黃清峰 劉藝戈

(武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢，430072)

農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的演進(jìn)邏輯與路徑選擇
——從路徑依賴到路徑創(chuàng)造

黃清峰 劉藝戈

(武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢，430072)

新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村在城鄉(xiāng)二元分割格局的背景下形成了對(duì)土地保障模式的路徑依賴，并逐步陷入“鎖定狀態(tài)”。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)近30年的漸進(jìn)式改革，一系列正式的、具有現(xiàn)代保險(xiǎn)性質(zhì)的社會(huì)保障項(xiàng)目逐步在農(nóng)村建立，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度開(kāi)始突破傳統(tǒng)的路徑依賴。從制度變遷理論的分析視角，可以構(gòu)建一個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度從路徑依賴、突破到路徑創(chuàng)造的解釋框架，從而挖掘出中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的深層次內(nèi)在邏輯。并在此基礎(chǔ)上，提出從理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新三個(gè)維度踐行城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的新路徑。

農(nóng)村社會(huì)保障制度；制度變遷；路徑依賴；路徑創(chuàng)造

一、研究背景及問(wèn)題提出

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度逐步向以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的新型社會(huì)保障制度過(guò)渡，并初步建立了相對(duì)完善的現(xiàn)代社會(huì)保障框架體系。而與此形成鮮明對(duì)比的是，農(nóng)村正式的社會(huì)保障制度長(zhǎng)期流離在國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)規(guī)劃的邊緣，發(fā)展舉步維艱，與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度之間形成了巨大的制度鴻溝。農(nóng)村社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期缺失對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定造成的巨大沖擊引起了政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。從2003年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)一系列有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的制度、法規(guī)，一個(gè)不斷完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系正在構(gòu)建并雛形初顯。

農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安，農(nóng)村和則天下和，農(nóng)村社會(huì)保障制度作為農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定器、安全閥，事關(guān)廣大農(nóng)村居民的切身利益和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的研究一直是國(guó)內(nèi)理論界研究熱點(diǎn)中的焦點(diǎn)問(wèn)題。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，更多是回顧中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的演變歷程或是介紹國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的問(wèn)題及對(duì)策。誠(chéng)然，對(duì)制度變遷歷史的梳理、評(píng)析為研究中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但如果僅從這一層面去分析，就無(wú)法剖析中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度歷史變遷的內(nèi)在邏輯，即對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度從排斥到容納這一歷程的深層次詮釋。實(shí)質(zhì)上，從排斥到容納體現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)突破長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)傳統(tǒng)的土地保障模式的路徑依賴，開(kāi)始走向制度化、規(guī)范化的路徑演化過(guò)程。正是基于此，本文跳出以往的從問(wèn)題到對(duì)策的研究思路，引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，構(gòu)建一個(gè)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障從路徑依賴、突破到路徑創(chuàng)造的解釋框架，從而挖掘出中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的深層次內(nèi)在邏輯。

二、理論框架：路徑依賴與路徑創(chuàng)造

制度變遷是指新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程。從路徑演化的視角來(lái)看，制度變遷的過(guò)程即是從路徑依賴、突破到路徑創(chuàng)造，動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的并且不斷循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的中國(guó)無(wú)疑正在經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的、巨大的制度變遷歷程，因此，路徑依賴和路徑創(chuàng)造理論對(duì)分析中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)路徑依賴?yán)碚?/p>

路徑依賴的概念最早可以追溯到Paul David(1985)和W．Brian Arther(1989)技術(shù)變遷路徑依賴?yán)碚摗Ｔ诖嘶A(chǔ)上，Douglass C．North(1990)借鑒其路徑依賴的思想，將其引入到制度變遷及其績(jī)效的分析框架，并逐步形成了制度變遷的路徑依賴?yán)碚摗?/p>

諾思(North)認(rèn)為，發(fā)展路徑一旦被設(shè)定在一個(gè)特定的進(jìn)程上，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過(guò)程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強(qiáng)化這一進(jìn)程。制度矩陣的相互依賴的構(gòu)造會(huì)產(chǎn)生巨大的報(bào)酬遞增，而遞增的報(bào)酬又會(huì)使特定的制度軌跡保持下去，從而決定經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期運(yùn)行的軌跡：在報(bào)酬遞增的前提下，如果相應(yīng)的市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的，或者是大致接近零交易成本模型時(shí)，制度變遷的長(zhǎng)期軌跡將是有效的，并沿著良性循環(huán)的軌道發(fā)展；而相反的，如果在起始階段帶來(lái)報(bào)酬遞增的制度，在市場(chǎng)不完全、組織無(wú)效的情況下阻礙了生產(chǎn)活動(dòng)的發(fā)展，則制度的變遷將朝著非績(jī)效的方向發(fā)展，直至進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)而不能自拔。這是路徑依賴的兩種極端情況，也是諾思(North)所劃分的成功的路徑依賴和失敗的路徑依賴。

(二)路徑創(chuàng)造理論

路徑依賴?yán)碚撜f(shuō)明，“歷史是至關(guān)重要的”、“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。但其過(guò)度強(qiáng)調(diào)歷史決定論，即路徑發(fā)展過(guò)程中偶然事件對(duì)現(xiàn)在的制約和影響，同時(shí)，傳統(tǒng)的路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為路徑突破主要是外生力量作用的結(jié)果，而忽視了行為主體的主觀能動(dòng)性。

鑒于此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特開(kāi)創(chuàng)性地提出了“破壞性創(chuàng)造”的思想，[1]即“不斷地使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)革命化，不斷地破壞舊結(jié)構(gòu)，不斷地創(chuàng)造新結(jié)構(gòu)”。Garud和Kamoe(2001)明確提出了“路徑創(chuàng)造(path creation)”的概念。他們將路徑創(chuàng)造看做是“有意識(shí)的背離”(mindful deviation),具體來(lái)講就是組織的行為主體對(duì)于已形成的路徑鎖定在不忽略現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性和制度性特征的前提下，通過(guò)發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，有意識(shí)地偏離原有的程序或規(guī)則的約束，從而實(shí)現(xiàn)路徑依賴的破解，并探尋最優(yōu)的路徑。由此可見(jiàn)，路徑創(chuàng)造的過(guò)程是一個(gè)組織不斷突破現(xiàn)有組織邊界及制度、技術(shù)等約束，在不斷進(jìn)行路徑突破和路徑創(chuàng)造中實(shí)現(xiàn)組織可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。[2]

三、演進(jìn)邏輯：農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的路徑依賴?yán)Ь?/h2>

自古以來(lái)土地就是農(nóng)民的生存之本，承擔(dān)著農(nóng)村居民基本的生存保障功能，土地保障在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障中始終發(fā)揮著根本性作用，并形成了土地保障模式的路徑。新中國(guó)成立以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元分割格局的背景下逐漸形成的“只保城市，不保農(nóng)村”的社會(huì)保障理念及實(shí)踐使農(nóng)村形成了對(duì)土地保障模式的路徑依賴，并逐步陷入“鎖定狀態(tài)”。

(一)路徑依賴的形成及演進(jìn)

1.路徑依賴的歷史淵源

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地是農(nóng)民自給自足最根本的生產(chǎn)資料，也是最重要的生活來(lái)源，中國(guó)從奴隸社會(huì)到新中國(guó)建國(guó)前的一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的時(shí)期里，農(nóng)民的一切保障均來(lái)源于土地，形成了對(duì)土地保障模式的制度慣性。中國(guó)古代，“積蓄以備荒災(zāi)”的思想貫穿整個(gè)奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，成為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障思想所遵循的基本線索 。[3]

2.路徑依賴的初步形成

新中國(guó)建國(guó)初期，在城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障格局下形成的“只保城市，不保農(nóng)村”的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)理念致使農(nóng)村居民長(zhǎng)期被排斥在正式的社會(huì)保障制度之外。雖然中央政府先后依托集體經(jīng)濟(jì)建立了農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度，但農(nóng)村“五?！敝贫葍H僅屬于農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目，而農(nóng)村合作醫(yī)療制度由于設(shè)計(jì)缺陷以及其濃厚的政治動(dòng)員性使得制度缺乏連續(xù)性，在經(jīng)歷了短暫的繁榮后逐步走向衰退。因此，可以看出，建國(guó)初期國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任僅僅停留在重大自然災(zāi)害的救助以及以農(nóng)村“五?！敝贫葹楹诵牡纳鐣?huì)救濟(jì)這一領(lǐng)域。[4]土地保障這種傳統(tǒng)的、非正式的保障模式在建國(guó)初期乃至以后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍然是農(nóng)村社會(huì)保障的主要形式。

如果說(shuō)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為背景而形成的對(duì)土地社會(huì)保障模式的路徑依賴有其特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和特殊的制度績(jī)效的話，那么在新中國(guó)建立以及之后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府依舊選擇土地保障模式而逃避對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任則是形成了一種持續(xù)失敗的路徑依賴，并在慣性的作用下不斷得到強(qiáng)化。

3.路徑依賴的固化鎖定

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村開(kāi)始了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，伴隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的逐步瓦解，依托集體經(jīng)濟(jì)建立起來(lái)的農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度由于失去了其賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而迅速衰退。雖然國(guó)家在九十年代初開(kāi)始探索實(shí)施農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但因?yàn)槿狈φ?cái)政支持且管理體制和運(yùn)行機(jī)制混亂，制度難以為繼。1999年，國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整頓清理，停止接收新業(yè)務(wù)，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)歷了短暫的探索性試點(diǎn)后逐漸銷(xiāo)聲匿跡。

這一時(shí)期，與城市社會(huì)保障改革形成鮮明對(duì)比的是農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)陷入停滯狀態(tài)。由此可見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)村在建國(guó)初期開(kāi)始形成的對(duì)土地保障模式的路徑依賴在自我強(qiáng)化機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)入了難以逆轉(zhuǎn)的鎖定狀態(tài)而不能自拔。

(二)路徑依賴的成因及后果

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是路徑依賴的制度性根源

新中國(guó)建立后，在特定的歷史背景條件下，為了最大限度地集中國(guó)內(nèi)資源優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國(guó)家設(shè)計(jì)并實(shí)施了一整套偏向城市的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，城市和農(nóng)村被人為地劃分為兩個(gè)不同質(zhì)的、相互獨(dú)立運(yùn)行的社會(huì)單元，并實(shí)行不同的資源配置方式以及差別迥異的居民身份待遇，這由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。[5]城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的“二元性”，即城市開(kāi)始逐步建立一系列現(xiàn)代性、正式的社會(huì)保障制度，而農(nóng)村則依舊延續(xù)傳統(tǒng)的、非正式的家庭保障和土地保障的社會(huì)保障模式，并形成了對(duì)土地保障模式的路徑依賴。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙農(nóng)民社會(huì)流動(dòng)、限制農(nóng)民身份變遷、禁錮農(nóng)民自主意識(shí)，使農(nóng)村居民喪失進(jìn)入制度化社會(huì)保障路徑的機(jī)會(huì)和途徑，造成農(nóng)村正式的社會(huì)保障制度建設(shè)長(zhǎng)期停滯不前。

2.既得利益集團(tuán)強(qiáng)化了路徑依賴的鎖定

新中國(guó)成立以來(lái)在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)這一背景下形成的二元社會(huì)保障體系使得絕大多數(shù)農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略而做出巨大犧牲后未能享受任何政府公共財(cái)政支持的社會(huì)保障安排，政府以及城鎮(zhèn)作為二元社會(huì)保障體系的受益者無(wú)形中成為現(xiàn)有制度安排的既得利益集團(tuán)。如果要突破現(xiàn)行體制的桎梏，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系則需要政府承擔(dān)相應(yīng)的制度建設(shè)、財(cái)政投入等責(zé)任。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，即在中國(guó)公共財(cái)政體制尚不健全以及政府財(cái)力有限的條件下，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入可能會(huì)以降低城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障待遇為代價(jià)。而這種非帕累托改進(jìn)型的收入分配制度變遷必然會(huì)引起原有利益格局的改變和調(diào)整。既得利益集團(tuán)為維護(hù)其利益，會(huì)憑借其優(yōu)勢(shì)地位竭力固守傳統(tǒng)的制度，而不愿因?yàn)橹贫鹊母母飳?dǎo)致其利益受損。這就使得農(nóng)村對(duì)土地保障模式的路徑依賴會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)沿著原來(lái)的軌跡持續(xù)下去，直至進(jìn)入“鎖定狀態(tài)。所以，長(zhǎng)期以來(lái)，政府將土地被視為農(nóng)村社會(huì)保障的替代，土地保障成為政府規(guī)避其提供社會(huì)保障責(zé)任的托詞。

3.路徑依賴導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障制度供求嚴(yán)重失衡

自新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村形成的對(duì)土地保障模式的路徑依賴損害了農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益、阻礙了現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立。政府和城市由于在社會(huì)保障領(lǐng)域無(wú)形中淪為既得利益集團(tuán)致使農(nóng)村對(duì)土地保障模式的路徑依賴得到不斷強(qiáng)化、鎖定，而農(nóng)民由于在社會(huì)階層中的弱勢(shì)地位也無(wú)法推動(dòng)政府實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷以彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障制度供給不足。在農(nóng)村先后實(shí)施的幾項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目中，農(nóng)村“五?！敝贫葍H僅屬于農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目；而農(nóng)村合作醫(yī)療制度由于其制度本身的先天性缺陷和政治動(dòng)員的非制度化特征導(dǎo)致其在不少地方都是春建秋散，難以持久；[6]至于20世紀(jì)90年代開(kāi)始試點(diǎn)的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于缺乏明確的政府責(zé)任使得制度難以為繼。

(三)路徑依賴的突破及動(dòng)力

1.路徑突破的動(dòng)力機(jī)制

持續(xù)失敗的路徑依賴會(huì)使一個(gè)經(jīng)濟(jì)體陷入報(bào)酬遞減的惡性循環(huán)之中，當(dāng)組織的效益和效率下降時(shí)，理性的行動(dòng)者就會(huì)“搜索”新的慣例或行為路徑，即引發(fā)了路徑突破，路徑突破是對(duì)環(huán)境變化的主動(dòng)適應(yīng)。[7]一般的，路徑依賴的突破是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)生力量和外生力量共同作用的結(jié)果，具體到中國(guó)農(nóng)村，對(duì)土地保障路徑依賴的突破也是遵循著這一規(guī)律。

從內(nèi)生力量來(lái)看，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境以及工業(yè)化、城市化所引發(fā)的“圈地運(yùn)動(dòng)”，現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)正在逐漸增大，但土地保障功能卻在迅速弱化，難以再承擔(dān)起諸多保障的重任；[8]同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村老齡化程度的加劇對(duì)社會(huì)保障制度產(chǎn)生了剛性需求。目前中國(guó)農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達(dá)到15.4%，比全國(guó)13.26%的平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)，高于城市老齡化程度。農(nóng)村老齡化背景下對(duì)社會(huì)保障制度的急切需求與制度供給嚴(yán)重不足這一狀況之間產(chǎn)生了巨大的制度鴻溝，農(nóng)村亟須正式的社會(huì)保障制度來(lái)滿足農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的需求。從外生力量來(lái)看，隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，中國(guó)已經(jīng)初步具備了加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)、改善民生的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年國(guó)家公共財(cái)政收入為103740億元，是改革開(kāi)放初期1978年的91倍；2010年，中央和地方財(cái)政共安排16312億元投入到社會(huì)保障、就業(yè)與住房保障領(lǐng)域。

2.路徑突破的實(shí)現(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的強(qiáng)烈需求以及農(nóng)村正式社會(huì)保障制度長(zhǎng)期缺失而導(dǎo)致的諸多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題引起了中央政府的重視，政府開(kāi)始引入強(qiáng)制性制度變革，以彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障制度的不足。2003開(kāi)始試點(diǎn)并逐步在全國(guó)推廣實(shí)施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度最大的特點(diǎn)即是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、互助共濟(jì)，使之更加具有現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)。2007年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求在全國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))全面完成農(nóng)村“低?！钡慕ㄖ?。2009年10月，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?開(kāi)始試點(diǎn)并在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推廣擴(kuò)面?！靶罗r(nóng)?！狈桨笇?shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)，兼具保險(xiǎn)和福利的雙重特征，這充分體現(xiàn)了政府的責(zé)任，極大地激發(fā)了農(nóng)民的參保熱情。由此，農(nóng)村開(kāi)始突破長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地保障模式的路徑依賴，逐步建立并完善正式的、現(xiàn)代意義的社會(huì)保障制度。

四、路徑選擇：構(gòu)建社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化的新路徑

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始探索建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起，農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)歷了近30年漸進(jìn)式的改革與重構(gòu)。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列具有現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的社會(huì)保障項(xiàng)目的建立、實(shí)施并成效初顯，一個(gè)較為完整的農(nóng)村社會(huì)保障體系框架業(yè)已構(gòu)建并日趨完善。農(nóng)村社會(huì)保障突破了對(duì)長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)土地保障模式的路徑依賴，開(kāi)始逐步向制度化的現(xiàn)代社會(huì)保障制度過(guò)渡。但制度變遷是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度近30年漸進(jìn)式的改革僅僅開(kāi)始突破對(duì)土地保障模式的路徑依賴，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體系格局依然沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改變，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。為此，要從根本上擺脫路徑依賴的束縛，就要徹底得變革現(xiàn)行制度和組織慣例，通過(guò)創(chuàng)新解除現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)安排的約束，[9]從路徑依賴走向持續(xù)的路徑創(chuàng)造。

城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度有利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，符合市場(chǎng)機(jī)制下勞動(dòng)力要素配置的要求，對(duì)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步具有良性效應(yīng)。[10]而且，社會(huì)保障制度運(yùn)行規(guī)律以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化是社會(huì)保障制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，應(yīng)該以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，以理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為著力點(diǎn)，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展的新路徑。

(一)以理念創(chuàng)新為先導(dǎo)，秉持公平、公正的農(nóng)村社會(huì)保障建制理念

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)作為共同的文化知識(shí)、理想信仰和價(jià)值觀念，能夠減少制度變遷和制度運(yùn)行的成本。制度變遷發(fā)動(dòng)者和制度變遷參與者所具有的一致性的意識(shí)形態(tài)作為制度變遷的先導(dǎo)力量是制度變遷成功的必要條件。[11]

公平、公正是現(xiàn)代社會(huì)保障制度從誕生到發(fā)展過(guò)程中始終秉承的原則和價(jià)值追求。社會(huì)保障的“公平、公正觀”要求社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)者和實(shí)踐者必須保證全體社會(huì)公民人人享有不受任何歧視的社會(huì)保障權(quán)利。當(dāng)前，中國(guó)政府正在逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系。而社會(huì)保障制度正是社會(huì)公平保障體系的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，創(chuàng)建社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的路徑首先要轉(zhuǎn)變以往在社會(huì)保障制度建設(shè)中城鄉(xiāng)有別的偏狹觀念，從公平、公正的角度重新考量社會(huì)保障的建制理念，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐過(guò)程中，逐步消除因戶籍、性別、職業(yè)、地位等身份差別所導(dǎo)致的不平等，讓不同身份的公民都能享受社會(huì)保障的“惠澤”。

(二)以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的漸進(jìn)式改革

制度創(chuàng)新為制度變遷提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支持，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化路徑的必由之路。當(dāng)前，中國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)“碎片化”的特征，制度從銜接、融合到最終走向一體化還存在許多制度性障礙。對(duì)此，城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化路徑的探索必須要建立、健全完善的法律制度保障體系，然后以需求累增和階段性突破的方式，彌補(bǔ)制度缺失、創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)、整合制度安排，穩(wěn)步地構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的新路徑。

法律作為正式的制度安排，是最規(guī)范的正式制度之一，它不僅是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、市場(chǎng)秩序的有力工具，同時(shí)還具有配置稀缺資源的功能。社會(huì)保障立法不僅能夠保證社會(huì)保障作為利益分配機(jī)制的強(qiáng)制性和規(guī)范性，而且能夠維系社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展?；仡欀袊?guó)農(nóng)村社會(huì)保障，由于沒(méi)有法律的強(qiáng)制力做后盾，其發(fā)展軌跡隨著政策的隨意性而跌宕起伏。因此，在中國(guó)二元社會(huì)體制尚未破除的背景下推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的發(fā)展必須要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的頂層架構(gòu)和具體項(xiàng)目進(jìn)行立法，形成完善的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。同時(shí)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的性質(zhì)、籌資模式、保障待遇等具體內(nèi)容的規(guī)定，明確政府農(nóng)村社會(huì)保障所承擔(dān)的剛性責(zé)任，使農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的動(dòng)力支持。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，這關(guān)乎農(nóng)村居民的切身利益，涉及多方利益集團(tuán)的博弈、調(diào)整，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，農(nóng)村社會(huì)保障向城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化推進(jìn)的過(guò)程應(yīng)該是以相對(duì)平穩(wěn)、沒(méi)有引起較大的社會(huì)振蕩、新舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的制度變遷過(guò)程為目標(biāo)，以需求累增和階段性突破的方式，逐步推動(dòng)制度升級(jí)并向終極制度靠攏。[12]首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)保障發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的階段性特征對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建進(jìn)行一個(gè)具有前瞻性的總體框架設(shè)計(jì)。然后在彌補(bǔ)制度缺失，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障全覆蓋的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立科學(xué)有效的待遇調(diào)整機(jī)制使農(nóng)村社會(huì)保障制度內(nèi)部不同項(xiàng)目之間以及城鄉(xiāng)不同群體之間的待遇水平相互銜接，[13]并以制度創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)保障繳費(fèi)模式、記發(fā)辦法、基金管理等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接和統(tǒng)籌。最后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政能力的增強(qiáng)以及城鄉(xiāng)發(fā)展差距的逐步縮小，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、項(xiàng)目和管理的一體化。

(三)以管理創(chuàng)新為保障，創(chuàng)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制

社會(huì)保障管理是指社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障業(yè)務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)的過(guò)程。農(nóng)村社會(huì)保障的管理直接面對(duì)農(nóng)村居民，直接服務(wù)于農(nóng)村居民，是連接政府與農(nóng)村居民的橋梁和紐帶，其合理性和科學(xué)性是農(nóng)村社會(huì)保障制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障。因此，應(yīng)該以當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新為契機(jī)，從農(nóng)村社會(huì)保障組織管理、基金管理和監(jiān)督管理入手，創(chuàng)新管理體制和監(jiān)督機(jī)制，提升管理理念和服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)社會(huì)保障的逐步融合和一體化的實(shí)現(xiàn)提供有力保障。

1.創(chuàng)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的組織管理體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理

長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度的碎片化使得農(nóng)村社會(huì)保障管理體制比較混亂，部門(mén)分割、政出多門(mén)、多頭管理的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這不僅造成農(nóng)村社會(huì)保障制度運(yùn)行效率低下，管理成本過(guò)高，而且導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障管理缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體規(guī)劃，阻礙了城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的進(jìn)程。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理的一體化首先要整合管理部門(mén)，建立起一個(gè)統(tǒng)籌全局的社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，從宏觀上負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障政策的制定與實(shí)施、基金的征繳與監(jiān)管以及部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。待條件成熟后，再逐步破除城鄉(xiāng)分割的格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制的有效銜接，最終建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制。

2.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障基金管理，創(chuàng)新基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制

農(nóng)村社會(huì)保障基金是農(nóng)村社會(huì)保障制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)保障長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的大局，是農(nóng)村社會(huì)保障工作的重中之重。對(duì)此，首先要逐步提高農(nóng)村社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，并將各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障基金納入政府預(yù)算管理體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金收支管理和監(jiān)督。其次，要在建立政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政常態(tài)化投入機(jī)制的基礎(chǔ)上，以慈善救濟(jì)、開(kāi)征社會(huì)保障稅、國(guó)有股減持等渠道籌集社會(huì)基金，形成農(nóng)村社會(huì)保障基金籌資多元化的來(lái)源體系。最后，要堅(jiān)持社會(huì)保障基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的理念，建立競(jìng)爭(zhēng)性的托管人市場(chǎng)，以分散投資的方式探尋出收益率較高且穩(wěn)定性較好的投資組合。

[1]約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，北京，商務(wù)印書(shū)館，1999。

[2]曹瑄瑋、馬駿：《資源區(qū)域的創(chuàng)新——從路徑依賴到路徑創(chuàng)造》，載《中國(guó)軟科學(xué)》，2007(7)。

[3]鄧大松：《社會(huì)保險(xiǎn)》，北京，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2002。

[4]郭愛(ài)妹、張戌凡：《多學(xué)科視野下的農(nóng)村社會(huì)保障研究》，廣州，中山大學(xué)出版社，2011。

[5]奚潔人：《科學(xué)發(fā)展觀百科辭典》，上海，上海辭書(shū)出版社，2007。

[6]顧昕、方黎明：《自愿性與強(qiáng)制性之間——中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的制度嵌入性和可持續(xù)發(fā)展分析》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2004(5)。

[7]林志揚(yáng)、李海東：《組織結(jié)構(gòu)變革中的路徑依賴與路徑突破》，載《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2012(1)。

[8]郭愛(ài)妹、張戌凡：《多學(xué)科視野下的農(nóng)村社會(huì)保障研究》，廣州，中山大學(xué)出版社，2011。

[9]李海東、林志揚(yáng)：《組織結(jié)構(gòu)變革中的路徑依賴與路徑創(chuàng)造機(jī)制研究》，載《管理學(xué)報(bào)》，2012(8)。

[10]鄧大松、謝圣遠(yuǎn)、鐘建威：《農(nóng)村社會(huì)保障改革中的政策建議》，載《中國(guó)軟科學(xué)》，2002(7)。

[11]楊德才：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，南京，南京大學(xué)出版社，2007。

[12]袁慶明：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)教程》，北京，中國(guó)發(fā)展出版社，2011。

[13]王軍：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)：成就與展望》，載《財(cái)政研究》，2010(8)。

TheEvolutionLogicandPathSelectionofRuralSocialSecuritySystemChange—From Path Dependence to Path Creation

HUANG Qingfeng LIU Yige

Since the the establishment of New China，the rural area has formed the path dependence of social security from the land in the context of city and countryside separation pattern,and this path dependence has fallen into the state of lock-in gradually. After more than 30 years’gradual reform since the Reform and Opening-up,a series of social security programs with the characteristic of modern and formal have established in the rural area.Therefore，the rural social security system began to break through the traditional path dependence.From the perspective of the theory of institutional change，a interpretational framework of path dependence,path creation and path breakthrough can be put forward for the course of the social security system in Chinese rural area and thus unearth the deep-seated and internal logic of institutional change.On this basis,a new path of integrated urban-rural social security system from three aspects including concept innovation，institutional innovation and management innovation was proposed.

rural social security system，institutional change，path dependence，path creation

D)