汪秋慧

摘 要：農(nóng)民合法權(quán)益受到侵犯現(xiàn)象日益突出，農(nóng)民沒(méi)有真正享有結(jié)社自由，沒(méi)有自己的組織和代言人是導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護(hù)，在回顧我國(guó)農(nóng)會(huì)的歷史、考察不同國(guó)家和地區(qū)農(nóng)會(huì)組織的活動(dòng)內(nèi)容和作用的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)與農(nóng)民權(quán)利密切關(guān)聯(lián)的現(xiàn)有制度不能承載保障農(nóng)民權(quán)利的原因。最后，從貫徹落實(shí)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民營(yíng)利性結(jié)社；修改《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民非營(yíng)利性結(jié)社；制定《農(nóng)會(huì)法》三個(gè)方面構(gòu)建出對(duì)農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護(hù)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)利；結(jié)社自由；農(nóng)會(huì)；憲法保護(hù)

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）05-0241-04

伴隨中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的長(zhǎng)期存在、國(guó)家政策的偏差和法律保護(hù)力度不夠，以及農(nóng)民實(shí)際地位的下降[1]，導(dǎo)致農(nóng)民在生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)利、受教育權(quán)利、勞動(dòng)休息權(quán)等方面的合法權(quán)益受到侵犯。農(nóng)民沒(méi)有自己的組織和代言人是造成上述現(xiàn)象的重要原因。美國(guó)著名政治學(xué)家阿爾蒙德認(rèn)為，“在一個(gè)現(xiàn)代化的體系中，盡管利益表達(dá)也可以由非專業(yè)化的結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，但是存在著主要為促進(jìn)利益表達(dá)而組織起來(lái)的社團(tuán)?！盵2] 這里的“社團(tuán)”即利益集團(tuán)，其憑借自己強(qiáng)大的人力、物力資源，可以對(duì)立法或行政決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響力，此影響力遠(yuǎn)大于個(gè)體公民在其中的影響力。我國(guó)一盤(pán)散沙式的小農(nóng)戶，不具備同國(guó)家談判的實(shí)力，更沒(méi)有制度化的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，這間接導(dǎo)致農(nóng)民在縣級(jí)政權(quán)以上的參政權(quán)基本處于空置狀態(tài)，再加上地方政府利益往往與農(nóng)民利益不一致，他們更關(guān)心財(cái)政收入，結(jié)果農(nóng)民的聲音在政府決策層極為微弱，他們的訴求很難得到重視。各利益集團(tuán)的博弈使得唯一沒(méi)有自己組織的農(nóng)民不可避免地淪落為利益明顯受損的社會(huì)弱勢(shì)階層。由此可反觀保障農(nóng)民的結(jié)社自由對(duì)于維護(hù)農(nóng)民自身權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重大意義。

一、結(jié)社自由的價(jià)值

結(jié)社自由是公民的一項(xiàng)憲法基本權(quán)利，它是指公民為了一定宗旨，依法律規(guī)定的程序組織某種社會(huì)組織的自由[3]。結(jié)社自由具有憲政和社會(huì)兩方面的重要價(jià)值[4]：第一，結(jié)社自由的憲政價(jià)值。一方面，結(jié)社自由為憲政發(fā)展提供了民主機(jī)制，公民在結(jié)社自由的保障下可以結(jié)成各種不同層次、不同范圍、不同領(lǐng)域的社會(huì)團(tuán)體，代表各類利益群體或利益集團(tuán)，進(jìn)而參政議政、制約政府的權(quán)力，推動(dòng)國(guó)家政策的民主運(yùn)行；另一方面，結(jié)社自由為政權(quán)所確立的憲法制度和憲政體制提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，并使公民在通過(guò)結(jié)社參政議政的過(guò)程中提高民主意識(shí)和學(xué)習(xí)管理國(guó)家的技能。第二，結(jié)社自由的社會(huì)價(jià)值。一方面，公民享有充分的結(jié)社自由可以促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)育、發(fā)展和成熟，從而推動(dòng)社會(huì)整體的進(jìn)步。結(jié)社還進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)的自治性，形成大量諸如行會(huì)組織的自治性團(tuán)體。另一方面，結(jié)社自由推動(dòng)了近現(xiàn)代政黨制度的形成；而沒(méi)有近現(xiàn)代的政黨政治，就沒(méi)有近現(xiàn)代的民主與憲政。

具體到農(nóng)民而言，農(nóng)民通過(guò)結(jié)社建立農(nóng)會(huì)可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于構(gòu)建制度化的意見(jiàn)表達(dá)和整合機(jī)制，為自己所在的階層爭(zhēng)取有利的立法或政策保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)參政議政，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保障。

二、我國(guó)農(nóng)會(huì)變遷的回顧

農(nóng)會(huì)是農(nóng)民行使結(jié)社自由權(quán)的重要形式與結(jié)果。中國(guó)最早的農(nóng)會(huì)產(chǎn)生于清末時(shí)期。1898年戊戍變法中，光緒帝正式命各省府州縣“設(shè)立學(xué)堂，廣開(kāi)農(nóng)會(huì)”。 1907年，農(nóng)會(huì)在各省紛紛設(shè)立；到1911年，全國(guó)已成立農(nóng)務(wù)總會(huì)及農(nóng)桑總會(huì)19處，分會(huì)276處[5]。這一時(shí)期的農(nóng)會(huì)的主要任務(wù)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

中華民國(guó)成立后，1912年，國(guó)民政府農(nóng)林部公布“農(nóng)會(huì)暫行章程”，要求各縣成立農(nóng)會(huì)；1930年，正式頒布《農(nóng)會(huì)法》；1935年，全國(guó)有省農(nóng)會(huì)2個(gè)，市農(nóng)會(huì)4個(gè)，縣市農(nóng)會(huì)692個(gè)，區(qū)農(nóng)會(huì)3 508個(gè)，鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)28 330個(gè)，基本會(huì)員3 361 420人；1943年，國(guó)民政府修正公布了《農(nóng)會(huì)法》。1949年，國(guó)民黨在內(nèi)戰(zhàn)中敗退臺(tái)灣后，繼續(xù)在臺(tái)灣發(fā)展農(nóng)會(huì)組織[6]。這一時(shí)期農(nóng)會(huì)的成立既有促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目的，又有幫助國(guó)民黨奪取農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，鞏固統(tǒng)治地位的政治目的。

在革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨積極動(dòng)員農(nóng)民利用農(nóng)會(huì)進(jìn)行革命斗爭(zhēng)，從而將農(nóng)會(huì)組織革命化。1920年9月27日在浙江蕭山成立了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“第一個(gè)”農(nóng)會(huì)——衙前農(nóng)會(huì)，具有鮮明的“革命”性質(zhì)。1927年7月20日中共中央發(fā)出通告，明確指出農(nóng)會(huì)己經(jīng)“不是職業(yè)組織”而是“農(nóng)民政權(quán)”，肯定政權(quán)化的農(nóng)會(huì)是“農(nóng)村政權(quán)的正確形式”[7]。“這種革命化的農(nóng)會(huì)，其主要職能就是：掌握行政權(quán)，控制司法權(quán)，建立農(nóng)民武裝，推翻族權(quán)和紳?rùn)?quán)，成為擁有絕對(duì)權(quán)力的新的政權(quán)形式?！盵8]這一時(shí)期的農(nóng)會(huì)是一種革命化的政權(quán)形式，農(nóng)會(huì)的活動(dòng)是革命，是一個(gè)階級(jí)推翻另一個(gè)階級(jí)的活動(dòng)。

1949年共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，農(nóng)會(huì)組織的發(fā)展可分為四個(gè)階段[9]：第一，作為土改合法執(zhí)行機(jī)關(guān)時(shí)期。1950年6月，中央政府通過(guò)《土地改革法》，規(guī)定農(nóng)會(huì)為“改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)”。1953年土地復(fù)查結(jié)束后，逐步組建鄉(xiāng)村政權(quán)機(jī)構(gòu)，原農(nóng)民骨干轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村干部，農(nóng)會(huì)的工作亦為鄉(xiāng)村政權(quán)所取代，曾經(jīng)叱咤風(fēng)云30多年的農(nóng)會(huì)組織開(kāi)始偃旗息鼓。第二，作為階級(jí)斗爭(zhēng)工具的貧下中農(nóng)委員會(huì)時(shí)期。1960年12月中央工作會(huì)議要求各地“組成貧下中農(nóng)委員會(huì)”，于是各地紛紛建立，直到80年代中期被撤銷。第三，作為過(guò)渡性質(zhì)的農(nóng)會(huì)成立與消亡時(shí)期。十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家農(nóng)委建議把貧下中農(nóng)委員會(huì)改為農(nóng)會(huì)，國(guó)家農(nóng)委支持比較積極的湖北省先搞試點(diǎn)。1980年4月，湖北省武呂縣農(nóng)會(huì)正式成立，這是改革開(kāi)放后成立的全國(guó)第一個(gè)縣農(nóng)會(huì)。1982年2月，湖北省正式成立全國(guó)第一個(gè)省級(jí)農(nóng)會(huì)。但在20世紀(jì)80年代中期的機(jī)構(gòu)改革中，農(nóng)會(huì)機(jī)構(gòu)面臨撤并等困境。鑒于當(dāng)時(shí)的困難處境，1986年8月15日中共湖北省委發(fā)出《關(guān)于撤銷省農(nóng)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)問(wèn)題的通知》，全省各級(jí)農(nóng)會(huì)機(jī)構(gòu)被撤銷。改革開(kāi)放以后短暫的農(nóng)會(huì)實(shí)踐由此走向消亡。第四，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在需要的農(nóng)會(huì)重建萌動(dòng)時(shí)期。新時(shí)期醞釀、商討、吁請(qǐng)和重建農(nóng)會(huì)的主要代表性力量有四個(gè)方面，即，一是胡耀邦、鄧小平、朱镕基等中央領(lǐng)導(dǎo)考慮重建農(nóng)會(huì)；二是學(xué)界人呼吁重建農(nóng)會(huì)；三是人大代表建議重建農(nóng)會(huì)；四是基層探索成立農(nóng)會(huì)。從這段歷史可看出，改革開(kāi)放前存在的農(nóng)會(huì)行政色彩濃厚，承擔(dān)的是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。

縱觀歷史脈絡(luò)可知，不同政權(quán)下的農(nóng)會(huì)被賦予的功能不同，如促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鞏固統(tǒng)治雙重作用、作為革命化或者行政化的政權(quán)機(jī)關(guān)等等，而面對(duì)每一種被賦予的功能它都能將其淋漓盡致地發(fā)揮，可見(jiàn)其可塑性之大。此外，我國(guó)歷史上的農(nóng)會(huì)本沒(méi)有固定、不可逆轉(zhuǎn)的模式，關(guān)鍵是看執(zhí)政者賦予其何種使命。

三、國(guó)外農(nóng)會(huì)的活動(dòng)內(nèi)容

（一）美國(guó)的農(nóng)會(huì)

《美國(guó)憲法》未明文規(guī)定結(jié)社自由，但是其第1條修正案和第14條修正案暗含結(jié)社自由的主張已基本為美國(guó)法學(xué)界和司法界所接受[10]。美國(guó)的農(nóng)會(huì)歷史悠久、數(shù)量多、涉及范圍廣，是農(nóng)民自己的合作制組織，政府不提供任何資金上的幫助，完全是自收自支。它的使命是促進(jìn)農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)上健康發(fā)展和改善農(nóng)民的生活質(zhì)量。為完成這個(gè)使命，他們主要開(kāi)展下列工作為農(nóng)民提供服務(wù)：（1）利用大眾媒介，傳播農(nóng)情信息；（2）培訓(xùn)和進(jìn)行公眾教育；（3）注重市場(chǎng)營(yíng)銷，增加農(nóng)民純收入；（4）向政府反饋農(nóng)民的意見(jiàn)，保護(hù)農(nóng)民利益；（5）農(nóng)會(huì)所屬的公司為農(nóng)民提供優(yōu)惠服務(wù)；①（6）同商業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)成優(yōu)惠銷售協(xié)議，使會(huì)員在經(jīng)濟(jì)上受益。

（二）歐洲的農(nóng)會(huì)組織

對(duì)于農(nóng)會(huì)，歐洲多數(shù)國(guó)家以社會(huì)團(tuán)體的形式予以立法?！稓W洲人權(quán)公約》也規(guī)定了結(jié)社自由。歐洲的農(nóng)會(huì)組織可分為歐盟、全國(guó)、地區(qū)和基層等級(jí)別。歐洲各農(nóng)會(huì)在維護(hù)會(huì)員權(quán)利和利益方面發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)在：（1）維護(hù)國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)的國(guó)際利益；（2）向會(huì)員提供有關(guān)政策、法律咨詢、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)幫助等服務(wù)和培訓(xùn)；（3）開(kāi)展行業(yè)自律；（4）加強(qiáng)與歐盟和其他國(guó)家農(nóng)會(huì)的聯(lián)系，爭(zhēng)取國(guó)際支持和援助；（5）捍衛(wèi)協(xié)會(huì)成員利益，包括通過(guò)選舉執(zhí)政黨、參與或影響議會(huì)立法、游說(shuō)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人或歐盟決策者、輿論宣傳、游行示威等方式影響歐盟和本國(guó)政府管理部門(mén)制定和實(shí)施涉農(nóng)相關(guān)政策，代表會(huì)員協(xié)調(diào)國(guó)外貿(mào)易摩擦，參加國(guó)外反傾銷應(yīng)訴等[11]。

（三）日本的農(nóng)會(huì)組織

日本的農(nóng)會(huì)分為全國(guó)農(nóng)會(huì)、地方農(nóng)會(huì)和基層農(nóng)協(xié)三級(jí)組織。日本農(nóng)會(huì)在政治上具有相當(dāng)?shù)姆至?，政府的農(nóng)業(yè)政策在很大程度上受到農(nóng)會(huì)的制約，任何損害農(nóng)民利益的行為都很可能導(dǎo)致執(zhí)政聯(lián)盟的崩坍。

日本農(nóng)會(huì)的主要職能包括：（1）生產(chǎn)指導(dǎo)。農(nóng)會(huì)對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)進(jìn)行全面指導(dǎo)，包括生產(chǎn)技術(shù)的提高、生產(chǎn)計(jì)劃的安排制定、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。同時(shí)利用農(nóng)會(huì)自身優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)。（2）農(nóng)會(huì)產(chǎn)品銷售。農(nóng)會(huì)銷售的農(nóng)產(chǎn)品包括大米、蔬菜、花卉、水果等；銷售的方式有超市銷售、批發(fā)市場(chǎng)銷售和直接銷售。（3）集中采購(gòu)生產(chǎn)生活資料。這樣可以減少生產(chǎn)資料流通中的環(huán)節(jié)和降低成本。（4）信用合作。日本的法律規(guī)定，農(nóng)協(xié)可以自辦信用事業(yè)。農(nóng)會(huì)從組建后就建立自己的金融系統(tǒng)，它以獨(dú)立于商業(yè)銀行的方式，組織農(nóng)會(huì)會(huì)員手中的剩余資金開(kāi)展以農(nóng)會(huì)會(huì)員為對(duì)象的信貸業(yè)務(wù)，不以營(yíng)利為目的。（5）共濟(jì)和社會(huì)福利（即社會(huì)保障服務(wù)）。

（四）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)會(huì)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1974年通過(guò)的新《農(nóng)會(huì)法》明確規(guī)定，“農(nóng)會(huì)以保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民知識(shí)技能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加生產(chǎn)收益，改善農(nóng)民生活，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為宗旨”，具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育四大功能。與上述四大功能相適應(yīng)，臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的組織業(yè)務(wù)多達(dá)21項(xiàng)。其中，與政治功能相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)民權(quán)益保障和政府委托業(yè)務(wù)執(zhí)行（如接受委托辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)；接受委托協(xié)助農(nóng)民保險(xiǎn)事業(yè)及農(nóng)舍輔建；接受政府委托之事項(xiàng)）等；與經(jīng)濟(jì)功能相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、制造業(yè)務(wù)等；與社會(huì)功能相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟(jì)事業(yè)等；與教育功能相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練，農(nóng)事指導(dǎo)、示范等。在實(shí)踐中，農(nóng)會(huì)不但代表廣大農(nóng)民會(huì)員的利益，也是政府實(shí)施農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策的重要助手。① “它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策計(jì)劃，辦理各項(xiàng)教育和生產(chǎn)培訓(xùn)，及時(shí)收集建議與意見(jiàn)，向政府反映農(nóng)民的愿望為政府決策作參考；同時(shí)，經(jīng)常進(jìn)行農(nóng)民間的調(diào)解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會(huì)，增進(jìn)組織的團(tuán)結(jié)和理解?！盵12]實(shí)踐表明，臺(tái)灣農(nóng)會(huì)組織在溝通政府與農(nóng)民、農(nóng)民與市場(chǎng)中起到了不可替代的中介作用。

雖然這些國(guó)家和地區(qū)農(nóng)會(huì)每種功能下的具體內(nèi)容各不相同（或者缺失），但是，為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)保障服務(wù)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益以及為農(nóng)民在立法上或政策上爭(zhēng)取權(quán)益是其不變之核心。在經(jīng)濟(jì)方面，他們都把分散的農(nóng)戶同國(guó)內(nèi)市場(chǎng)乃至國(guó)際市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，提高了農(nóng)戶在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力，使農(nóng)戶在互助合作的基礎(chǔ)上形成了更大范圍的聯(lián)合勞動(dòng)，擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高了生產(chǎn)的專業(yè)化和社會(huì)化水平，為農(nóng)戶銷售產(chǎn)品提供了方便，增加了農(nóng)戶收入。在教育方面，他們都通過(guò)技術(shù)幫助、生產(chǎn)指導(dǎo)、培訓(xùn)等方式為農(nóng)戶提供本身難以解決的各種技術(shù)服務(wù)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。在社會(huì)保障方面，歐盟、日本、美國(guó)部分農(nóng)會(huì)和臺(tái)灣都通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)等方式來(lái)保障農(nóng)民的生活。在政治方面，不管是受政府控制程度較強(qiáng)的臺(tái)灣農(nóng)會(huì)，還是自治程度很強(qiáng)的美國(guó)、歐盟和日本農(nóng)會(huì)，他們都基本體現(xiàn)出市場(chǎng)化、專業(yè)化、組織化的特點(diǎn)，因而都能夠以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)與政府的良性互動(dòng)，爭(zhēng)取有利的農(nóng)業(yè)政策，在博弈過(guò)程中既實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的保障，又彰顯政府對(duì)民意的重視。

四、制度瓶頸：我國(guó)現(xiàn)有組織制度無(wú)法完全承載農(nóng)民權(quán)利保障之重任

（一）村民委員會(huì)的不足

準(zhǔn)行政化是村委會(huì)最大的不足之處。新《村委會(huì)組織法》第五條規(guī)定村委會(huì)負(fù)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成行政性事務(wù)的職能。作為最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于完成指標(biāo)和追求政績(jī)的動(dòng)機(jī)，往往把指標(biāo)分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村委會(huì)完成任務(wù)。稅費(fèi)改革后，村委會(huì)沒(méi)有了“要錢(qián)、要糧”的任務(wù)，但是依然承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力，如農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、防疫達(dá)標(biāo)、電氣化達(dá)標(biāo)、公路達(dá)標(biāo)、招商引資、計(jì)劃生育、地方治安維護(hù)等。在完成這些行政任務(wù)的過(guò)程中，村委會(huì)仍難擺脫行政化的“宿命”[13]。在經(jīng)費(fèi)籌集方面，由于我國(guó)絕大多數(shù)村集體因經(jīng)濟(jì)原因無(wú)力負(fù)擔(dān)村委會(huì)日常運(yùn)行及辦理村莊公益事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)，要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府予以財(cái)力支持，這就加大了村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政依賴將進(jìn)一步增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制也隨之強(qiáng)化。

村委會(huì)作為準(zhǔn)行政化的組織，事實(shí)上扮演著管理者的角色，執(zhí)行法律是其當(dāng)然職責(zé)，維護(hù)村內(nèi)秩序的穩(wěn)定乃是其最重要的功能，自然不會(huì)自己或者會(huì)同其他行政區(qū)域的村委會(huì)去為農(nóng)民爭(zhēng)取有利的政策而不斷游說(shuō)政府部門(mén)或者人大代表或向他們施加壓力。

（二）現(xiàn)有的農(nóng)民組織存在諸多問(wèn)題

我國(guó)沒(méi)有《農(nóng)會(huì)法》去統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)民組織，現(xiàn)實(shí)中存在的農(nóng)民組織類型各異，目前主要有專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)型協(xié)會(huì)、社區(qū)生活及社會(huì)保障型協(xié)會(huì)、文化藝術(shù)型協(xié)會(huì)、純粹維權(quán)型協(xié)會(huì)和綜合型協(xié)會(huì)組織（以經(jīng)濟(jì)型協(xié)會(huì)為主）。這些農(nóng)民組織存在的問(wèn)題主要有[14]：（1）普及范圍不廣。農(nóng)民組織涵蓋的農(nóng)戶數(shù)量太少，只占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的百分之幾。（2）農(nóng)民協(xié)會(huì)的成立門(mén)檻過(guò)高。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，同業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者組建農(nóng)民社團(tuán)時(shí)，必須先通過(guò)一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的審批，后才能向登記管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。這種高門(mén)檻使得很多的農(nóng)民協(xié)會(huì)因不愿或難以找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)而無(wú)法取得合法身份。（3）“官辦”色彩較為濃厚?，F(xiàn)階段我國(guó)多數(shù)農(nóng)民協(xié)會(huì)尤其是專業(yè)協(xié)會(huì)是由基層政府或相關(guān)部門(mén)“領(lǐng)辦”的，依托于這些部門(mén)，他們往往在事實(shí)上充當(dāng)了農(nóng)民協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，或者指派領(lǐng)導(dǎo)人。（4）地域跨度小，以鄉(xiāng)村范圍為主。據(jù)中國(guó)科協(xié)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)中，縣級(jí)以上的僅占10%多一點(diǎn)，其余都是以村為基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的范圍內(nèi)組建和運(yùn)行。

由上述這些問(wèn)題可看出，我國(guó)農(nóng)民的組織化程度非常低，而且農(nóng)民對(duì)自我存在方式的選擇權(quán)被限制，這些嚴(yán)重削弱了農(nóng)民組織的力量，使得農(nóng)民希望達(dá)到的社會(huì)協(xié)商和利益整合的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護(hù)路徑

憲法上保護(hù)的結(jié)社自由，包括公民有依法組成各種性質(zhì)的社團(tuán)的自由，包括營(yíng)利性結(jié)社和非營(yíng)利性結(jié)社[15]。筆者認(rèn)為，農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護(hù)可以從以下幾方面著手。

1.貫徹落實(shí)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，首先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民營(yíng)利性結(jié)社。目前，像阜陽(yáng)市“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)籌委會(huì)”這類型的政治維權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧型組織被各級(jí)政府視為農(nóng)民抗?fàn)幗M織而被拒絕核準(zhǔn)登記；而像我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、日本成立的綜合性農(nóng)會(huì)由于我國(guó)“相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域如保險(xiǎn)、信用業(yè)務(wù)的專業(yè)化、高效率、有雄厚經(jīng)營(yíng)資本支持的諸多市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)，面臨諸多行業(yè)既得利益者的挑戰(zhàn)”[16]而在我國(guó)難以生存。因此，目前實(shí)現(xiàn)農(nóng)民結(jié)社自由最便利最有效的選擇是在即有法律框架下大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。根據(jù)2007年實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，其性質(zhì)是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織，是企業(yè)法人。實(shí)踐證明，農(nóng)民專業(yè)合作社提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加了農(nóng)民的收入，而且還可以提高農(nóng)民自身綜合素質(zhì)，培養(yǎng)農(nóng)民組織能力和協(xié)商能力，培育出一批農(nóng)民精英。當(dāng)農(nóng)民專業(yè)合作社的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)（包括負(fù)面經(jīng)驗(yàn)）積累到一定程度時(shí)，政府可在對(duì)影響農(nóng)民專業(yè)合作社長(zhǎng)期發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題①予以解決的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)建立區(qū)域性農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)盟和全國(guó)性農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社聯(lián)盟，涵蓋全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自治管理。

2.依據(jù)憲法規(guī)定，修改《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民非營(yíng)利性結(jié)社。但現(xiàn)行《憲法》第35條規(guī)定了公民享有結(jié)社自由，但沒(méi)有專門(mén)針對(duì)農(nóng)民結(jié)社的法律規(guī)范，農(nóng)民社團(tuán)的成立主要依據(jù)國(guó)務(wù)院制定的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記理暫行條例》兩部行政法規(guī)?！渡鐖F(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體是非營(yíng)利性社會(huì)組織。這兩部法規(guī)對(duì)社團(tuán)成立的條件規(guī)定得過(guò)于苛刻。對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，“法規(guī)關(guān)于會(huì)員人數(shù)及活動(dòng)資金最低限額的規(guī)定無(wú)疑為他們的結(jié)社自由劃出了一道難以逾越的鴻溝，為農(nóng)民結(jié)社合法化設(shè)置了過(guò)高的門(mén)檻。此外，這兩部法規(guī)賦予行政執(zhí)法廣泛的權(quán)力范圍卻沒(méi)有對(duì)行政執(zhí)法本身的行為做出限制性規(guī)定，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法存在很大的隨意性，侵犯了社團(tuán)本身的活動(dòng)自由及其獨(dú)立性。從社團(tuán)的成立、日?；顒?dòng)到社團(tuán)的撤銷，社團(tuán)每年都要向主管部門(mén)和登記管理部門(mén)上報(bào)大量材料?！稗r(nóng)民社團(tuán)占全國(guó)社團(tuán)總數(shù)的絕大多數(shù)，而不合法的農(nóng)民社團(tuán)又占農(nóng)民社團(tuán)總數(shù)的二分之一強(qiáng)。農(nóng)民社團(tuán)的主要任務(wù)是從事社團(tuán)事務(wù)維護(hù)農(nóng)民利益，而一旦依法經(jīng)過(guò)登記之后，頻繁的行政管理行為再加上高額的管理費(fèi)用嚴(yán)重影響了社團(tuán)的活動(dòng)。在農(nóng)民社團(tuán)看來(lái)，與其合法不如不合法，因而在政府行政管理之外就形成了大量的非法農(nóng)民社團(tuán)群體。”[17]

因而，為實(shí)現(xiàn)公民的非營(yíng)利性結(jié)社，可以修改《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》。其內(nèi)容上首要的是突出賦予公民充分的結(jié)社自由權(quán)以及社團(tuán)高度的自治權(quán)利，其次才是對(duì)社團(tuán)的規(guī)制，即對(duì)其成立、變更及解散等作出程序性規(guī)定，同時(shí)降低社團(tuán)成立的標(biāo)準(zhǔn)。政府管理權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)定位于規(guī)范社團(tuán)的行為，目的在于促進(jìn)社團(tuán)發(fā)展得更好，而不應(yīng)當(dāng)給社團(tuán)活動(dòng)設(shè)置過(guò)多障礙。最后，對(duì)政府侵犯公民結(jié)社自由的行為明確法律責(zé)任。有了這樣的法律依據(jù)，農(nóng)民社團(tuán)才能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性、自治性及公益性。

3.待條件成熟時(shí)，遵循農(nóng)會(huì)的成立從政府選擇模式轉(zhuǎn)變到社會(huì)選擇模式的立法思路，制定《農(nóng)會(huì)法》，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民結(jié)社自由。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》主要滿足農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)需求，《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》主要滿足農(nóng)民非營(yíng)利目的，如科技、文化、社會(huì)福利、維護(hù)合法權(quán)益等需求，當(dāng)農(nóng)民同時(shí)有這兩種需求時(shí)，就得分別依據(jù)法律成立兩個(gè)組織，從而帶來(lái)人力物力的浪費(fèi)。而這兩種需求經(jīng)常纏繞在一起，難分彼此，這就會(huì)帶來(lái)實(shí)際操作和法律適用上的困難。因此，在經(jīng)過(guò)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》的實(shí)施，農(nóng)民的組織能力、自我管理能力、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力、民主協(xié)商能力、法律意識(shí)等得到大幅度提升后，可以廢除《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，適時(shí)制定《農(nóng)會(huì)法》，專門(mén)保護(hù)作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民的結(jié)社自由（包括營(yíng)利自由和非營(yíng)利自由）。

有效保護(hù)農(nóng)民的結(jié)社自由是憲法的根本使命。為了使憲法的保障更為有效，除了完善相關(guān)的法律規(guī)定外，在條件成熟時(shí)還應(yīng)當(dāng)逐步建立起有效的憲法監(jiān)督制度，對(duì)法律、法規(guī)中同憲法原則和規(guī)定不相符合之處進(jìn)行違憲審查。這種違憲審查雖然不能簡(jiǎn)單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查（美國(guó)模式）和憲法法院違憲審查（德國(guó)模式），但是應(yīng)當(dāng)在一定程度上借鑒和參考以司法權(quán)為主進(jìn)行憲法監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)，以建立有中國(guó)特色的違憲審查制度，從而更好地在憲法實(shí)施過(guò)程中保障廣大農(nóng)民的權(quán)利。

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