席恒 周明 翟紹果

(西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安，710127)

我國(guó)養(yǎng)老金缺口問(wèn)題一直是各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，尤其是最近養(yǎng)老保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題引起了社會(huì)的高度關(guān)注，其中一個(gè)熱議話題是延遲退休年齡。實(shí)際上，養(yǎng)老金的機(jī)制設(shè)計(jì)是繳費(fèi)年限、退休年齡與養(yǎng)老金費(fèi)率的動(dòng)態(tài)平衡。每個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金改革都必須在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)這種動(dòng)態(tài)平衡。從1991年國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，到1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，我國(guó)企業(yè)職工的養(yǎng)老金繳費(fèi)從11%降到8%，但我們并沒(méi)有考慮繳費(fèi)年限與退休年齡的延長(zhǎng)。事實(shí)上，隨著人口平均壽命的延長(zhǎng)，退休年齡和養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限在費(fèi)率降低的前提下也應(yīng)該隨之延長(zhǎng)，才能夠保持養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)平衡。如何公平、合理、科學(xué)確定退休年齡，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，有學(xué)者的意見(jiàn)是延長(zhǎng)退休年齡到65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金，但是這種意見(jiàn)有個(gè)重要的缺陷，忽略了各類(lèi)人群之間人力資本的差異、行業(yè)差異以及社會(huì)貢獻(xiàn)差異。而與此同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)在養(yǎng)老金制度改革中的做法卻取得了較好的成果，值得我們思考、研究和借鑒。

一、退休年齡的決定機(jī)制與影響因素

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·貝茨·克拉克在其著作《財(cái)富的分配》中提出了邊際生產(chǎn)力分配論。[1]他認(rèn)為，勞動(dòng)和資本(包括土地)各自的邊際生產(chǎn)力決定它們各自的產(chǎn)品價(jià)值，同時(shí)也就決定了它們各自所取得的收入。后續(xù)的分配理論都是在邊際生產(chǎn)力理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。按此理論，退休年限的核心是勞動(dòng)者在一定工作年限前提下可享受社會(huì)福利，本質(zhì)上是勞動(dòng)者的勞動(dòng)貢獻(xiàn)與退休后所享福利之間的均衡。公平、合理、科學(xué)的確定退休年齡，對(duì)勞動(dòng)者在生命周期不同階段(在職期間與退休之后)的福利具有十分重要的影響，同時(shí)也對(duì)一國(guó)勞動(dòng)力資源的存量具有重要的影響。從個(gè)人角度而言，退休年齡與勞動(dòng)者個(gè)人的生理年齡、工作性質(zhì)、教育水平、性別差異、職位級(jí)別和期望、工齡和當(dāng)期養(yǎng)老金水平有關(guān)。從社會(huì)角度來(lái)看，退休年齡與一國(guó)的人口預(yù)期壽命、人口年齡構(gòu)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力、國(guó)民收入的分配、養(yǎng)老金的收支狀況、就業(yè)狀況和整個(gè)社會(huì)的平均受教育年限相關(guān)。由于勞動(dòng)者在人力資本、工作行業(yè)等方面的差異，因此，一個(gè)理想的養(yǎng)老金制度的退休年齡政策應(yīng)該是有差別的，應(yīng)該能夠反映其在工作期間的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，使其邊際工作貢獻(xiàn)與邊際退休福利相等，這樣的退休年齡政策才能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)。因此，現(xiàn)實(shí)中退休政策的制定應(yīng)該在充分考慮勞動(dòng)者工作期間的勞動(dòng)貢獻(xiàn)后，再結(jié)合退休年齡的影響因素進(jìn)行修正，綜合制定退休年齡政策。

具體來(lái)說(shuō)，影響退休年齡的主要因素涉及個(gè)人因素和社會(huì)因素。個(gè)人因素主要包括:(1)生理年齡，生理年齡是對(duì)人的生理組織功能所能持續(xù)的時(shí)間而言的，有的人老而衰，有的人早衰，而有的日歷年齡雖然很大但依然身體健康。一般來(lái)說(shuō)，生理年齡越小，制定的退休年齡應(yīng)該越高;(2)工作性質(zhì)，工作性質(zhì)分為體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)，體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者對(duì)退休年齡的要求不一樣。體力勞動(dòng)者隨著年齡的增加體力在逐漸減少，而腦力勞動(dòng)者經(jīng)過(guò)多年的知識(shí)積累、經(jīng)驗(yàn)的增加、能力的提高，年齡對(duì)工作的負(fù)面影響并沒(méi)有體力勞動(dòng)者那么明顯，反而有時(shí)候更具有優(yōu)勢(shì)。因此，腦力勞動(dòng)者的退休年齡一般來(lái)說(shuō)應(yīng)該比體力勞動(dòng)者高;(3)教育水平，在相同的退休年齡下，受教育水平越高，工作年限就越少，意味著人力資本越多的人浪費(fèi)也越嚴(yán)重。因此，如果受教育水平高，退休年齡應(yīng)該越往后推遲，以充分發(fā)揮人力資源;(4)性別差異，一般女性的退休年齡都會(huì)比男性低，最主要的考慮是女性在生理?xiàng)l件上要弱于男性，但是隨著工作條件的改善和對(duì)女性工作的保護(hù)，許多女性所從事的工作并不具有太多的生理?xiàng)l件限制。而且隨著女性受教育水平的提高，原本教育水平高的人的人力資源已經(jīng)不能充分發(fā)揮，再將高學(xué)歷的女性的退休年齡定的比男性還低，更加使得女性的人力資本流失。如果是沒(méi)有太多技能的女性，低齡退休使其積累的退休金少于同樣條件下的男性，老年貧困女性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于老年貧困男性;(5)職位級(jí)別和期望退休年齡為正相關(guān)關(guān)系，即隨著職位級(jí)別的提高，員工也期望相應(yīng)延長(zhǎng)退休年齡;(6)婚姻狀況，已婚女性的退休年齡更早;當(dāng)配偶在職時(shí)，女職工的退休年齡更早;當(dāng)配偶退休時(shí)，女職工的退休年齡更晚;(7)工齡，工齡長(zhǎng)的職工會(huì)退休得更晚;高工資職工的退休年齡更晚;(8)養(yǎng)老金水平，養(yǎng)老金水平越高越傾向提前退休。

影響退休年齡的社會(huì)因素主要包括:(1)人口預(yù)期壽命，壽命延長(zhǎng)則工作年限應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)，反之亦然;(2)人口年齡構(gòu)成年輕的國(guó)家，新增勞動(dòng)力比例大，新增勞動(dòng)力就業(yè)的壓力也大，一般就將退休年齡規(guī)定的低一點(diǎn);人口年齡構(gòu)成老化的國(guó)家，新增勞動(dòng)力比例小，勞動(dòng)力資源較缺乏，就將退休年齡規(guī)定的高一些;(3)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力，養(yǎng)老金是勞動(dòng)力成本的一部分。而勞動(dòng)力成本是產(chǎn)品總成本的一部分，對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力有直接的影響;(4)國(guó)民收入的分配，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出已逐漸成為各個(gè)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)重大項(xiàng)目。如果沒(méi)有充裕的社會(huì)財(cái)富和足夠的退休金積累，只會(huì)因?yàn)橥诵萁饘?duì)供給的壓力而造成通貨膨脹。而退休金的多少必將對(duì)退休年齡的高低產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)性制約;(5)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況，提前退休會(huì)使養(yǎng)老金收入減少而支出增加，加劇養(yǎng)老金的困境。為了緩解養(yǎng)老金的收支壓力，許多國(guó)家正在努力從退休年齡角度尋求問(wèn)題的某種解決方式，維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展;(6)就業(yè)狀況，退休年齡與勞動(dòng)力市場(chǎng)上的就業(yè)失業(yè)之間有著一種博弈關(guān)系，在勞動(dòng)年齡的下限不變的情況下，法定的退休年齡越早，則勞動(dòng)年齡人口就越少;(7)受教育年限——整個(gè)社會(huì)的受教育程度越高，工作年限就需要相應(yīng)地往后延長(zhǎng)，否則便是人力資源的巨大浪費(fèi)。

二、臺(tái)灣地區(qū)退休制度的改革:從“75制”、“85制”到“90制”

臺(tái)灣地區(qū)自1951年開(kāi)辦勞工保險(xiǎn)(勞保)以來(lái)，陸續(xù)建立了軍公教人員(月退休金)、勞工(勞保老年給付)、農(nóng)民(老農(nóng)津貼)等年金制度，逐步擴(kuò)展國(guó)民老年經(jīng)濟(jì)安全保障體系，更在2009年開(kāi)辦國(guó)民年金保險(xiǎn)(國(guó)保老年給付)，從此將全民都納入老年經(jīng)濟(jì)安全的保護(hù)傘下。①資料來(lái)源于臺(tái)灣中華社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)鄭清風(fēng)教授，在此表示感謝。

各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)及退休金制度發(fā)展迄今，已成為社會(huì)安全之重要基石。但是，近年來(lái)臺(tái)灣面臨少子女化及人口高齡化的趨勢(shì)日益嚴(yán)重，1991年每10.3個(gè)勞動(dòng)人口養(yǎng)1位老人，2012年為6.7個(gè)勞動(dòng)人口養(yǎng)1位老人。據(jù)測(cè)算，到2040年為2個(gè)勞動(dòng)人口養(yǎng)1位老人，而到2060年則發(fā)展到1.3個(gè)勞動(dòng)人口養(yǎng)1位老人。年金制度已因支領(lǐng)人數(shù)增加、期間延長(zhǎng)，但繳費(fèi)人口逐年減少，而出現(xiàn)財(cái)務(wù)失衡，各項(xiàng)基金安全量均已低于20年，如不設(shè)法改善，最晚2032年即可能全部用罄。有鑒于此，臺(tái)灣“行政院”于2012年11月成立了“年金制度改革小組”，與“考試院”攜手，議推動(dòng)以“勞保年金制度”及“軍公教退撫制度”為主的年金制度改革，并在廣納社會(huì)意見(jiàn)后，于2013年4月25日“行政院”院會(huì)通過(guò)相關(guān)改革法案，送請(qǐng)立法院審議，正式啟動(dòng)修法程序。

在勞保年金制度調(diào)整部分，除擬將政府“負(fù)最終給付責(zé)任”條文入法外，并擬定政府撥補(bǔ)計(jì)劃，以補(bǔ)助勞保基金，確保每位勞工都能領(lǐng)到老年年金。此外，政府亦規(guī)劃適度調(diào)整勞保年資給付率、平均月投保薪資計(jì)算基準(zhǔn)與保險(xiǎn)費(fèi)率等，使勞保收支可以衡平，并維持財(cái)務(wù)的穩(wěn)健，以提供適足的退休給付，并兼顧世代合理財(cái)務(wù)分擔(dān)。

在軍公教人員退休制度調(diào)整部分，將針對(duì)已退、現(xiàn)職及新進(jìn)等三類(lèi)人員同步進(jìn)行改革，透過(guò)延后請(qǐng)領(lǐng)起始年齡、適度調(diào)降退休所得、提高基金提拔率，及逐步將新進(jìn)人員退休制度改為確定提拔制等措施，以維持軍公教退休金制度財(cái)務(wù)永續(xù)經(jīng)營(yíng)，并落實(shí)世代公平正義。

臺(tái)灣地區(qū)公務(wù)人員退休及撫恤制度自1996年7月1日起，退休金準(zhǔn)備責(zé)任制度由恩給制轉(zhuǎn)換為儲(chǔ)金制，并由政府及公務(wù)人員共同成立公務(wù)人員退休撫恤基金支付退撫經(jīng)費(fèi)施行迄今，期間因人口結(jié)構(gòu)趨向高齡化、少子化等客觀環(huán)境改變，除政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日漸加重外，退撫基金收支結(jié)構(gòu)亦越趨險(xiǎn)峻，參采各國(guó)退撫制度改革趨勢(shì)、廣泛聽(tīng)取專家學(xué)者、現(xiàn)職及已退公務(wù)人員等意見(jiàn)后，將現(xiàn)行退休法及撫恤法予以合并。改革法案中，值得注意的是公教人員在延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金方面的變化。具體繳費(fèi)及領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件及年齡見(jiàn)下表1。

表1 臺(tái)灣地區(qū)公教人員養(yǎng)老金繳費(fèi)及領(lǐng)取調(diào)整情況

通過(guò)調(diào)整，使得原來(lái)領(lǐng)取退休金的年齡和條件發(fā)生了很大變化，尤其是退休年齡和平均領(lǐng)取退休金的時(shí)間發(fā)生了變化，見(jiàn)表2。

表2 臺(tái)灣地區(qū)退休年齡調(diào)整情況

本次推動(dòng)改革方案之目的之一即在減緩政府對(duì)于公務(wù)人員退撫經(jīng)費(fèi)支出壓力，未來(lái)50年內(nèi)，預(yù)估可為政府節(jié)省新臺(tái)幣近4000億元之財(cái)務(wù)支出。為積極擴(kuò)增退撫基金規(guī)模，減緩?fù)藫峄鹬С隽髁浚行尵韧藫峄鹭?cái)務(wù)危機(jī)。未來(lái)50年間，單以公務(wù)人員節(jié)省金額而言，預(yù)估可減輕退撫基金的潛藏負(fù)債新臺(tái)幣2100億余元，同時(shí)亦延后退撫基金收支不足及用罄年度，提升退撫基金財(cái)務(wù)穩(wěn)健。同時(shí)亦使公務(wù)人員退休所得趨于合理，而能確切落實(shí)退休制度的旨意。借此以達(dá)成“退休所得趨于合理”，“兼顧世代公平正義”及“年金財(cái)務(wù)永續(xù)經(jīng)營(yíng)”的三大目標(biāo)。

三、借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施漸進(jìn)式差異化退休年齡政策

臺(tái)灣退休年齡調(diào)整政策帶來(lái)了退休福利的帕累托改進(jìn)，從“75制”到“85制”，再逐漸過(guò)渡到“90制”，一方面適應(yīng)人口老齡化帶來(lái)的沖擊，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更重要的是，這種制度變遷能夠在一定程度上反映不同人群的勞動(dòng)貢獻(xiàn)。

據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人口中，60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%。同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。目前中國(guó)人口已經(jīng)進(jìn)入老年型。預(yù)計(jì)到2040年，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^(guò)20%。同時(shí)，老年人口高齡化趨勢(shì)日益明顯:80歲及以上高齡老人正以每年5%的速度增加，到2040年將增加到7400多萬(wàn)人。[2]

2012年07月19日，中國(guó)人事科學(xué)研究院發(fā)布了《人力資源發(fā)展報(bào)告(2011－2012)》。報(bào)告顯示，我國(guó)目前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲，2013年城鎮(zhèn)男性居民60歲平均余命為19.73歲，女性居民60歲平均余命為23.56歲，退休年齡偏低。我國(guó)60歲及以上人口中，健康狀況較差的僅占26.9%，大多數(shù)勞動(dòng)者依然身體比較健康，精力比較充沛，且這些人口有不少具備較高技術(shù)水平，積累豐富的專業(yè)技術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)管理經(jīng)驗(yàn)，這種退休年齡造成了我國(guó)人力資源的浪費(fèi)。未來(lái)20年，隨著中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)者體力的要求會(huì)有所下降，同時(shí)對(duì)溝通能力等的要求上升，對(duì)老年人力資源的需求將上升，帶動(dòng)更多的老年人就業(yè)。而且未來(lái)勞動(dòng)年齡人口變化也會(huì)使得社會(huì)對(duì)老年人就業(yè)的需求增加，16－59歲的勞動(dòng)年齡人口未來(lái)將不斷下降，由2011年的9.2億逐步下滑至2050年的7.0億，實(shí)行“95制”，不會(huì)對(duì)就業(yè)產(chǎn)生太大的壓力，同時(shí)主要延長(zhǎng)了人力資本較高的勞動(dòng)者的退休年齡，同時(shí)減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。[3]

借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合大陸上述實(shí)際情況，我們建議，以工作年限為基礎(chǔ)，采用漸進(jìn)式、差異化的退休年齡政策，即采取“95(99)=標(biāo)準(zhǔn)退休年齡+工作年限”的思路，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”五個(gè)方案進(jìn)行優(yōu)選漸進(jìn)，對(duì)不同類(lèi)型勞動(dòng)者(工種、受教育程度、性別等)采取差異化的退休年齡政策。

具體思路是，以現(xiàn)行退休年齡(60歲)作為參照，減去不同勞動(dòng)者的入職年齡(高中畢業(yè)18歲、本科畢業(yè)22歲、碩士畢業(yè)25歲和博士畢業(yè)28歲設(shè)定)得到一個(gè)不同勞動(dòng)者的參照值;以不同方案(“95制”、“96制”、“97制”、“98制”到“99制”)目標(biāo)值減去參照值，得出不同入職年齡的理想退休年齡;以參照值減去入職年齡，得出不同入職年齡勞動(dòng)者的理想工作年限，具體見(jiàn)表3。

表3 不同方案下勞動(dòng)者可能工作年限和可能退休年齡測(cè)算

表3顯示，在不同方案中，每一方案中的所有勞動(dòng)者的工作年限均為相同，也就是說(shuō)，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”方案中，不同入職年齡在某一方案中的工作年限均為相同，分別是35年、36年、37年、38年和39年，而每一方案中不同入職年齡勞動(dòng)者的退休年齡則不同。

方案一“95制”中，每一入職年齡勞動(dòng)者的理想工作年限為35年，而理想退休年齡則分別為53歲、57歲、60歲和63歲。這一方案與我國(guó)人口平均壽命特點(diǎn)和政策目標(biāo)有一定距離，但對(duì)于特殊行業(yè)而言有一定借鑒意義。

方案二“96制”中，每一入職年齡勞動(dòng)者的理想工作年限為36年，而理想退休年齡則分別為54歲、58歲、61歲和64歲。這一方案作為漸進(jìn)式退休年齡政策的最低起點(diǎn)有其一定的政策意義。

方案三“97制”中，每一入職年齡勞動(dòng)者的理想工作年限為37年，而理想退休年齡則分別為55歲、59歲、62歲和65歲。這一方案與我國(guó)人口平均壽命特點(diǎn)、政策目標(biāo)和公眾的訴求基本吻合，是較為理想的方案。

方案四“98制”和方案五“99制”中，每一入職年齡勞動(dòng)者的理想工作年限為38年和39年，而理想退休年齡則分別為56歲、60歲、63歲、66歲和57歲、61歲、64歲、67歲，這兩個(gè)方案可以看做是一個(gè)提高方案。隨著我國(guó)人口平均壽命的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，可進(jìn)一步選擇這兩個(gè)方案。

基于“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”方案設(shè)計(jì)，已經(jīng)考慮到人群差異和性別差異，因?yàn)樵谖覈?guó)，體力勞動(dòng)者和女性的受教育程度偏低，往往入職較早，因此，這類(lèi)人群較早退休(53歲、54歲、55歲)則相對(duì)公平合理。而較高學(xué)歷者較晚退休(63歲、64歲、65歲)也屬公平合理。

上述方案只是對(duì)新入職者的理想退休年齡和理想工作年限的測(cè)算，對(duì)于現(xiàn)在正在工作的勞動(dòng)者而言，以“97制”為例，平均每個(gè)勞動(dòng)者工作37年，分別達(dá)到不同入職者55歲、59歲、62歲和65歲退休則為較為公平合理的退休政策。

[1][美]克拉克著，陳福生等譯:《財(cái)富的分配》，北京，商務(wù)印書(shū)館，1959。

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2011－04－28。

[3]吳江等主編:《中國(guó)人力資源發(fā)展報(bào)告(2011－2012)》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012。