扣留上道路行駛電動三輪車強(qiáng)制措施的司法審查
2014-04-09 07:13:52崔勝東
上海政法學(xué)院學(xué)報 2014年5期
李 健 崔勝東
（1.上海市第二中級人民法院，上海 200070；2.上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540）
扣留上道路行駛電動三輪車強(qiáng)制措施的司法審查
李 健1崔勝東2
（1.上海市第二中級人民法院，上海 200070；2.上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540）
一、基本案情
2013年7月22日15時25分許，上海市寶山區(qū)交警支隊民警駕警車在月羅公路錦樂路西約400米處巡邏時，發(fā)現(xiàn)惠某駕駛一輛未懸掛號牌的電動三輪車沿月羅公路由西向東在非機(jī)動車道上行駛，遂要求其停車接受檢查，但其未停車而是沿月羅公路繼續(xù)向東行駛，后被民警在月羅公路518弄口攔下。經(jīng)檢查，寶山交警支隊的2名民警認(rèn)定惠某駕駛的電動三輪車屬于機(jī)動車（輕便正三輪摩托車），且未懸掛號牌，未隨車攜帶駕駛證，遂告知其違法行為事實、擬采取扣車措施的依據(jù)和權(quán)利。在聽取陳述申辯意見后，寶山交警支隊民警向惠某開具了編號為3101133803335121的公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證，認(rèn)定其實施了上道路行駛的機(jī)動車未懸掛機(jī)動車號牌及未隨車攜帶駕駛證的違法行為，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第95條第1款的規(guī)定，決定采取扣留機(jī)動車的行政強(qiáng)制措施?；菽尘芙^簽收。同日，執(zhí)法民警向支隊負(fù)責(zé)人報告，并補(bǔ)辦了批準(zhǔn)手續(xù)。2013年7月24日，惠某到寶山交警支隊領(lǐng)取了行政強(qiáng)制措施憑證，但一直未去接受處理?；菽硨π姓?qiáng)制措施不服，于2013年8月9日向法院提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該行政強(qiáng)制措施，并判令寶山交警支隊返還扣留的電動三輪車。
惠某訴稱，當(dāng)時其駕駛電動三輪車在月羅公路的非機(jī)動車道上向東行駛，看到警車在馬路對面，因耳朵不好，未停車而是繼續(xù)行駛，后被警車在月羅公路518弄內(nèi)約40米處攔截逼停。其駕駛的電動三輪車不屬于機(jī)動車，交警將其攔下的地方已經(jīng)不在公路上，不屬于交警管轄范圍。寶山交警支隊的扣留行為違法，請求撤銷被訴行政強(qiáng)制措施，判令返還扣留的電動三輪車。
寶山交警支隊辯稱，根據(jù)《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）第3條、《機(jī)動車類型術(shù)語和定義》（GA802-2008）第2.4條、《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB7258-2012）第3.5條規(guī)定，惠某駕駛的電動三輪車是輕便正三輪摩托車，屬于機(jī)動車類。巡邏民警發(fā)現(xiàn)惠某駕駛一輛未懸掛號牌的電動三輪車沿月羅公路由西向東行駛，因其拒絕停車檢查，才追至月羅公路518弄口?？哿魴C(jī)動車的行政強(qiáng)制措施合法有據(jù)，請求法院維持被訴行政行為，駁回惠某返還電動三輪車的請求。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：寶山交警支隊采取扣車行政強(qiáng)制措施時由2名交警實施，口頭告知了惠某基本事實、扣車依據(jù)及依法享有的權(quán)利，在聽取其陳述申辯意見后，制作并送達(dá)了行政強(qiáng)制措施憑證，在24小時內(nèi)補(bǔ)辦了批準(zhǔn)手續(xù)，其執(zhí)法程序合法。關(guān)于涉案電動三輪車是否屬于機(jī)動車的問題，根據(jù)《道路交通安全法》關(guān)于機(jī)動車、非機(jī)動車的定義及《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）、《機(jī)動車類型術(shù)語和定義》（GA802-2008）、《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB7258-2012）等國家標(biāo)準(zhǔn)，涉案電動三輪車不符合殘疾人機(jī)動輪椅車或者電動自行車的認(rèn)定要件，屬于機(jī)動車類中的電動輕便正三輪摩托車。關(guān)于惠某提出的被攔下的地點已不在道路上，故不應(yīng)受到查處的訴稱意見，因惠某在道路上無證駕駛涉案車輛的違法行為客觀存在，且系為逃避民警檢查，故意不聽從要求停車的指揮，而行駛至非道路上，該行為是一個整體，故寶山交警支隊對其車輛予以扣留并無不當(dāng)。因被訴行政強(qiáng)制措施合法，且惠某亦未在指定期限內(nèi)向?qū)毶浇痪ш犔峁┍豢蹤C(jī)動車的合法證明、補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)或到寶山交警支隊接受處理，故惠某要求返還車輛的國家賠償請求缺乏事實和法律依據(jù)。據(jù)此，判決駁回惠某的訴訟請求。
一審判決后，惠某不服，提起上訴。二審法院判決駁回上訴，維持原判。
二、車輛屬性的認(rèn)定
本案中，寶山交警支隊認(rèn)定惠某實施了“上道路行駛的機(jī)動車未懸掛機(jī)動車號牌”和“未隨車攜帶駕駛證”的交通違法行為，違反了《道路交通安全法》第11條第1款、第19條第4款之規(guī)定，并依據(jù)該法第95條第1款之規(guī)定，作出了扣留機(jī)動車的行政強(qiáng)制措施。《道路交通安全法》第11條第1款規(guī)定，駕駛機(jī)動車上道路行駛，應(yīng)當(dāng)懸掛機(jī)動車號牌，放置檢驗合格標(biāo)志、保險標(biāo)志，并隨車攜帶機(jī)動車行駛證；第19條第4款規(guī)定，駕駛機(jī)動車時應(yīng)隨身攜帶機(jī)動車駕駛證；第95條第1款規(guī)定：“上道路行駛的機(jī)動車未懸掛機(jī)動車號牌，未放置檢驗合格標(biāo)志、保險標(biāo)志，或者未隨車攜帶行駛證、駕駛證的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)扣留機(jī)動車，通知當(dāng)事人提供相應(yīng)的牌證、標(biāo)志或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，并可以依照本法第90條的規(guī)定予以處罰。當(dāng)事人提供相應(yīng)的牌證、標(biāo)志或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)及時退還機(jī)動車”。寶山交警支隊所適用的上述規(guī)定，均包含了惠某所駕駛的電動三輪車為機(jī)動車這一事實前提?；菽乘{駛的電動三輪車究竟系何種屬性的車輛，法院在審判過程中必須進(jìn)行審查認(rèn)定。
基于各行其道的道路交通基本規(guī)則，道路交通法律、法規(guī)對于車輛屬性的劃分系最為重要的基礎(chǔ)認(rèn)知，幾乎所有的交通規(guī)則都是根據(jù)車輛屬性進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)計。我國道路交通法律、法規(guī)將車輛分為兩大類，即機(jī)動車和非機(jī)動車。作為道路交通領(lǐng)域基本法的《道路交通安全法》，其第119條對之作了基本界定：“機(jī)動車”，是指以動力裝置驅(qū)動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運(yùn)送物品以及進(jìn)行工程專項作業(yè)的輪式車輛；“非機(jī)動車”，是指以人力或者畜力驅(qū)動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅(qū)動但設(shè)計最高時速、空車質(zhì)量、外形尺寸符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人機(jī)動輪椅車、電動自行車等交通工具。但這種立法用語的法定說明只能解決一般意義上的車輛屬性認(rèn)定，對部分非典型性車輛仍需結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行個案識別。因機(jī)動車、非機(jī)動車的劃分是交通管理部門為維護(hù)道路交通秩序而設(shè)定，車輛屬性的具體認(rèn)定應(yīng)尊重公安交通管理部門的界定，此屬行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限范圍，應(yīng)予尊重。
實踐中，除《道路交通安全法》第119條有關(guān)機(jī)動車、非機(jī)動車的概念界定，對于車輛屬性的具體劃分，尤其是對機(jī)動車的認(rèn)定，更多的規(guī)定于公安部門及國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門發(fā)布的多種技術(shù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，主要標(biāo)準(zhǔn)有兩個：公安部發(fā)布的《機(jī)動車類型術(shù)語和定義》（GA802-2008）、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布的《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB7258-2012）。因此，對于車輛屬性的識別，相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為法院司法審查時的認(rèn)定依據(jù)。
本案行為人駕駛的是電動三輪車，其主張該車系非機(jī)動車，而交警部門則將其認(rèn)定為機(jī)動車。從動力來源及外觀設(shè)計來看，電動三輪車明顯不屬有關(guān)非機(jī)動車概念界定中的“人力或者畜力驅(qū)動，上道路行駛的交通工具”或“殘疾人機(jī)動輪椅車”。那么，是否符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車呢？關(guān)于電力驅(qū)動車輛的屬性劃分的文件或標(biāo)準(zhǔn)，除前述兩個標(biāo)準(zhǔn)文件外，還有原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）。該標(biāo)準(zhǔn)第3條規(guī)定，電動自行車是以蓄電池作為輔助能源，具有兩個車輪，能實現(xiàn)人力騎行、電動或電助動功能的特種自行車。此類車輛，即為《道路交通安全法》第119條第（4）項所規(guī)定的符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車，屬于非機(jī)動車。但本案車輛為電動三輪車，顯然不符合電動自行車的定義，無法據(jù)此進(jìn)一步論證該車為非機(jī)動車。
根據(jù)《機(jī)動車類型術(shù)語和定義》（GA802-2008）2.4條及《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB7258-2012）3.5條的規(guī)定，摩托車均作為機(jī)動車項下內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，兩個標(biāo)準(zhǔn)文件均將摩托車定義為由動力裝置驅(qū)動的，具有兩個或三個車輪的道路車輛，同時，兩個標(biāo)準(zhǔn)文件也各自規(guī)定了不應(yīng)認(rèn)定為摩托車的例外情形，其中與電動三輪車相關(guān)的規(guī)定中，均將電力驅(qū)動的、最大設(shè)計車速不大于20km/h且整車整備質(zhì)量符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的兩輪車輛排除于外，即上述車輛不屬于摩托車，進(jìn)而亦不屬機(jī)動車。電動三輪車顯然并不屬于摩托車類的例外情形。
綜上所述，電動三輪車不是電動自行車，系摩托車的一種，是機(jī)動車。具體而言，綜合《機(jī)動車類型術(shù)語和定義》（GA802-2008）第3條、第4條，《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB7258-2012）第3.5條之規(guī)定，從機(jī)動車規(guī)格上分類，本案所涉電動三輪車屬輕便摩托車；從機(jī)動車結(jié)構(gòu)上分類，本案電動三輪車屬于裝有與前輪對稱分布的兩個后輪的正三輪摩托車。因此，若具體界定，本案電動三輪車應(yīng)認(rèn)定為正三輪輕便摩托車。
三、機(jī)動車上道路行駛的認(rèn)定
（一）上道路行駛的司法認(rèn)定
從立法意圖上分析，《道路交通安全法》第95條第1款規(guī)定機(jī)動車上道路行駛時，應(yīng)按照規(guī)定懸掛號牌及隨車攜證，是為了便于道路交通管理部門實施管理，便于社會公眾進(jìn)行監(jiān)督。①參見全國人大常委會法制工作委員會刑法室：《<中華人民共和國道路交通安全法>釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2012年版，第61頁。其最終立法本意在于，防止無牌無證機(jī)動車上道路行駛，保護(hù)其他道路交通行為人的安全。因此，法律所禁止的應(yīng)是無牌無證機(jī)動車駛?cè)氲缆返膭討B(tài)行為，而非靜止的停駛狀態(tài)。
但現(xiàn)實情況是紛繁復(fù)雜的，無法一言以蔽之，需要結(jié)合個案情況對無牌無證機(jī)動車上道路行駛的行為進(jìn)行司法評判。②為敘述方便，下文中的“上道路行駛”如無特別說明，均指無牌無證機(jī)動車上道路行駛。一般而言，如果公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)機(jī)動車只是靜止停放于非道路區(qū)域，顯然不應(yīng)認(rèn)定為上道路行駛；但如果機(jī)動車靜止停放于道路上，我們認(rèn)為雖然機(jī)動車未處于行駛狀態(tài)，仍應(yīng)合理推斷并認(rèn)定構(gòu)成上道路行駛，因這種狀態(tài)已然侵害了道路交通法律法規(guī)所保護(hù)的道路交通管理秩序。同樣，對于機(jī)動車處于行駛狀態(tài)的情況，也需要具體分析。若公安機(jī)關(guān)查處正在道路上行駛的無牌無證機(jī)動車，我們將此認(rèn)定為上道路行駛是毫無疑義的；若公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)無牌無證機(jī)動車在道路上行駛，要求停車檢查，行為人逃逸或者拒絕檢查，民警追及至機(jī)動車停止，即使停止于非道路區(qū)域，仍應(yīng)認(rèn)定為上道路行駛。
（二）交警部門對于上道路行駛的舉證責(zé)任
行政機(jī)關(guān)對其行政行為合法性負(fù)舉證責(zé)任，需在訴訟程序中進(jìn)行充分的舉證，提交足以證明行政行為合法的證據(jù)。而道路交通安全管理有其特殊性，違法行為多為即時性、突發(fā)性，如不及時糾正和處理，或?qū)⒁l(fā)交通安全事故。因此，如果以普通的舉證責(zé)任要求交警部門顯然并不可行。
從道路交通執(zhí)法實踐來看，如果交警部門提供執(zhí)法視頻資料、照片等證據(jù)，能夠反映行為人存在駕駛無牌無證機(jī)動車上道路行駛的動態(tài)行為，其舉證責(zé)任即已完成。問題是，為維護(hù)交通秩序及道路交通行為人人身安全，交警對于各類道路交通違法行為往往無法及時攝錄拍照，在實施行政強(qiáng)制措施或作出行政處罰時，只能由執(zhí)法交警提供工作情況或書面陳述。這種情況下，交警部門是否已經(jīng)完成了其舉證責(zé)任呢？對此，司法實踐中已有判例。在《最高人民法院公報》2007年第1期刊載的廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊道路交通管理行政處罰決定案中，法院明確認(rèn)定，交警對違法行為所作陳述如無相反證據(jù)否定其真實性，且沒有證據(jù)證明該交警與違法行為人之間存在利害關(guān)系，交警的陳述應(yīng)當(dāng)作為證明違法行為存在的優(yōu)勢證據(jù)。①參見沈德詠：《最高人民法院公報案例大全》，人民法院出版社2009年版，第1680～1683頁。因此，在缺乏直接證明上道路行駛行為的證據(jù)，也無證據(jù)證明執(zhí)法交警與行為人存在利害關(guān)系的情況下，基于行政公信與行政優(yōu)益的考量，執(zhí)法交警的書面證明或工作情況材料可成為認(rèn)定行為人存在交通違法行為的證據(jù)。
綜上，對本案行為人的行為是否構(gòu)成上道路行駛的問題，雖然交警扣留車輛時，惠某已將車駛至月羅公路518弄口，但從寶山交警支隊提供的2位執(zhí)法交警制作的工作情況來看，能夠據(jù)以證明惠某駕駛車輛沿月羅公路由西向東行駛至月羅公路518弄口的事實，且其本人亦未否認(rèn)。因此，雖然交警實施行政強(qiáng)制措施的地點并未在道路上，但行為人已經(jīng)實施了上道路行駛的客觀行為，交警部門的舉證足以證明被訴行政行為的合法性。
四、扣留機(jī)動車的程序?qū)彶?/h2>
（一）程序?qū)彶橐c
從行為屬性上看，扣留機(jī)動車屬于行政強(qiáng)制措施，契合《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）第2條第2款有關(guān)行政強(qiáng)制措施的概念界定。而扣留機(jī)動車是交警部門基于道路交通的危險性、即時性，在特定情形下所作緊急處置，無法比照一般行政強(qiáng)制措施執(zhí)法程序報批后實施。因此，從實施程序的角度上來看，扣留機(jī)動車可進(jìn)一步具體認(rèn)定為行政即時強(qiáng)制措施。②《行政強(qiáng)制法》未明文規(guī)定即時強(qiáng)制措施的概念，但其第19條規(guī)定的緊急情況下需當(dāng)場實施的行政強(qiáng)制措施，即為行政即時強(qiáng)制措施。它的主要類型有強(qiáng)制扭送、強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制銷毀、強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)制帶離等；其特點是：目的是為了控制危險；在緊急情況下，來不及先決定后執(zhí)行，必須立即采取措施；具有發(fā)生危害的可能性和現(xiàn)實性。參見江必新：《行政強(qiáng)制司法審查若干問題研究》，《時代法學(xué)》2012年第5期。
基于上述判斷，扣留機(jī)動車行為既要遵守《行政強(qiáng)制法》第18條規(guī)定的一般程序規(guī)范，也要遵守第19條規(guī)定的即時程序要求。綜合上述規(guī)定，交警部門在作出扣留機(jī)動車措施時，主要應(yīng)遵循以下程序規(guī)范：由兩名交警實施；出示執(zhí)法證件；當(dāng)場告知行為人采取扣留措施的理由、依據(jù)以及行為人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽取行為人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場筆錄；由行為人、執(zhí)法交警簽名或蓋章，行為人拒絕的，在筆錄中注明；在24小時內(nèi)向交警部門負(fù)責(zé)人報告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。法院在審查過程中，亦應(yīng)圍繞上述程序要求認(rèn)定交警執(zhí)法程序合法性。
本案中，雖然執(zhí)法程序未被雙方當(dāng)事人關(guān)注和提及，但行政審判是全面審查，執(zhí)法程序的合法性亦是審查要點之一。寶山交警支隊發(fā)現(xiàn)交通違法行為時是一名交警，后又趕來一名交警，最終由二名交警實施扣留，且履行了相關(guān)告知程序，聽取了行為人陳述申辯，并在24小時內(nèi)補(bǔ)辦了批準(zhǔn)手續(xù)，其執(zhí)法程序合法。
（二）超期扣留不屬程序?qū)彶榉秶?/p>
如前所述，扣留機(jī)動車屬于行政強(qiáng)制措施，是交警部門為了預(yù)防、制止或控制危害社會、公益、他人的行為或事件的發(fā)生，采取的對機(jī)動車的行駛加以暫時性限制的手段或方法，其目的為了保障道路交通管理秩序，本質(zhì)是一種方法或手段，具有較強(qiáng)的依附性。①江必新：《<中華人民共和國行政強(qiáng)制法>條文理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第160頁。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第107條的規(guī)定，扣留機(jī)動車后符合法定條件的，可予拍賣、拆除、報廢等，這些行為均獨(dú)立于扣留行為。因此，審查扣留措施合法性的案件顯然不應(yīng)涉及上述行政行為。
本案交警部門于2013年7月22日實施扣留，但至2013年12月10日二審審理中，經(jīng)詢問，交警部門仍未對扣留車輛作出進(jìn)一步處理，扣留期限已然超出《行政強(qiáng)制法》第25條所規(guī)定的查封扣押期限。②《行政強(qiáng)制法》第25條規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，查封、扣押期限一般不得超過30日，情況復(fù)雜的，經(jīng)批準(zhǔn)，可延長，但延長期限不得超過30日。那么，超期扣留是否屬于本案程序?qū)彶榉秶兀?/p>
造成超期扣留的原因是多樣的，既可能是交警部門怠于處理被扣車輛，也可能是行為人因種種原因未前往交警部門接受處理。本案行為人未在指定期限內(nèi)提供被扣車輛的合法證明、補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，也未接受進(jìn)一步處理，超期扣留的原因在于行為人自身。同時，扣留機(jī)動車是即時性行政強(qiáng)制措施，是對機(jī)動車的暫時性控制，一旦扣留行為完成，該行政強(qiáng)制措施即已實施。至于后續(xù)的扣留期限并不影響扣留機(jī)動車行為的合法性。超期扣留是扣留后行為，應(yīng)視為一種行政事實行為，其本身具有獨(dú)立可訴性。當(dāng)事人對超期扣留行為不服的，可以單獨(dú)提起行政訴訟或采取其他救濟(jì)措施?？傊痪块T扣留機(jī)動車后的超期扣留，不屬于扣留措施案件程序?qū)彶榉秶?/p>
（責(zé)任編輯：馬 斌）
DF31
：A
：1674-9502(2014)05-141-05
1.上海市第二中級人民法院；2.上海市金山區(qū)人民法院
：2014-08-11
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