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        基于財(cái)政均衡視角的轉(zhuǎn)移支付制度研究

        2014-04-08 10:44:56張潔
        2014年4期
        關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)移支付

        張潔

        摘要:近年來(lái),基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)及公共財(cái)政體系的完善等種種政策表明,在我國(guó)未來(lái)的基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中,地區(qū)間的財(cái)政能力平衡,實(shí)現(xiàn)財(cái)政會(huì)資源的平等會(huì)成為一個(gè)重要的內(nèi)容。本文筆者從財(cái)政均衡的角度針對(duì)國(guó)內(nèi)外轉(zhuǎn)移支付制度的特點(diǎn)進(jìn)行了對(duì)比,進(jìn)而針對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析,并提出了自己的觀點(diǎn)和建議,旨在為我國(guó)政府轉(zhuǎn)移支付制度的建立提供理論參考。

        關(guān)鍵詞:財(cái)政均衡視角;財(cái)政均等化;轉(zhuǎn)移支付

        現(xiàn)階段,我國(guó)公共財(cái)政體制正在日益深化改革,轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中效果不佳、矛盾不斷加深。在這種情況下,以我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革推進(jìn)及公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為前提,對(duì)國(guó)際成功轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)合相關(guān)理論知識(shí)進(jìn)行研究有著重要的意義及作用。以下是筆者就此進(jìn)行的論述。

        一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度國(guó)內(nèi)外對(duì)比分析

        在一個(gè)國(guó)家中,中央政府與地方政府或者上級(jí)與下級(jí)政府之間在稅收、既定責(zé)任和支出責(zé)任劃分下的資金無(wú)償轉(zhuǎn)移我們稱之為政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政體制中不可或缺的一部分,直接關(guān)系著財(cái)政體制運(yùn)行的效率和公平性。以下是筆者針對(duì)國(guó)內(nèi)外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行的對(duì)比分析。

        1.我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度

        A.稅收返還。稅收返還制度實(shí)行于1994年分稅制財(cái)政體制全面推行之后,由于分稅改革并未對(duì)地方財(cái)政支出范圍作出大的調(diào)整,當(dāng)1993年地方政府既得財(cái)力上劃中央后,地方政府財(cái)力難以保證正常支出,受到極大的影響,從而加大了中央與地方之間政府財(cái)政的不平衡。

        B.專項(xiàng)補(bǔ)助。專項(xiàng)補(bǔ)助就是中央政府對(duì)地方政府的專項(xiàng)撥款,而且地方政府對(duì)于這筆撥款的使用僅限于中央政府制定項(xiàng)目。目前,我國(guó)中央政府對(duì)地方政府的專項(xiàng)撥款多達(dá)幾十種。

        C.原體制補(bǔ)助。分稅制財(cái)政管理體制改革之后,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面并沒(méi)有大的調(diào)整,還延續(xù)著以前的中央政府與地方政府間雙向流動(dòng)的體制補(bǔ)助形式,這種原有體制補(bǔ)助是一種無(wú)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式。

        D.過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。這種轉(zhuǎn)移支付方式是從1995年我國(guó)參照國(guó)際通行做法開(kāi)始實(shí)行的,它是以建立公式為基礎(chǔ)、以財(cái)政均衡為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付辦法。通過(guò)對(duì)各地政府的標(biāo)準(zhǔn)收入、支出進(jìn)行測(cè)算,進(jìn)而決定資金的分配,很大程度上提高了轉(zhuǎn)移支付的公平性。

        除以上幾種外,還有其他轉(zhuǎn)移支付方式,如中央財(cái)政與地方財(cái)政在財(cái)政年度結(jié)束后進(jìn)行結(jié)算,中間會(huì)產(chǎn)生中央財(cái)政對(duì)地方政府的結(jié)算補(bǔ)助,也存在地方政府對(duì)中央政府的結(jié)算上解,這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式屬于既定財(cái)政體制的補(bǔ)充。

        2.國(guó)外成功的轉(zhuǎn)移支付制度

        在國(guó)外,成功的轉(zhuǎn)移支付制度通常是建立在分稅制財(cái)政體制較為徹底的基礎(chǔ)上。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的首要條件是各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)界定明確。筆者就以下幾個(gè)國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了分析。

        A.美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在美國(guó)聯(lián)邦的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中,支付方式主要有專項(xiàng)補(bǔ)助、一般目的補(bǔ)助和寬范圍用途補(bǔ)助三種。其中專項(xiàng)補(bǔ)助是美國(guó)財(cái)政體制中最主要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式,補(bǔ)助項(xiàng)目繁多,在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)的比重較大;一般目的補(bǔ)助就是各地方按照一定比例分享美國(guó)聯(lián)邦收入,從而用于地方管理個(gè)支配用途,也稱為收入分享,占據(jù)的比重較小,但在一定程度上有助于政府間財(cái)政平衡的實(shí)現(xiàn);對(duì)于寬范圍用途補(bǔ)助范圍而言,沒(méi)有明確的規(guī)定,通常用于各地方具體用途的自主決定撥款,主要功能是提高地方政府公共服務(wù)的能力。

        B.德國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。20世紀(jì)50年代,德國(guó)開(kāi)始建立并實(shí)施政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,逐步形成了自身成功的轉(zhuǎn)移支付體系。其轉(zhuǎn)移支付主要分為稅收分享、聯(lián)邦政府補(bǔ)充款和標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移支付三種。稅收分享,就是分享個(gè)人所得稅、增值稅和企業(yè)所得稅。其中對(duì)于各種稅收的分享比例由聯(lián)邦政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)管理,通常占一半甚至一半以上;聯(lián)邦政府的補(bǔ)充款主要是對(duì)于財(cái)政能力較低的地方發(fā)放的專項(xiàng)撥款或補(bǔ)充貸款,其功能是平衡個(gè)地方之間財(cái)政差異;標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移支付是由財(cái)政能力較高的地方向財(cái)政能力低于平均水平的地方撥款補(bǔ)助,其功能也是平衡地區(qū)財(cái)政差異。

        二、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題分析

        1.上下級(jí)政府間財(cái)政權(quán)限沒(méi)有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。促使部分財(cái)政管理責(zé)任的含糊不清,影響了規(guī)范化的撥款制度。在地方政府財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行上,給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來(lái)不利影響。多種轉(zhuǎn)移支付形式。繁冗復(fù)雜的管理轉(zhuǎn)移形式,過(guò)多的轉(zhuǎn)移支付制度客觀上影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,影響社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?,F(xiàn)在所實(shí)施的轉(zhuǎn)移制度任采用“基數(shù)法”作為一般性轉(zhuǎn)移的主要確認(rèn)依據(jù),從而限制了一般性轉(zhuǎn)移支付的作用,在縱向上促使財(cái)力的均衡,缺乏地區(qū)間財(cái)力的調(diào)節(jié)作用,難以形成完善的縱橫向綜合均衡管理機(jī)制。

        2.專項(xiàng)撥款缺乏針對(duì)性、規(guī)范性,不能從根本上體現(xiàn)政府實(shí)施政策的意圖。專項(xiàng)撥款資金用途廣、范圍大,無(wú)針對(duì)性。分配缺乏規(guī)范化,合理化。某些項(xiàng)目論證不充分,進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政資金的低效運(yùn)作,使轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)資金撥款對(duì)地方的配套比例嚴(yán)重缺乏真實(shí)性,對(duì)地方財(cái)政規(guī)劃造成一定的壓力。在財(cái)政的運(yùn)行中,挪用專項(xiàng)撥款的情況極易發(fā)生,從而誘發(fā)“尋租”的行為,難以制約資金分配中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生,不能從根本上保證專款專用。

        三、關(guān)于政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化制度的建議

        對(duì)于政府間轉(zhuǎn)移支付形式而言,世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家多采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付兩種。我國(guó)要想對(duì)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行完善或改革,應(yīng)該充分結(jié)合成功國(guó)家轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況逐步形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主,以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的政策,以加強(qiáng)我國(guó)中央政府與各地政府間及各地政府相互之間的縱向、橫向平衡,從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化。以下是筆者對(duì)此提出的幾點(diǎn)建議:

        1.逐漸降低稅收返還比率,直至零稅收返還。稅收返還的政策與公共服務(wù)財(cái)政均等化目標(biāo)有著根本上的不符,產(chǎn)生了逆均等化效應(yīng)。而且由于稅收返還的數(shù)額較大,不能做到固定化、長(zhǎng)久化。因此,應(yīng)該逐步取消稅收返還,但不能直接取消,這樣會(huì)對(duì)地方利益造成極大的損害??梢栽O(shè)定一個(gè)過(guò)渡期來(lái)逐步降低稅收返還比率,直至最后取消為止。

        2.制定科學(xué)合理的一般性轉(zhuǎn)移支付制度。理論上而言,我國(guó)應(yīng)借鑒成功國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,將一般性轉(zhuǎn)移支付的比重?cái)U(kuò)大,這樣能夠極大程度上促進(jìn)公共服務(wù)的均等化。我國(guó)應(yīng)明確完善的收入能力-支出需求均衡撥款的計(jì)算公式,在標(biāo)準(zhǔn)支出中充分考慮一些不受人為控制的各地支出需求,并結(jié)合個(gè)地區(qū)的發(fā)展成本差異、負(fù)擔(dān)成本及政府負(fù)擔(dān)率等因素。從而改變以往對(duì)實(shí)際收入和實(shí)際支出的缺口補(bǔ)貼的方式,在轉(zhuǎn)移支付均等化的原則上,對(duì)個(gè)地方實(shí)際收入與支出需求進(jìn)行補(bǔ)貼。

        3.規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。筆者認(rèn)為,對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范,首先應(yīng)該科學(xué)的確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn),只有符合一定標(biāo)準(zhǔn)才能將其列為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目;其次在項(xiàng)目列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí),必須經(jīng)過(guò)法定程序的審批及科學(xué)的論證,并且在實(shí)施時(shí)提高透明度,接受績(jī)效評(píng)估和全方位監(jiān)督;此外,我國(guó)目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模迅速增長(zhǎng),甚至超出了一般性轉(zhuǎn)移支付,因此,對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模要進(jìn)行控制。

        結(jié)束語(yǔ):總而言之,現(xiàn)階段我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上存在著許多問(wèn)題,站在財(cái)政均衡的視角很多政策都不相符,因此,我國(guó)應(yīng)充分結(jié)合國(guó)外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完善的成功經(jīng)驗(yàn),將公共服務(wù)均等化作為基本原則和目標(biāo)建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的制度,并設(shè)立健全的監(jiān)督體系,以確保其運(yùn)行的公平公正性,只有這樣,才能真正實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政均等化。(作者單位:河北北方學(xué)院附屬第一醫(yī)院)

        參考文獻(xiàn)

        [1]王國(guó)兵,王澤彩,論我國(guó)財(cái)政均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立,經(jīng)濟(jì)縱橫-2009年3期。

        [2]王嬌,淺析我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題及對(duì)策,中國(guó)商界-2010年11期。

        [3]石光,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究,特區(qū)經(jīng)濟(jì)-2011年5期。

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