龐志平

(太原理工大成工程有限公司， 山西 太原 030024)

創(chuàng)新管理機(jī)制健全監(jiān)管體系推動(dòng)工程監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展——對(duì)監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理的改革建議

龐志平

(太原理工大成工程有限公司， 山西 太原 030024)

摘 要：人才流失和惡性競(jìng)爭(zhēng)是工程監(jiān)理行業(yè)的最大問(wèn)題，分析工程監(jiān)理資質(zhì)管理方面存在的主要問(wèn)題，提出對(duì)工程監(jiān)理資質(zhì)審批和監(jiān)管的改革建議。

關(guān)鍵詞：工程監(jiān)理；企業(yè)資質(zhì)審批；改革建議

2007年建設(shè)部發(fā)布了《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》(建設(shè)部令第 158 號(hào))，對(duì)加強(qiáng)工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理、規(guī)范建設(shè)工程監(jiān)理活動(dòng)、維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，起到了重要作用。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，工程監(jiān)理行業(yè)出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，需要從管理體制和機(jī)制上加以進(jìn)一步完善和解決。特別是黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，國(guó)家行政管理體制改革力度加大。簡(jiǎn)政放權(quán)、消減行政審批事項(xiàng)、發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，已成為當(dāng)前行政管理體系改革的主旋律。如何創(chuàng)新監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理機(jī)制、健全監(jiān)理行業(yè)監(jiān)管體系、推動(dòng)監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展，成為當(dāng)前亟待研究的重要課題。

1 當(dāng)前監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理方面存在的主要問(wèn)題

1.1 工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)許可呈現(xiàn)混亂局面

1.1.1 資質(zhì)多頭許可、重復(fù)審批現(xiàn)象嚴(yán)重

《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》(建設(shè)部令第 158 號(hào))包含的 14 個(gè)專業(yè)工程類別的監(jiān)理資質(zhì)，基本上涵蓋了工程建設(shè)領(lǐng)域所有建設(shè)工程。然而國(guó)務(wù)院有關(guān)部門也設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)理資質(zhì)許可。例如國(guó)土資源部設(shè)立了地質(zhì)災(zāi)害治理工程監(jiān)理資質(zhì)；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局設(shè)立了設(shè)備監(jiān)理資質(zhì)；國(guó)家人防辦設(shè)立了人防工程監(jiān)理資質(zhì)；工業(yè)和信息化部設(shè)立了電信工程和通信鐵塔工程監(jiān)理資質(zhì)(電信工程監(jiān)理資質(zhì)已取消)；交通運(yùn)輸部設(shè)立了公路工程監(jiān)理資質(zhì)和水運(yùn)工程監(jiān)理資質(zhì)；水利部設(shè)立了水利工程監(jiān)理資質(zhì)。另外還有文物工程建設(shè)監(jiān)理資質(zhì)。而且國(guó)務(wù)院各部門紛紛設(shè)立監(jiān)理資質(zhì)的事態(tài)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。例如環(huán)境保護(hù)部辦公廳 2012年 1月10日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作的通知》(環(huán)辦 [2012]5 號(hào))，推行環(huán)境監(jiān)理制度，并在 13 個(gè)省進(jìn)行試點(diǎn)，設(shè)置監(jiān)理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件。監(jiān)理資質(zhì)的多頭許可加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，監(jiān)理資質(zhì)的重復(fù)審批給企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)設(shè)置了重重門檻，成為妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的一道道關(guān)卡，阻礙了工程監(jiān)理市場(chǎng)化進(jìn)程。

1.1.2 住建部統(tǒng)而不統(tǒng)，行業(yè)壁壘重重

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十三條規(guī)定了建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制，即由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門對(duì)全國(guó)的建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；國(guó)務(wù)院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。由此可知，國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)中所稱的“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門”指的就是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，工程建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)資質(zhì)許可理應(yīng)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)專業(yè)建設(shè)工程的監(jiān)督管理。出現(xiàn)資質(zhì)多頭許可的現(xiàn)象，主要是模糊了建設(shè)行政主管部門的概念，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門都認(rèn)為本部門才是專業(yè)建設(shè)工程的建設(shè)行政主管部門。尤其是建設(shè)部更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部后，其管理職能是否縮減至房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域，是否不再是法律、法規(guī)所確定的建設(shè)行政主管部門，是否僅僅負(fù)責(zé)房屋建筑工程和市政公用工程監(jiān)理資質(zhì)的審批監(jiān)管。這些問(wèn)題需要從頂層設(shè)計(jì)上加以明確，否則就會(huì)形成住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“不管似乎不行、管又統(tǒng)管不了”的尷尬局面。各行業(yè)各自為政是形成行業(yè)壁壘的重要原因，對(duì)構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、規(guī)范有序的市場(chǎng)秩序相當(dāng)不利，阻礙了工程監(jiān)理行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)政府形象也造成了一定損害。

1.1.3 資質(zhì)審批與監(jiān)管脫節(jié)，存在“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象

審批與監(jiān)管的脫節(jié)直接導(dǎo)致監(jiān)理資質(zhì)“多進(jìn)少出、多升少降”的問(wèn)題，失信者未給予懲戒、誠(chéng)信者得不到鼓勵(lì)，加劇了監(jiān)理行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前對(duì)監(jiān)理資質(zhì)的動(dòng)態(tài)考核，實(shí)際上還停留在資質(zhì)年檢的層面，“換湯不換藥”，還不是完全意義上的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

1.2 工程監(jiān)理資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不符合當(dāng)前建筑市場(chǎng)發(fā)展的需要

1.2.1 工程等級(jí)劃分不合理造成監(jiān)理資質(zhì)結(jié)構(gòu)體系的嚴(yán)重不合理

隨著全社會(huì)固定資產(chǎn)投資大幅增加，建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)模不斷加大，一級(jí)工程占據(jù)了相當(dāng)大的比重，原工程等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前建設(shè)工程實(shí)際規(guī)模結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢(shì)。不同資質(zhì)級(jí)別的監(jiān)理企業(yè)可以承擔(dān)的業(yè)務(wù)規(guī)模是與工程等級(jí)相對(duì)應(yīng)的，而低級(jí)別企業(yè)的市場(chǎng)業(yè)務(wù)又相當(dāng)有限。為了獲得更多的業(yè)務(wù)，監(jiān)理企業(yè)“一窩蜂”進(jìn)行資質(zhì)升級(jí)、盲目追求做大而不是做強(qiáng)，導(dǎo)致了資質(zhì)體系的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)(從專業(yè)資質(zhì)的占比可以明顯地看出)，分布結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，而且呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)(從不同資質(zhì)等級(jí)的增比可以明顯地看出)。不合理的結(jié)構(gòu)使工程監(jiān)理市場(chǎng)呈現(xiàn)出“魚(yú)目混珠”、“魚(yú)龍混雜”、惡性競(jìng)爭(zhēng)的混亂局面，分級(jí)管理和差別化發(fā)展的美好愿望落空。工程等級(jí)劃分不合理成為導(dǎo)致監(jiān)理行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。

根據(jù)《2012年建設(shè)工程監(jiān)理統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國(guó)工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)構(gòu)成情況如表 1。

表 1 全國(guó)工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)構(gòu)成

1.2.2 綜合資質(zhì)不具備綜合能力

具備綜合監(jiān)理資質(zhì)的企業(yè)大部分徒具虛名、名不副實(shí)、有名無(wú)實(shí)，綜合實(shí)力普遍不夠高，難以達(dá)到承擔(dān)所有專業(yè)工程類別監(jiān)理業(yè)務(wù)的能力，無(wú)法進(jìn)入相關(guān)專業(yè)工程市場(chǎng)，綜合監(jiān)理資質(zhì)的設(shè)立未見(jiàn)實(shí)效。

1.2.3 監(jiān)理企業(yè)專業(yè)資質(zhì)門檻低，導(dǎo)致監(jiān)理人才匱乏和市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)

建設(shè)工程監(jiān)理的定位是高智能的技術(shù)管理服務(wù)，然而監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)卻相對(duì)較低，甚至嚴(yán)重脫節(jié)。由于門檻低，監(jiān)理企業(yè)如雨后春筍般地急劇產(chǎn)生并且升級(jí)、增項(xiàng)，形成甲級(jí)資質(zhì)一頭獨(dú)大、丙級(jí)反而最少的“倒金字塔”的結(jié)構(gòu)布局。不合理的結(jié)構(gòu)布局，無(wú)法將不同檔次的監(jiān)理企業(yè)的資質(zhì)差距拉開(kāi)。同一資質(zhì)等級(jí)的監(jiān)理企業(yè)實(shí)力懸殊過(guò)大，導(dǎo)致了監(jiān)理企業(yè)價(jià)格大戰(zhàn)，形成了監(jiān)理行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。監(jiān)理企業(yè)為了生存，無(wú)力顧及發(fā)展，微薄的監(jiān)理取費(fèi)根本無(wú)法吸引高端的人才。2012年全國(guó)監(jiān)理企業(yè)人均監(jiān)理收入僅為 12.08 萬(wàn)元，與設(shè)計(jì)、施工、房地產(chǎn)的差距明顯。監(jiān)理人才的貢獻(xiàn)與回報(bào)嚴(yán)重不匹配，人才大量流向施工、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等行業(yè)。低收入的監(jiān)理人員對(duì)高收入的施工單位進(jìn)行監(jiān)理，必然形成低水平的監(jiān)理人員對(duì)高水平的施工單位進(jìn)行監(jiān)理的尷尬局面。監(jiān)理從業(yè)人員的素質(zhì)和能力降低，反過(guò)來(lái)又加劇了監(jiān)理行業(yè)收入水平的進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致惡性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)太低，成為導(dǎo)致監(jiān)理人才匱乏和市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。

2 對(duì)監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)審批制度和監(jiān)督管理的改革建議

對(duì)監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理的改革，既涉及具體標(biāo)準(zhǔn)條款修改，又涉及建設(shè)工程監(jiān)理制度的頂層設(shè)計(jì)。

2.1 依法設(shè)立監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)行政審批，建立監(jiān)理資質(zhì)管理的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

2.1.1 保留工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)許可

工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)許可具有明確的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》第十三條規(guī)定：“從事建筑活動(dòng)的工程監(jiān)理單位，按照其擁有的注冊(cè)資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和已完成的建筑工程業(yè)績(jī)等資質(zhì)條件，劃分為不同的資質(zhì)等級(jí)，經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書(shū)后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)”。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第三十四條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書(shū)，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)承擔(dān)工程監(jiān)理業(yè)務(wù)。禁止工程監(jiān)理單位超越本單位資質(zhì)等級(jí)許可的范圍或者以其他工程監(jiān)理單位的名義承擔(dān)工程監(jiān)理業(yè)務(wù)。禁止工程監(jiān)理單位允許其他單位或者個(gè)人以本單位的名義承擔(dān)工程監(jiān)理業(yè)務(wù)”。當(dāng)前取消工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)許可的法律環(huán)境和市場(chǎng)條件還不成熟，結(jié)合國(guó)務(wù)院行政審批制度的改革，應(yīng)暫時(shí)保留該行政許可。

2.1.2 法律法規(guī)應(yīng)明確監(jiān)理資質(zhì)的審批監(jiān)管機(jī)制

有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)的審批部門不夠明確，導(dǎo)致原建設(shè)部發(fā)布的《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》缺乏明確的法律依據(jù)，對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)專業(yè)部門約束效力差。因此，非常有必要從法律、法規(guī)層面，對(duì)監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)的行政審批予以進(jìn)一步明確。國(guó)務(wù)院各部門應(yīng)嚴(yán)格按照行政許可設(shè)立企業(yè)資質(zhì)審批事項(xiàng)；凡沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的審批事項(xiàng)，堅(jiān)決予以取消。把政府部門行政管理工作納入法治軌道，用法治思維和方法履行職責(zé)。

2.1.3 制定全國(guó)統(tǒng)一的工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

在管理規(guī)定中應(yīng)完善資質(zhì)審查、審批和監(jiān)管流程，建立建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一審批監(jiān)管、有關(guān)專業(yè)部門協(xié)同審查監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。原《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》中包含了“資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”。應(yīng)將“資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”從管理規(guī)定中剝離出來(lái)單設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。管理規(guī)定和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的修訂，建設(shè)行政主管部門應(yīng)組織國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同進(jìn)行并聯(lián)合發(fā)布，處理好標(biāo)準(zhǔn)的原則統(tǒng)一性和專業(yè)針對(duì)性的關(guān)系，增強(qiáng)管理制度的效力和執(zhí)行的主動(dòng)性。

2.1.4 制定長(zhǎng)期規(guī)劃

組織制定監(jiān)理行業(yè)中、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，控制監(jiān)理企業(yè)總數(shù)和結(jié)構(gòu)布局，以適應(yīng)建設(shè)市場(chǎng)工程建設(shè)規(guī)模需要。

2.1.5 加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，形成能升能降、能進(jìn)能出的常態(tài)機(jī)制

采取切實(shí)有效的措施，落實(shí)“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的資質(zhì)審批監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建“現(xiàn)場(chǎng)”與“市場(chǎng)”、“市場(chǎng)”與“準(zhǔn)入、清出”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)起到監(jiān)理資質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)管考核的作用。加快企業(yè)資質(zhì)、人員注冊(cè)資格和工程項(xiàng)目的信息化建設(shè)，提高動(dòng)態(tài)監(jiān)管的力度和效率。要堅(jiān)持放管并重，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，以嚴(yán)格的監(jiān)管、嚴(yán)厲的處罰、嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)強(qiáng)化工程監(jiān)理企業(yè)管理。建立監(jiān)理企業(yè)黑名單制度，讓失信者寸步難行、讓守信者一路暢通。

2.2 修訂工程監(jiān)理資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，提高綜合資質(zhì)和甲級(jí)資質(zhì)的準(zhǔn)入條件

修訂監(jiān)理資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循的原則是引導(dǎo)構(gòu)建合理的人才結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，保證工程質(zhì)量和安全，促進(jìn)行業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

2.2.1 重新劃分工程等級(jí)，提高一級(jí)工程的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

工程等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的劃分應(yīng)與當(dāng)前我國(guó)工程規(guī)模的分布結(jié)構(gòu)相符合，并具備一定的前瞻性。通過(guò)提高一級(jí)工程的標(biāo)準(zhǔn)，使不同資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)分布與工程規(guī)模分布相協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮資質(zhì)分級(jí)管理的作用，從而促進(jìn)監(jiān)理市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)和良性發(fā)展。

2.2.2 提高綜合資質(zhì)條件

對(duì)比設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)與設(shè)計(jì)行業(yè)資質(zhì)的差距，可以清楚地看到綜合監(jiān)理資質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)太低。應(yīng)從注冊(cè)資本金、業(yè)績(jī)的規(guī)模和數(shù)量、營(yíng)業(yè)收入及營(yíng)業(yè)收入在全國(guó)的排名、注冊(cè)人數(shù)等方面，對(duì)綜合監(jiān)理資質(zhì)設(shè)定更加嚴(yán)格的條件，使得綜合實(shí)力強(qiáng)、在全國(guó)影響力大的極少數(shù)特大型監(jiān)理企業(yè)才能取得綜合資質(zhì)，在行業(yè)中起到引領(lǐng)示范作用。大力縮減綜合監(jiān)理資質(zhì)企業(yè)數(shù)量，要有壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬。

2.2.3 提高專業(yè)資質(zhì)條件

在專業(yè)注冊(cè)人員數(shù)量、工程業(yè)績(jī)等方面提高標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)是提高甲級(jí)資質(zhì)條件，有利于形成分布合理、競(jìng)爭(zhēng)有序的資質(zhì)結(jié)構(gòu)體系。除設(shè)定注冊(cè)專業(yè)人數(shù)要求外，還要對(duì)注冊(cè)人員具體從事專業(yè)的人員數(shù)量予以進(jìn)一步規(guī)定，以便引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)構(gòu)建合理的人才結(jié)構(gòu)。具體從事專業(yè)根據(jù)所學(xué)專業(yè)、職稱專業(yè)及業(yè)績(jī)專業(yè)等綜合確定，并在監(jiān)理工程師注冊(cè)執(zhí)業(yè)證書(shū)中予以明確。降低資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求的觀點(diǎn)只能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)理行業(yè)結(jié)構(gòu)體系更加不合理，加大監(jiān)理行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

2.2.4 整合專業(yè)類別

礦山工程與冶煉工程合并；取消機(jī)電安裝工程、農(nóng)林工程、航空航天工程。

2.2.5 取消事務(wù)所資質(zhì)

事務(wù)所資質(zhì)企業(yè)數(shù)量極少、市場(chǎng)業(yè)務(wù)局限性大，沒(méi)有設(shè)置的意義。

3 結(jié) 語(yǔ)

監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理的改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到有關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的協(xié)同配合，必須從頂層設(shè)計(jì)著手，從源頭解決問(wèn)題。是否有利于建設(shè)工程監(jiān)理制度的健康發(fā)展，是否能夠切實(shí)發(fā)揮監(jiān)理的作用，保證建設(shè)工程的質(zhì)量和安全，是檢驗(yàn)工程監(jiān)理改革成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理的深化改革已經(jīng)到了應(yīng)該好好研究的時(shí)候了。

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1007-4104(2014)09-0005-03

收稿日期：2014-06-23

作者簡(jiǎn)介：龐志平(1969—)，男，大學(xué)本科，高級(jí)工程師，國(guó)家注冊(cè)監(jiān)理工程師，太原理工大成工程有限公司總工程師。

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