方珊媛

（中共新疆區(qū)委黨校 經(jīng)濟學教研部 新疆烏魯木齊830002）

社會保障體系是融社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等在內(nèi)的、多層次、多支柱的有機構(gòu)成體。其建設(shè)關(guān)乎個人生存能力的恢復和維系以及個人發(fā)展能力的重建與擴展；關(guān)乎新疆南疆三地州經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公平的實現(xiàn)，進而對于新疆的社會穩(wěn)定和長治久安產(chǎn)生重大影響。

一、新疆南疆三地州社保體系建設(shè)的軌跡

改革開放以來，尤其是1992年后，為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，新疆南疆社會保障建設(shè)在項目、具體內(nèi)容、保障方式與水平等方面都發(fā)生了顯著的變化。

1.基本養(yǎng)老保險制度方面。在城鎮(zhèn)，新疆南疆養(yǎng)老保險始于1986年的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。1986年根據(jù)中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》，新疆南疆三地州24個縣（市）養(yǎng)老保險開始逐步推行縣（市）統(tǒng)籌，變差別費率為縣（市）統(tǒng)一費率。1991年依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》實行地區(qū)統(tǒng)籌，由自發(fā)試點轉(zhuǎn)向有組織的養(yǎng)老保險的改革。從1986年到1998年，新疆南疆三地州養(yǎng)老保障基本實現(xiàn)了地州或縣市層次的統(tǒng)籌。1999年新疆依據(jù)《國務(wù)院實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，南疆三地州基本養(yǎng)老保險實行了自治區(qū)統(tǒng)籌，國有企業(yè)正式職工、臨時工、私營企業(yè)職工和個體勞動者均納入統(tǒng)籌范圍。2003年7月又將國有農(nóng)牧場企業(yè)職工納入基本養(yǎng)老保險范圍。同時，新疆南疆三地州的城鎮(zhèn)企業(yè)職工實行了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的改革和基本養(yǎng)老金部分積累模式，與此同時建立了企業(yè)補充和個人儲蓄養(yǎng)老保險制度，社會保險實現(xiàn)了由單一層次向多層次的轉(zhuǎn)變。2006年南疆三地州養(yǎng)老保險積極做好企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金調(diào)整工作；落實“4050”人員的靈活就業(yè)及城鎮(zhèn)貧困殘疾個體戶參加基本養(yǎng)老保險的補貼政策；探索將穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；提高機關(guān)事業(yè)單位職工個人繳費比例，完善機關(guān)事業(yè)單位職工參加養(yǎng)老保險政策。南疆三地州養(yǎng)老保險在自治區(qū)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了制度統(tǒng)一、基金管理統(tǒng)一、繳費比例統(tǒng)一、基金統(tǒng)一調(diào)劑使用，養(yǎng)老保險制度建設(shè)日趨完善。2007年為落實自治區(qū)的《關(guān)于做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的實施意見》，南疆三地州狠抓企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶做實試點；做好養(yǎng)老金新老辦法的平穩(wěn)過渡，并建立了參保繳費的激勵約束機制；邊境國有農(nóng)牧企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費的問題。2008年實施新的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，建立起“多工作、多繳費、多得養(yǎng)老金”的激勵約束機制，同時積極推進企業(yè)年金制度建設(shè)、實施與管理。2009年全面實施新的養(yǎng)老金計發(fā)辦法。2010年新疆出臺了《自治區(qū)關(guān)于加快解決未參保集體企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保障等遺留問題的試行辦法》，南疆三地州落實未參保集體企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險問題的解決，特別是落實了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實現(xiàn)了制度的重大創(chuàng)新。2011年圍繞自治區(qū)開展的“民生建設(shè)年”活動，調(diào)整了退休人員基本養(yǎng)老金水平；把“五七工”、家屬工納入養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌范圍；從嚴加強社?；鸬墓芾?。2011年7月1日新疆啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度試點，南疆三地州24個縣市基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。

在農(nóng)村，新疆社會養(yǎng)老保險起始于1991年，當年烏魯木齊、米泉、博樂被列為全國養(yǎng)老保險試點縣。1993年《新疆維吾爾自治區(qū)建立和實施縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本方案》出臺，并于同年予以試點；1996年9月后進入全面推進階段。南疆三地州社會養(yǎng)老保險也由此逐步展開。2009年9月新疆依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，新疆13個縣（市）啟動國家新農(nóng)保試點，喀什地區(qū)麥蓋提縣、和田地區(qū)和田市和克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣三縣（市）列入其中。2010年7月，新疆啟動了第二批新農(nóng)保試點，南疆三地州率先實現(xiàn)所有縣（市）新農(nóng)保的全覆蓋，24個縣（市）共涉及16～59歲農(nóng)業(yè)人口311.34萬人，60歲以上農(nóng)業(yè)人口47.5萬人，使廣大農(nóng)牧民群眾得到了更多實惠。2011年新疆新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度同步推進，于2011年底基本實現(xiàn)全覆蓋。

2.基本醫(yī)療保險制度方面。在城鎮(zhèn)，依據(jù)國務(wù)院規(guī)定，在新疆多年來實行的職工公費醫(yī)療和企業(yè)勞保醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，1999年自治區(qū)政府出臺《自治區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革總體規(guī)劃》，南疆三地州城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革全面啟動。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度確立為以地、州、市統(tǒng)籌單位，醫(yī)療保險基金在地、州、市范圍統(tǒng)籌使用，互助共濟。南疆三地州城鎮(zhèn)各類企業(yè)、國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、非公有制企業(yè)職工皆納入基本醫(yī)療統(tǒng)籌范圍。2006年自治區(qū)人民政府辦公廳相繼下發(fā)文件，南疆城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員以及進城務(wù)工人員納入基本醫(yī)療統(tǒng)籌范圍。2007年，自治區(qū)人民政府發(fā)布了關(guān)于開展自治區(qū)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的意見，喀什地區(qū)、和田地區(qū)于2008年納入試點范圍，2009年克孜勒蘇柯爾克孜自治州也納入國家試點范圍。南疆三地州較自治區(qū)早一年，實行了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度全覆蓋。2010年新疆出臺《新疆維吾爾自治區(qū)基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實施（暫行）辦法》，對自治區(qū)基本醫(yī)療保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)進行了規(guī)定，保證了南疆三地州參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療參保、參合人員流動就業(yè)時基本醫(yī)療保障關(guān)系能夠順暢接續(xù)。2011年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財政補助標準提高，由120元升至每人每年200元，并對原先的補助政策進行了調(diào)整，縣市負擔比例由4個檔次調(diào)整為2個檔次，調(diào)整后，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保補助政策與新農(nóng)合補助政策實現(xiàn)了統(tǒng)一。

在農(nóng)村，從2003年起新疆開展了新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療制度的試點，自治區(qū)人民政府把5個縣作為新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療制度國家級試點縣，和田地區(qū)的于田縣、喀什地區(qū)的麥蓋提縣被列為其中。2004年選定8個縣作為新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療的自治區(qū)級試點縣，克孜勒蘇柯爾克孜自治州的阿克陶縣列為其中。2005年又新增加40個縣（市）。2007年國家決定“降低南疆三地州參加新型醫(yī)療合作農(nóng)民籌資標準，超出部分由中央和自治區(qū)財政按照一定比例予以補助”。2008年實現(xiàn)了以縣（市）為單位的全覆蓋，南疆三地州農(nóng)牧民的基本醫(yī)療保障體系建設(shè)實現(xiàn)了由試點向全面推進的轉(zhuǎn)變，南疆三地州農(nóng)牧民的基本醫(yī)療保障體系已初步形成。2010年為了有效控制醫(yī)藥費用不合理增長，切實增強新農(nóng)合基金使用效益，不斷提高參合農(nóng)牧民受益和保障水平，促進新農(nóng)合制度健康持續(xù)發(fā)展，喀什地區(qū)的葉城縣、和田地區(qū)的和田縣、克孜勒蘇柯爾克孜自治州的阿合奇縣開展了新農(nóng)合支付方式改革試點。2011年新農(nóng)合又將各級財政補助標準進行了調(diào)整，由120元提高至200元，新農(nóng)合最高支付限額提高到5萬元，定點醫(yī)療機構(gòu)住院補償比例在原自治區(qū)規(guī)定的基礎(chǔ)上提高5個百分點，各統(tǒng)籌地區(qū)政策范圍內(nèi)住院補償比例達到70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級定點醫(yī)療機構(gòu)住院補償比例不低于85%。新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療的推進，對提高廣大農(nóng)牧民健康保障水平，減輕醫(yī)療負擔，解決因病致貧、因病返貧問題發(fā)揮了重要作用。

3.失業(yè)保險制度方面。1986年國務(wù)院出臺了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，新疆南疆三地州失業(yè)保險制度在此情形下逐步建立。1993年自治區(qū)人民政府發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)職工待業(yè)保險辦法》。據(jù)此，南疆三地州失業(yè)保險范圍僅局限于國營企業(yè)，享受對象僅為國營企業(yè)倒閉破產(chǎn)失去工作的職工。1999年出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于貫徹（失業(yè)保險條例）的通知》，失業(yè)保險制度覆蓋到除公務(wù)員之外的城鎮(zhèn)從業(yè)人員。2007年為確保失業(yè)人員的基本生活，自治區(qū)人民政府決定在已有標準的基礎(chǔ)上，將失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金的標準提高10個百分點。此后，南疆三地州依據(jù)最低工資標準的調(diào)整隨之也調(diào)整了失業(yè)保險金標準。2011年新疆頒布《關(guān)于建立失業(yè)保險金標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制的實施意見》，從2011年7月1日開始，當CPI月度同比漲幅達到或超過3.8%時，便啟動該聯(lián)動機制，領(lǐng)取失業(yè)金人員次月開始就能按月享受失業(yè)保險金補貼。這些制度建設(shè)不僅保障了失業(yè)人員的基本生活，而且對失業(yè)人員的再就業(yè)起到了促進作用。

4.社會救助體系方面。居于社會保障體系基礎(chǔ)地位的社會救助承擔著社會脆弱群體最基本生活的責任。關(guān)于最低生活保障制度。1998年9月南疆地州市政府所在地建立和實施了城市居民最低生活保障試點制度；1999年9月南疆三地州所有縣級市建立和實施了城市最低生活保障制度。2007年5月自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障制度在克孜勒蘇柯爾克孜自治州率先啟動。同年7月喀什地區(qū)和和田地區(qū)也全面實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，將年人均純收入700元以下的農(nóng)村貧困人口全部納入最低生活保障范圍，并且新疆南疆三地州低保補助金由中央和自治區(qū)全額補助。

關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系。2006年新疆決定在27個試點縣（市）實行城市醫(yī)療救助制度試點，克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿圖什市、喀什地區(qū)喀什市、莎車縣、麥蓋提縣以及和田地區(qū)和田市、洛浦縣列為試點縣（市）。2007年南疆所有縣（市）展開了城市醫(yī)療救助制度，并逐步向“資助參合（參保）、門診救助、大病救助、臨時救助、慈善救助”相結(jié)合的模式推進。

綜上我們可以看到，伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展，南疆三地州社會保障體系不斷完善、漸成體系。

二、新疆南疆三地州社會保障體系建設(shè)取得的主要成績

1.社會保障制度體系建設(shè)初步趨向可持續(xù)發(fā)展。多年來，南疆社會保障體系的探索和實踐，彌補了制度的空白，取得了突破性進展。建立實施了新農(nóng)保制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險自治區(qū)級統(tǒng)籌制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法；建立并實施了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新農(nóng)合制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，從制度上實現(xiàn)了新疆南疆三地州城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的全面覆蓋。

2.社會保障體系實現(xiàn)了由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的擴展。2010年新疆南疆三地州鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?3.16%，第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達39%，城鄉(xiāng)差距明顯?？紤]到利于城鄉(xiāng)人口流動和保障農(nóng)村居民基本生活的緣由，沿著分類實施、循序漸進的思路對社保制度進行了整體設(shè)計，實行了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療制度，將農(nóng)村居民納入社會保障體系之中，為最終實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化奠定了堅實基礎(chǔ)。

3.社會保障對象發(fā)生變化、人數(shù)增加、覆蓋面逐步擴大。社會保障覆蓋范圍由主要針對公有制單位的就業(yè)職工轉(zhuǎn)向各類所有制就業(yè)職工及靈活就業(yè)人員，甚至擴大到城鎮(zhèn)居民，越來越多的人享有基本生活保障。截至2012年末，新疆南疆三地州基本養(yǎng)老參保人數(shù)達288.85萬人，基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到113.89萬人，失業(yè)保險參保人數(shù)為25.06萬人。新疆南疆三地州城鎮(zhèn)有35.1萬人得到最低生活保障，農(nóng)村有86.43萬人得到最低生活保障。

4.社會保障的標準、待遇水平逐步提高。

2005～2013年，新疆南疆三地州企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金連續(xù)9次上調(diào)。南疆三地州所有縣（市）實行新農(nóng)保的60歲以上的農(nóng)民領(lǐng)取了政府發(fā)給的、每月最少55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準有所提升。資助城鄉(xiāng)低保人員參加城鎮(zhèn)醫(yī)保和新農(nóng)合的標準逐步提高。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財政補助標準提高，由120元升至目前每人每年200元。

5.風險分擔、權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的機制成為社會保障制度的突出特點。在構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障體系過程中，無論是養(yǎng)老保險還是醫(yī)療保險，皆引入了個人（或家庭）賬戶制度，個人需交納一定比例不等的費用，體現(xiàn)了個人責任機制，凸現(xiàn)了風險分擔、權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的主導思想，并實行參保繳費與待遇掛鉤的激勵約束機制，使得社會保障由以往的單位保障向社會化保障的轉(zhuǎn)變。

6.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了自治區(qū)統(tǒng)籌，實施養(yǎng)老保險疆內(nèi)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)。由于新疆南疆三地州早在1999年就開始實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險基金統(tǒng)一管理、調(diào)劑使用，政策統(tǒng)一制定，為參保人員疆內(nèi)跨地區(qū)流動時轉(zhuǎn)移接續(xù)奠定了基礎(chǔ)。2010年又啟動了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，進而實現(xiàn)了在新疆內(nèi)各類人員流動只轉(zhuǎn)關(guān)系不轉(zhuǎn)基金，打破了地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割格局，制度上實現(xiàn)了重大創(chuàng)新，完善了養(yǎng)老保險制度。

7.出臺并實施了醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。2010年12月新疆出臺了《自治區(qū)基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實施（暫行）辦法》，新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險之間可互相轉(zhuǎn)移，為參保者提供了便捷的服務(wù)。

8.社會保障公共服務(wù)體系初步形成，服務(wù)能力有所提升。以社區(qū)勞動保障工作為基礎(chǔ)平臺，以銀行及各類定點服務(wù)機構(gòu)為依托，以各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為主干，新疆南疆三地州社會保障管理服務(wù)組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)業(yè)已形成，社保工作日趨規(guī)范化、信息化和專業(yè)化，社保經(jīng)辦機構(gòu)能力逐見成效，為公共服務(wù)職能完善提供了有效的支撐。

三、新疆南疆三地州社會保障的經(jīng)驗

1.始終把社會保障體系建設(shè)作為民生改善的重要內(nèi)容。新疆南疆三地州在改革和發(fā)展的實踐中,始終把社會保障體系的建設(shè)作為南疆各族群眾最為關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的民生工作內(nèi)容，積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進各項社會保障制度變革，堅持公平性、可持續(xù)性和城鄉(xiāng)一體的社會保障體系建設(shè)的方向，促進了南疆三地州各族群眾民生的保障與改善，增進了各族群眾的福祉。

2.試點先行，總結(jié)經(jīng)驗，循序漸進。追溯新疆南疆三地州社會保障體系的建設(shè)歷程，為滿足南疆三地州各族群眾日益增長的社保要求，社保體系建設(shè)試點先行，由點到面，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推進；與時俱進，抓住重點，針對熱點，突破難點成為主基調(diào)；著眼于彌補制度的缺失，制度體系從無到有；從企業(yè)到事業(yè)單位，由城鎮(zhèn)到農(nóng)村，由有業(yè)到無業(yè)人員，從分步實施到統(tǒng)籌，覆蓋領(lǐng)域從小到大，并逐步推動社會保障水平提高。

3.以公共財政作為社會保障的支撐，努力減輕各族群眾負擔。相較于新疆其他地區(qū)，南疆三地州既是民族地區(qū)，又是集中連片貧困地區(qū)，還是邊境地區(qū)，更是反分裂斗爭的前沿地區(qū)，南疆三地州城鄉(xiāng)居民收入仍處于較低水平，為了不增加居民個人繳費的負擔，公共財政提供了有效支持，發(fā)揮了應(yīng)有作用。以新農(nóng)合來看。2008年農(nóng)牧民個人繳費標準提高到20元后，對于增加的10元，中央財政補助6元，自治區(qū)財政補助4元。2010年，農(nóng)牧民個人繳費標準提高到每人每年30元后，在新疆財力不寬裕的情況下，自治區(qū)財政對南疆三地州農(nóng)牧民個人繳費的補助標準由4元提高到14元，農(nóng)牧民個人仍按每人每年10元的標準繳費。

4.向南疆三地州的傾斜政策助推了社會保障體系的建設(shè)。如農(nóng)村最低生活保障制度，自治區(qū)對農(nóng)村低保資金安排以向南疆三地州傾斜作為原則，和田、克州、喀什三地州不負擔農(nóng)村低保資金，全部由自治區(qū)財政負擔。如新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構(gòu)成。對參保人補貼所需資金，也由自治區(qū)給予補助。其中喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州試點縣（市）和屬于邊境縣、貧困縣的，自治區(qū)給予全額補助。而其他縣（市），自治區(qū)則只給予60%的補助。有條件的試點縣（市）則依據(jù)當?shù)貙嶋H適當提高補貼標準，所需資金自行負擔。

5.保障生活，促進就業(yè)，社會保險和就業(yè)政策相互促進。解決好失業(yè)人員、貧困居民的就業(yè)和生活是南疆三地州社會保障建設(shè)不容忽視的問題。南疆三地州對未參保集體企業(yè)“五七工”、家屬工養(yǎng)老問題予以妥善解決。如喀什地區(qū)制定了《喀什地區(qū)關(guān)于解決城鎮(zhèn)未參保集體企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保障等遺留問題實施方案》，在本人自愿一次性補繳養(yǎng)老保險費后，“五七工”、家屬工全部納入基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌范圍之內(nèi)。另外，針對喀什地區(qū)原國有破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)下崗失業(yè)“45、55”人員，通過公益性崗位安置“45、55”下崗失業(yè)人員，通過組織引導“45、55”人員參加免費職業(yè)技能培訓，動員企業(yè)吸納該群體就業(yè)，重點扶持培育家政服務(wù)業(yè)，促進“45、55”人員再就業(yè)。在此基礎(chǔ)上由喀什地區(qū)財政墊支相應(yīng)的資金作為周轉(zhuǎn)金，借給符合條件的地區(qū)直屬國有關(guān)閉、破產(chǎn)、改制企業(yè)職工遺屬按“五七工”政策參保繳費，享受退休待遇。

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