)管理，樞紐方面基本沒(méi)有掌握各接入線路的動(dòng)態(tài)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，與各線路自身運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)之間也沒(méi)有對(duì)接.一旦發(fā)生突發(fā)事件，應(yīng)急指揮調(diào)度只能靠人工實(shí)施，非常被動(dòng)，容易延誤時(shí)機(jī).

2 城市客運(yùn)樞紐安全運(yùn)營(yíng)措施建議

目前對(duì)城市軌道交通、道路交通、生產(chǎn)企業(yè)、商場(chǎng)、水利樞紐、航空等領(lǐng)域的安全管理體系有較為成熟的研究成果，對(duì)城市綜合樞紐空間布局、運(yùn)營(yíng)調(diào)度、流線組織、信息系統(tǒng)等方面也有一些較為深入的研究，但對(duì)于城市綜合客運(yùn)樞紐安全管理方面的系統(tǒng)研究還較少.

鑒于以上城市綜合客運(yùn)樞紐存在的安全問(wèn)題，建議廣泛開展針對(duì)綜合客運(yùn)樞紐的運(yùn)營(yíng)安全研究，并建立風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急處置方案，確保城市客運(yùn)樞紐安全發(fā)展，保障樞紐效能的發(fā)揮，保障公眾出行安全，緩解我國(guó)城市交通擁堵，改善城市的交通狀況，樹立“以人為本、安全第一”的樞紐發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)“十二五”交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展和綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)目標(biāo)的要求.本文提出以下相應(yīng)的措施建議.

1)在城市綜合客運(yùn)樞紐的規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段，要充分咨詢樞紐運(yùn)營(yíng)人員的實(shí)際管理經(jīng)驗(yàn)，充分收集運(yùn)營(yíng)階段積累的相關(guān)資料，將樞紐運(yùn)營(yíng)管理的實(shí)際需求反映到樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中，進(jìn)行充分論證，對(duì)不同運(yùn)輸方式之間的換乘流線組織進(jìn)行合理的規(guī)劃設(shè)計(jì).

2)梳理總結(jié)典型在役城市綜合客運(yùn)樞紐通常采取的安全保障措施，結(jié)合運(yùn)營(yíng)管理人員的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際需求，針對(duì)樞紐不同的運(yùn)營(yíng)安全水平，從人防、物防、技防的角度，提出在役城市綜合客運(yùn)樞紐運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)綜合處治方案.重點(diǎn)針對(duì)自然災(zāi)害、恐怖襲擊、設(shè)備故障等突發(fā)事件開展研究，在對(duì)其安全特性分析和風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，提出風(fēng)險(xiǎn)防控措施.

3)充分利用信息化手段，對(duì)交通樞紐運(yùn)行狀況進(jìn)行自動(dòng)化預(yù)警和安全防控，建設(shè)完善的樞紐安全監(jiān)控系統(tǒng)、樞紐安全預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)、樞紐綜合信息發(fā)布系統(tǒng)、客流量監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)等信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)全方位地掌握樞紐運(yùn)行動(dòng)態(tài).

4)針對(duì)各類安全問(wèn)題，組織專家團(tuán)隊(duì)和管理運(yùn)營(yíng)人員，在梳理現(xiàn)有的應(yīng)急管理預(yù)案的基礎(chǔ)上，編制一套完整的切實(shí)可行的應(yīng)急管理預(yù)案，并定期進(jìn)行預(yù)案演練，以應(yīng)對(duì)可能的突發(fā)狀況.

5)完善城市客運(yùn)交通樞紐相關(guān)的法律法規(guī)，并梳理城市客運(yùn)樞紐安全管理體系，重點(diǎn)突破綜合客運(yùn)樞紐的法律盲區(qū)，將樞紐內(nèi)各主體之間的關(guān)系、權(quán)力和義務(wù)等內(nèi)容明確，并開展針對(duì)樞紐運(yùn)營(yíng)安全方面的法律研究.

3 結(jié)束語(yǔ)

城市綜合客運(yùn)樞紐是城市重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，更是人流量、車流量密集的重要公共場(chǎng)所，其運(yùn)營(yíng)安全的要求更高.筆者根據(jù)多年的綜合客運(yùn)樞紐運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)及運(yùn)營(yíng)安全需求和設(shè)施與管理現(xiàn)狀，在總結(jié)現(xiàn)階段我國(guó)城市綜合客運(yùn)樞紐存在的主要安全和應(yīng)急處置問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分別就城市綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)階段和運(yùn)營(yíng)管理方面，對(duì)未來(lái)綜合客運(yùn)樞紐的安全運(yùn)營(yíng)管理提出了相應(yīng)的發(fā)展建議.

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