王曉東

摘 要：加快地方政府職能轉(zhuǎn)型，提高地方政府績效管理評價水平是一個長期的任務(wù)。通過對黑龍江省地方政府利用平衡計分卡建立科學的管理評價指標體系，指出地方政府管理的思想觀念、內(nèi)部制度、評價規(guī)范、評估主體、評價方式、評價監(jiān)察等方面的問題；在借鑒建立完備的績效管理評價體系、績效評價的法規(guī)化與制度化和重視政府績效管理評價工作等國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了黑龍江省建立科學政府績效管理評價體系、改善政府績效管理評價法治環(huán)境和完善政府績效管理評價工作機制等政府績效管理評價的對策。

關(guān)鍵詞：黑龍江省；政府績效；績效管理；績效評價

中圖分類號：D73/77 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0056-03

提高地方政府績效管理水平是公共管理追求的基本目標之一。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剌^大，且地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的績效管理起步較晚，政府行政管理正處于職能轉(zhuǎn)變的過程中，理論基礎(chǔ)和實踐研究較為薄弱，缺乏科學的績效評價體系。建設(shè)服務(wù)型政府、責任型政府和法治型政府，提高政府的績效管理評價水平，是一個長期的實踐管理課題。

一、黑龍江省地方政府績效管理評價體系與問題

（一）平衡計分卡在績效管理評價中的應(yīng)用

平衡計分卡（Balanced Scored Card，簡稱BSC）是一種用于績效管理與評估的方法工具。它在績效管理過程中，組織的愿景和戰(zhàn)略始終居于核心地位。在政府績效評估中，平衡計分卡關(guān)注的重點是過程目標與結(jié)果目標、政府的短期目標與長期目標的統(tǒng)一，這樣就能避免現(xiàn)行政府績效評估中急功近利的問題，真正建立起長效機制。

基于平衡計分卡有關(guān)理論，以黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū)雙豐鎮(zhèn)政府為例，調(diào)研收集了該政府近3年的工作報告和相關(guān)績效考核資料，經(jīng)過分析設(shè)計了一個政府績效評估指標體系。如表1所示。

（二）地方政府績效管理評價的問題分析

1.傳統(tǒng)管理思想觀念根深蒂固。黑龍江省作為邊疆省份，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，人們的思想觀念陳舊，官本位意識濃厚，以民為本觀念不強；公務(wù)員服務(wù)意識淡薄、職責不清，對績效管理概念認識不全面、不透徹，表現(xiàn)出各種虛假的工作業(yè)績，降低了地方政府績效管理水平。

2.政府內(nèi)部管理制度不夠完善。目前，黑龍江省的一些地方政府內(nèi)部的管理制度仍不完善，部分管理制度相對國內(nèi)許多省市滯后。政府績效管理制度滯后性，阻礙績效管理創(chuàng)新，從而產(chǎn)生負面效應(yīng)。

3.政府績效評價規(guī)范尚不明確。目前黑龍江省部分部門沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作為政府績效管理制度保障，缺少衡量標準，導致政府績效管理實施的盲目性和隨意性，在相關(guān)的機關(guān)公務(wù)人員效能告誡暫行條例中缺乏年度單位績效管理考核核心指標和月績效管理的考評登記等指標要求。

4.政府績效評估主體較為單一。目前黑龍江省地方政府的績效管理評估多以官方評估為主，并采用自上而下的內(nèi)部評估形式。部分地方政府在績效管過程中評估過程不公開，缺乏外部監(jiān)督，導致地方政府績效管理的封閉性與評估效果的非客觀性。

5.政府績效評價方式較為落后。黑龍江省政府績效管理方式和行政干預(yù)方式較為單一，管理方式是以直接管錢、管物、管人的“政府行政控制型管理”為主，沒有真正向服務(wù)群眾和監(jiān)督的服務(wù)型地方政府管理方式轉(zhuǎn)變。地方政府信息收集、信息公開、反饋速度的滯后，造成相應(yīng)的信息失真、部分信息截流等問題，其原因是政府績效管理手段和方式落后所致。

6.政府績效評價監(jiān)察不夠健全。當前黑龍江省地方政府管理監(jiān)察不健全主要表現(xiàn)在：決策機制不完善；運行體制不協(xié)調(diào)；激勵的機制不夠，責任約束不強；監(jiān)督制度不完善，缺乏監(jiān)督的法律、制度等，進而導致軟監(jiān)督和虛監(jiān)督。

二、國外政府績效管理評價對黑龍江省的啟示

（一）建立完備的績效管理評價體系

建立和完善以科學發(fā)展觀為指導的，適應(yīng)省情的政府績效管理評價系統(tǒng)和管理體系，對黑龍江省現(xiàn)在和未來改革行政管理體制、建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要和深遠的意義。通過吸收和借鑒國內(nèi)外成熟的基層政府績效管理評價管理經(jīng)驗和模式，加快改革的步伐，提高政府績效管理評價水平。

建立完備的績效管理評價體系主要包括：一是確定管理評價主體，主要包括上一級政府的有關(guān)職能部門、同級政府的審計部門、專業(yè)的評價機構(gòu)（如社會與會計標準委員會、績效測量中心等）和社會公眾如參與問卷調(diào)查的市民等。二是建立管理評價模型，一般可分為通用模型和專用模型兩類。三是管理評價的實施。大力引入社會民眾，通過問卷調(diào)查、網(wǎng)站投票和電子郵件等方式收集民眾的滿意度和意見建議等信息；同時，引入第三方機構(gòu)，進行全面、專業(yè)、客觀評價。四是公布管理評價結(jié)果。績效管理評價結(jié)果要形成評價結(jié)論與報告，其報告應(yīng)詳盡且通俗易懂，具有必要地說明和附錄，普通公眾都能夠很容易地理解和使用。五是績效管理評價反饋。通過召開評議會、問卷調(diào)查、電子郵件、電話熱線等方式收集各方意見與建議，并形成了有效的反饋網(wǎng)絡(luò)。

（二）績效評價的法規(guī)化與制度化

西方發(fā)達國家基層政府開展績效管理評價有一個鮮明特點，那就是建立和完善各項法案和規(guī)章，從而促使政府績效管理評價系統(tǒng)化、法規(guī)化、制度化。美國國會于1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），該法案是聯(lián)邦政府績效管理制度的保證，并以此為準繩指導聯(lián)邦政府進行績效管理。GPRA的內(nèi)容主要包括政府績效管理的目標、流程、責任、主要內(nèi)容及GPRA自身會存在的問題。美國政府通過該法案的實施帶來了豐碩成果，在法案施行5年后，聯(lián)邦政府不僅解決了困擾已久的財政赤字問題（長達40年），而且有了大幅的財政盈余（1 230多億美元），可見該法案的作用絕不能忽視。美國政府在2010年又頒布了《政府績效與結(jié)果修正法案》（GPRAMA）。該法案引入了當時最先進的科學技術(shù)并總結(jié)了近10年的實踐經(jīng)驗，其目的就是使美國政府各個部門的績效得到提高，同時增加面向社會公眾的透明度。endprint

目前我國在政府績效管理評價方面還缺乏專門的法案，限制了政府績效管理評價的推進和發(fā)展。但黑龍江省等地方政府制定了適宜本地區(qū)的地方性的政府績效管理評價辦法等。對于向服務(wù)型和法治型政府轉(zhuǎn)變，大力提倡以人為本、科學發(fā)展的各級地方政府，美國政府績效管理評價法案具有有益的參考價值。主要包括：開展政府績效管理評價應(yīng)有足夠的耐心，不要急于求成、一哄而上；隨著社會的發(fā)展逐步完善法律制度，并符合國情與省情；重視協(xié)調(diào)工作，通過科學周密地組織管理，使各個部門形成一個整體從而保證績效管理評價工作形成合力。

（三）重視政府績效管理評價工作

在一些發(fā)達國家，無論是中央還是地方各級政府都非常重視績效管理評價工作。尤其是中央政府的一些高層領(lǐng)導對于績效管理評價更是大力提倡和不斷推動，使得地方各級政府的績效管理評價工作得到了不斷的改進和完善。如在英國自撒切爾首相執(zhí)政以來，工黨政府和保守黨政府都保持了行政改革的指導思想和基本方式的連續(xù)性，不僅在中央一級大力推進政府績效管理評價，還通過中央政府進行管理指導和行政規(guī)范，積極的促進地方政府開展績效管理評價。

20世紀80年代，英國政府組建了審計委員會對地方政府進行獨立審計；在20世紀90年代梅杰執(zhí)政時，英國政府頒布公民憲章，規(guī)定政府向公眾提供服務(wù)的具體標準，地方政府開始按照一套統(tǒng)一明確的國家標準開展績效管理評價工作。中央及地方各級政府對績效管理評價工作的高度重視是績效管理評價取得豐碩成果的重要原因。美國也有類似的經(jīng)驗，通過在全國范圍內(nèi)進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在中央政府的激勵和要求下，地方政府對績效管理評價工作更加重視而且投入更多精力。美國聯(lián)邦各州政府和地方政府在開展績效管理評價方面比聯(lián)邦政府取得了更大的進展，在績效管理評價領(lǐng)域中進行了許多創(chuàng)新，對于績效管理評價工作產(chǎn)生了高度熱情，因而實施態(tài)度也更為積極。

三、黑龍江省地方政府績效管理評價的對策

（一）建立科學政府績效管理評價體系

1.建立科學的政府績效管理評價指標體系?？冃Ч芾碓u價指標體系既要有效率、效果與經(jīng)濟方面的內(nèi)容，能夠有效地用于提高和改進政府績效，更要有公平方面的內(nèi)容；既要有經(jīng)濟發(fā)展指標，又要重視社會發(fā)展、政府服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度指標，對政府管理的各個方面進行評價要全面均衡，這樣就能夠充分發(fā)揮績效評價對于政府管理績效的提高和促進作用。

2.用全面、發(fā)展的理念評價政府管理績效?？冃гu價指標體系既要包含經(jīng)濟增長、企業(yè)效益、科技進步、財政能力等經(jīng)濟指標，也要包含公共事業(yè)、就業(yè)增長、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會指標，還要包含教育水平、文化娛樂、體育等文體指標，更要包含學習中央精神、宣傳先進典型及處理突發(fā)性事件、維護社會穩(wěn)定等政治指標；不僅要關(guān)注當前的發(fā)展，而且要看發(fā)展的可持續(xù)性；不僅看經(jīng)濟發(fā)展，而且要關(guān)注社會穩(wěn)定；不僅要看表面成績，更要看發(fā)展?jié)摿Γ徊粌H要看經(jīng)濟總量增長，而且要看人民群眾是否得到實惠；不僅要看城市變化，而且要看農(nóng)村發(fā)展；不僅要看主觀努力，而且要看客觀條件。

3.選擇政府績效管理評價有效的技術(shù)方法。政府績效管理評價指標不僅要能夠滿足對政府提供的各種公共服務(wù)進行績效評價的需求，也要能夠體現(xiàn)對政府內(nèi)部管理進行績效評價的需求。要充分考慮到國情、省情，還要考慮到黑龍江省各地區(qū)、各部門之間的差異，建立一套與政府緊密聯(lián)系的、符合評價目的客觀公正的評價指標體系。

（二）改善政府績效管理評價法治環(huán)境

1.健全績效評價的法律制度。目前地方政府立法保障和規(guī)范的實施程序不完善，部分地方缺乏統(tǒng)一的績效管理法律規(guī)定，地方政府績效管理法律指標不清晰，在政府績效管理內(nèi)容和側(cè)重點理解發(fā)面存在差異，開展地方政府績效管理活動可持續(xù)性模糊，其績效管理評價程序和方法流于形式。借鑒國外先進經(jīng)驗，哈爾濱市制定了《哈爾濱市政府績效管理條例》，也取得了良好地效果。黑龍江省可在此基礎(chǔ)上，根據(jù)省情實際，制定《黑龍江省政府績效管理條例》，為加強政府績效管理、開展績效管理評價工作“有法可依、有法必依”奠定基礎(chǔ)條件。

2.加強公務(wù)員隊伍監(jiān)督管理。提升黑龍江省地方政府公務(wù)人員的素質(zhì)，完善地方政府績效管理制度是關(guān)鍵。當前，地方政府管理范圍越來越廣，其績效管理對象逐漸增多，公眾民主意識不斷增強，地方政府部門只有提高辦事及工作效率才能適應(yīng)當前公共管理的需求，只有建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍才能保障政府管理效率的提高。黑龍江省重中之重是增強公務(wù)員的危機意識，一些矛盾會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而釋放，那是因為我國正處于矛盾凸顯期，地方政府公務(wù)人員只有具備強烈的憂患意識，才能保證地方政府績效管理的順利進行。

3.完善政務(wù)信息公開的制度。地方政府應(yīng)將信息公開制度作為政府績效管理的重點。黑龍江省完善地方政府績效管理評價制度且建立在可靠的信息基礎(chǔ)之上，必須建立健全信息公開和保真制度是必要的。鑒于地方政府的基本特點，對信息公開的內(nèi)容加以明確規(guī)范，對哪種信息可方便公眾知曉，哪種信息需要保密應(yīng)具體說明情況，確保公布的信息及時準確的發(fā)布且保證公民的知情權(quán)。對信息公開的程序、政府信息收集、政府信息分析及信息公開的主體和方式等都應(yīng)予以明確，同時應(yīng)建立政府監(jiān)督機制和信息失真責任追究機制。

（三）完善政府績效管理評價工作機制

1.加強政府績效的公開評價。地方政府堅持績效公開評價管理方式可打造勤廉政府，提升公務(wù)員素質(zhì)，對強化政府績效管理有著重要的現(xiàn)實意義。地方政府實行政府績效公開評價是開展政府績效管理評價的一項制度，保證地方政府績效公開管理，對部分不公開的操作可起到防止的作用。黑龍江省地方政府績效公開評價內(nèi)容應(yīng)當包括地方政府績效評價的法律依據(jù)、評價主體、評價內(nèi)容、評價程序、評價方法和評價結(jié)果，以及政府績效管理評價的相關(guān)信息等，并對政府績效獎懲意見實行公示制度，完善政府績效管理評價改進計劃等。

2.引入多元化績效評價主體。黑龍江省地方政府績效考評職制度從目前仍就不完善，政府績效管理的各個部門權(quán)利比較分散，績效管理評價工作與其他省市相比也有較大差距，工作開展還停留在經(jīng)驗型管理階段。地方政府績效管理工作經(jīng)驗傳授比較煩瑣，公務(wù)人員隨著工作性質(zhì)績效評價由效率轉(zhuǎn)向效能，政府評價轉(zhuǎn)向客戶參與。在地方政府績效管理中多元化的評價主體現(xiàn)為運用社會調(diào)查征求社會公眾滿意程度，從而實現(xiàn)地方政府績效管理評價主體的多元化，以改善地方政府績效管理中的不足。

3.探索科學長效的評價機制。應(yīng)積極探索長效的績效管理評價機制，其中開發(fā)評價信息系統(tǒng)是關(guān)鍵。黑龍江省可運用新型的績效評價軟件系統(tǒng)，針對網(wǎng)絡(luò)按照適合省情績效管理中的信息進行收集，專門的中介組織引進，使長效評價機制更為完善。可通過運用科學長效評價手段增強大眾媒體報道的廣泛性，清晰體現(xiàn)地方政府績效管理評價過程，促進地方政府執(zhí)政更加公開。各級地方政府更要不斷的完善創(chuàng)新，積極地探索科學長效的績效管理評價機制，促進地方政府時刻鞭策自己，不斷提高政府的服務(wù)管理水平。

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[責任編輯 王 莉]endprint