行政許可間接損害納入國(guó)家賠償?shù)乃伎?/h1>
2014-04-07 12:16:33張碩
湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào) 2014年11期 關(guān)鍵詞：國(guó)家
張碩
（湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105）
行政許可間接損害納入國(guó)家賠償?shù)乃伎?/p>
張碩
（湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105）
由于《國(guó)家賠償法》對(duì)賠償范圍的限定，違法行政許可行為導(dǎo)致的間接損害無(wú)法得到賠償。然而這種對(duì)間接損害不予賠償?shù)囊?guī)定一直沉陷于“國(guó)情論”的窠臼之中，與國(guó)家賠償?shù)牧⒎ň癫⒉幌喾??；谛姓S可行為致?lián)p的特性與我國(guó)當(dāng)下的國(guó)家償付能力，應(yīng)將行政許可間接損害納入國(guó)家賠償，賠償標(biāo)準(zhǔn)可以參考民事間接損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)予以確定。
行政許可；間接損害；賠償范圍；賠償標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于具體行政行為致?lián)p，我國(guó)立法上采取補(bǔ)償與賠償并行的做法，《國(guó)家賠償法》對(duì)賠償范圍作了相對(duì)狹隘的規(guī)定，即只賠償直接損害，不賠償間接損害。行政許可行為相比其他具體行政行為有其特殊性，即在行政許可違法的情況下，間接損害的損害程度往往大于直接損害，若根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定不能得到有效賠償，實(shí)與公平正義之價(jià)值理念不符。其主要困因在于間接損害的國(guó)家賠償存在一定的技術(shù)困境，需要重新構(gòu)建一套可行的賠償范圍與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但在學(xué)界，目前尚無(wú)對(duì)行政許可間接損害的系統(tǒng)化研究，對(duì)應(yīng)如何進(jìn)行國(guó)家賠償?shù)募夹g(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題更是鮮有涉及。就連間接損害的國(guó)家賠償問(wèn)題，也僅有部分學(xué)者曾進(jìn)行過(guò)有限的討論。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)國(guó)家償付能力也得到了相應(yīng)提升，這使得將行政許可間接損害納入國(guó)家賠償更具可能性。在此基礎(chǔ)上，我們探討行政許可間接損害的國(guó)家賠償問(wèn)題，將顯得更為有益與可行。
一、行政許可間接損害的界定
行政許可是一種授益性具體行政行為。具體行政行為的屬性必然導(dǎo)致其會(huì)對(duì)相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。許可行為對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)具有授益性，而對(duì)行政許可的第三人來(lái)說(shuō)卻可能具有侵益性。此外，對(duì)已有行政許可的變更，更多時(shí)候亦會(huì)體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的侵益性。行政許可行為造成的損害就是這些侵益性行為的后果。從被損害利益的既得屬性劃分，行政許可行為導(dǎo)致的損害亦可分為直接損害和間接損害兩種。本文研究的主要對(duì)象是行政許可的間接損害。
（一）行政許可間接損害的概念
行政許可間接損害的對(duì)位概念為行政許可直接損害，二者區(qū)分之標(biāo)準(zhǔn)為許可行為損害的利益屬于可得利益還是既得利益。也就是說(shuō)，行政許可的間接損害是指行政許可行為對(duì)相對(duì)人、其他利害關(guān)系人尚未取得但預(yù)期可以得到的利益造成的損害。而這種期待利益所表現(xiàn)出的特點(diǎn)主要有未來(lái)性、預(yù)期性和不確定性。正是由于期待利益的這些特性，才導(dǎo)致間接損害國(guó)家賠償在范圍、力度等方面的落實(shí)存在一定技術(shù)障礙。
（二）行政許可間接損害的種類
行政許可的間接損害是否可賠、其賠償范圍如何，都要因行政許可間接損害的不同類型而分情況討論。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，行政許可的間接損害有以下幾類：第一，以行為本身的合法性為標(biāo)準(zhǔn)，可分為合法許可行為導(dǎo)致的間接損害和違法許可行為導(dǎo)致的間接損害；第二，因受損對(duì)象的法律地位不同，可分為許可相對(duì)人的間接損害和其他利害關(guān)系人的間接損害；第三，依損害本身的屬性不同，可分為間接的物質(zhì)損害和間接的精神損害。①嚴(yán)格意義上的間接損害與直接損害都是針對(duì)物質(zhì)損害而言的，本文雖在廣義上作了這種劃分，但后文所討論的范圍仍限定于狹義上的間接損害，即不涉及精神損害賠償?shù)挠懻摗?/p>
二、行政許可間接損害的可賠性分析
我國(guó)的國(guó)家賠償制度立法原則十分明確：僅賠償相對(duì)人損害，不賠償?shù)谌藫p害；僅賠償直接損害，不賠償間接損害。賠償范圍受到過(guò)大限制，以至《國(guó)家賠償法》頒布伊始曾被部分學(xué)者戲稱為“國(guó)家不賠法”。[1]可見賠償范圍雖然明確，但未必科學(xué)。行政許可行為造成的間接損害在司法實(shí)踐中不會(huì)得到相應(yīng)的賠償，這種立法選擇的正當(dāng)性與科學(xué)性還有待商榷。筆者認(rèn)為，從國(guó)家賠償制度的理論基礎(chǔ)及其制度價(jià)值考量，有必要擴(kuò)寬國(guó)家賠償?shù)姆秶?，需將部分諸如行政許可間接損害等確需賠償之正當(dāng)利益納入國(guó)家賠償之范疇。
（一）國(guó)家賠償理論基礎(chǔ)上的考量
相對(duì)于其他法律責(zé)任的確認(rèn)而言，國(guó)家賠償責(zé)任的確立已經(jīng)是十分晚近的事情了。[2]對(duì)于國(guó)家應(yīng)否負(fù)賠償責(zé)任的問(wèn)題經(jīng)過(guò)了一個(gè)較長(zhǎng)的歷史爭(zhēng)論期，隨著相關(guān)思想理論基礎(chǔ)的發(fā)展，世界范圍內(nèi)的國(guó)家賠償制度也從否定國(guó)家賠償責(zé)任到肯定國(guó)家賠償責(zé)任逐漸演進(jìn)，且賠償范圍有日益擴(kuò)大之趨勢(shì)。
1.公民私有財(cái)產(chǎn)受法律保障原則
法國(guó)大革命后的《人權(quán)宣言》將“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的法治精神推向世界，其所體現(xiàn)的資產(chǎn)階級(jí)自由主義被西方國(guó)家廣泛認(rèn)同，成為資本主義國(guó)家的一種普世價(jià)值。我國(guó)也承認(rèn)公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯。2004年憲法修正案正式將財(cái)產(chǎn)權(quán)納入憲法保護(hù)范疇，可見，保護(hù)公民個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)是一個(gè)正當(dāng)理性國(guó)家所必需的。片面強(qiáng)調(diào)公共利益至上、以國(guó)家利益為絕對(duì)價(jià)值而忽視個(gè)人利益保護(hù)的國(guó)家，很難被認(rèn)為是現(xiàn)代民主法治之邦，更難有相應(yīng)的國(guó)家賠償制度。
反觀行政許可行為造成的損害，無(wú)論是直接損害還是間接損害，都是對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的損害。既然是合法財(cái)產(chǎn)，就應(yīng)受到法律保障。當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯時(shí)，這種保障就體現(xiàn)為應(yīng)受到相應(yīng)的救濟(jì)，即國(guó)家賠償或國(guó)家補(bǔ)償。
2.民權(quán)保障是國(guó)家的基本職能
傳統(tǒng)的國(guó)家理論在國(guó)家是怎樣形成的問(wèn)題上多有爭(zhēng)議，但對(duì)國(guó)家負(fù)有保護(hù)公民基本權(quán)利之責(zé)任是無(wú)爭(zhēng)議的，民權(quán)保障也是現(xiàn)代國(guó)家的基本政治倫理。近代的國(guó)家理論及其實(shí)踐表明，國(guó)家存在的基本理由之一就是要保障個(gè)人的自由和財(cái)產(chǎn)不受侵犯。如果國(guó)家在履行其職能的過(guò)程中反而侵犯了個(gè)人或組織的合法權(quán)益，就違反了國(guó)家的宗旨，因此需要承擔(dān)賠償責(zé)任。[2]在行政許可領(lǐng)域，無(wú)論是行政許可行為的直接損害還是間接損害，都是國(guó)家公權(quán)力導(dǎo)致的損害后果，國(guó)家應(yīng)負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
3.社會(huì)主義福利國(guó)家理念的要求
除了中國(guó)、朝鮮、越南、古巴、老撾等意識(shí)形態(tài)層面的社會(huì)主義國(guó)家，還有諸如挪威、瑞典等北歐民主社會(huì)主義的國(guó)家。前蘇聯(lián)斯大林建立了一黨制的政治體制，開啟了蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義。與北歐國(guó)家所自稱的民主社會(huì)主義除了在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題上有所分歧外，在社會(huì)主義國(guó)家理想方面尚有趨同之勢(shì)，即構(gòu)建社會(huì)福利國(guó)家。因此，社會(huì)主義理念之核心不在于是否由共產(chǎn)黨執(zhí)政，而在于是否有福利國(guó)家之理念、理想。
在崇尚個(gè)人自由，反對(duì)國(guó)家過(guò)渡干預(yù)個(gè)人意志的傳統(tǒng)行政法時(shí)代，國(guó)家賠償責(zé)任亦不被承認(rèn)。隨著之后一系列嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題的接踵出現(xiàn)，人們開始希望政府以積極的態(tài)度介入社會(huì)生活，開啟了福利國(guó)家時(shí)代。二戰(zhàn)之后的福利國(guó)家之給付行政理念亦是現(xiàn)行國(guó)家賠償制度的理論淵源之一。
我國(guó)既然選擇了具有制度優(yōu)越性的社會(huì)主義制度，國(guó)家在社會(huì)保障方面就應(yīng)發(fā)揮更大作用。對(duì)于行政許可行為造成的間接損失，僅由被害人自身承擔(dān)顯然不符合公平正義以及福利國(guó)家之理念。國(guó)家作為公權(quán)力的執(zhí)行者，對(duì)于非由國(guó)家行為致?lián)p的弱勢(shì)群體尚且有救助義務(wù)，而對(duì)自身違法行為所致的個(gè)人損害豈能不負(fù)賠償責(zé)任？
（二）賠償標(biāo)準(zhǔn)立法理由的思辨
我國(guó)的《國(guó)家賠償法》在賠償范圍上明確了間接損害不賠的原則，并為之找到相應(yīng)的理由。在筆者看來(lái)，諸多理由都難逃“國(guó)情論”之窠臼。隨著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平的提高，原有的“國(guó)情論”實(shí)難繼續(xù)當(dāng)作各項(xiàng)不予賠償?shù)暮侠斫杩凇?/p>
1.撫慰性賠償?shù)牧⒎ㄔ瓌t
縱觀世界范圍內(nèi)國(guó)家賠償立法之原則，大體分為三種，即懲罰性賠償原則、補(bǔ)償性賠償原則和撫慰性賠償原則。懲罰性原則的賠償額度最高，其立法理念在于懲戒實(shí)施了不法行為的國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的不法行為有很好的預(yù)防作用。補(bǔ)償性賠償原則的賠償額度與受害人損失額度持平，在于對(duì)受害人損失的補(bǔ)償。撫慰性賠償之理念是對(duì)受害人的損失作適當(dāng)補(bǔ)償即可，甚至帶有一定的象征性，通常表現(xiàn)為僅賠償直接損失、物質(zhì)損失。國(guó)家賠償?shù)膶?duì)象是因違法行政行為而遭受損害的人，但在國(guó)家行政之背景下，人人都可能成為不法行政行為侵害的對(duì)象。反觀此三種立法原則可以發(fā)現(xiàn)，懲罰性賠償原則將人民置于尊位，對(duì)自身的不法行為自行施以懲戒；補(bǔ)償性賠償原則將人民置于平等地位，損失多少賠償多少，體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)與公民之間的平等性；而撫慰性賠償原則多將行政機(jī)關(guān)置于中心地位。在世界范圍內(nèi)，撫慰性賠償原則的陣地在逐漸縮小，終將被世界賠償立法的潮流所淘汰。因而，建立補(bǔ)償性賠償?shù)牧⒎ㄔ瓌t，符合公平公正原則的要求，也是世界國(guó)家賠償立法潮流的趨勢(shì)。
2.間接損害的不確定性
對(duì)間接損害不予賠償，無(wú)異于是在間接損害領(lǐng)域承認(rèn)國(guó)家的豁免，這顯然與國(guó)家賠償立法原則相背離。對(duì)于間接損害，我們必須要承認(rèn)其屬于切實(shí)損害的事實(shí)，對(duì)受害人之權(quán)益確有相當(dāng)影響。雖然在不法行政行為發(fā)生時(shí)，該利益尚未切實(shí)存在，但如果不法侵害不發(fā)生，該利益就一定會(huì)實(shí)現(xiàn)或者極有可能實(shí)現(xiàn)，如財(cái)產(chǎn)孳息的喪失、可得利潤(rùn)的喪失、可得收入的喪失、未來(lái)可能的實(shí)現(xiàn)利益的能力的喪失等。我們可以看出：（1）間接損害也是切實(shí)存在的損害結(jié)果；（2）致?lián)p原因系違法的行政行為所致；（3）部分間接損害在數(shù)額上可能遠(yuǎn)大于直接損害，不賠償顯失公平。所以間接損害所體現(xiàn)出的不確定性僅是在賠償額度上，而對(duì)于是否應(yīng)予賠償?shù)姆较騿?wèn)題，態(tài)度應(yīng)十分明確，即應(yīng)予賠償?shù)脑瓌t要確立，所要解決的就是如何換算賠償數(shù)額的技術(shù)性問(wèn)題。
在立法技術(shù)上，對(duì)于間接損害的數(shù)額，可以借鑒民事間接損害數(shù)額確定的相關(guān)做法，比如舉證責(zé)任、證明程度的相關(guān)要求?；蛘呓ｉT的、技術(shù)性較強(qiáng)的評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)，如專門的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)間接損害的數(shù)額進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。[3]總之，立法技術(shù)可以慢慢精確，但立法原則必須明確。
3.國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)
國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)理論的主要觀點(diǎn)是間接損害的賠償數(shù)額太大，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)太重。筆者認(rèn)為，現(xiàn)今違法行政行為多發(fā)的主要原因就在于違法成本過(guò)低。與懲罰性國(guó)家賠償原則一樣，增加違法成本可以讓國(guó)家機(jī)關(guān)記住教訓(xùn)，從而降低違法行政行為出現(xiàn)的概率。國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，也正說(shuō)明違法行政行為數(shù)量過(guò)多，國(guó)家賠償立法的價(jià)值功能應(yīng)不僅限于對(duì)受害人的補(bǔ)償，還體現(xiàn)于對(duì)造成損害的違法行政行為的預(yù)防。這種財(cái)政負(fù)擔(dān)理論是典型的“國(guó)情論”的變種形態(tài)，“國(guó)情”已成為國(guó)家不作為的一項(xiàng)重要借口。
筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力逐漸提高，因而可適當(dāng)提高國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大賠償范圍，讓其與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。另外，國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任后可以向違法行政行為的責(zé)任人追償，建立良性的追責(zé)體制，對(duì)提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大賠償范圍都有積極意義。同時(shí)，追償以外的其他內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，如領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，也能有效減少違法行政行為的發(fā)生，從而減少國(guó)家賠償案件的數(shù)量。最后，可以嘗試建立國(guó)家賠償?shù)幕鸨ｋU(xiǎn)機(jī)制，由專門的社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)賠償義務(wù)，用保險(xiǎn)支付、基金支付等多元手段減輕國(guó)家財(cái)政的賠償負(fù)擔(dān)。
（三）行政許可行為致?lián)p的特性分析
行政許可作為一種授益性具體行政行為，與行政給付、行政救助、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行為不同，行政許可行為并不具有直接分配實(shí)體財(cái)產(chǎn)利益的內(nèi)容，其利益載體為獲取實(shí)體財(cái)產(chǎn)利益資格條件。其授益性效果主要體現(xiàn)在賦予了相對(duì)人在特定情況下排他性利用、享有稀缺性資源的特權(quán)。權(quán)益屬性利益多為預(yù)期利益，而非既得利益，因此在價(jià)值評(píng)估的難易程度、手段、方法等方面，也都有別于其他實(shí)體性財(cái)產(chǎn)利益。
行政許可行為失范致?lián)p，主要體現(xiàn)為對(duì)相對(duì)人權(quán)益性財(cái)產(chǎn)利益的損害，因此主要是間接損害。在非法變更、撤銷許可行為中，直接損失所占的比重可能相對(duì)較大，但在其他情況下，直接損失僅僅體現(xiàn)為申請(qǐng)?jiān)S可過(guò)程中可能產(chǎn)生的各項(xiàng)申請(qǐng)費(fèi)用和必要的交通、食宿支出等，這些財(cái)產(chǎn)利益在價(jià)值上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及權(quán)益屬性利益。如果國(guó)家賠償僅賠付直接損失，這種賠償顯然是避重就輕，甚至毫無(wú)意義。尤其是在違法授予或者不授予行政許可的情況下，違法行政行為致?lián)p形式主要是間接損害，如對(duì)此不予賠償，那么這種違法許可行為幾乎是免責(zé)的，與依法治國(guó)的行政理念不甚相符。
三、行政許可間接損害國(guó)家賠償?shù)默F(xiàn)實(shí)性分析
間接損害因其未來(lái)性與不確定性，在實(shí)踐操作中比較難以確定。相比直接損害的國(guó)家賠償，間接損害國(guó)家賠償?shù)穆鋵?shí)需要更多的技術(shù)性考量，對(duì)賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等都要作一定現(xiàn)實(shí)性技術(shù)分析。
（一）行政許可間接損害國(guó)家賠償對(duì)象與范圍的確定
根據(jù)行政許可違法的類型不同，行政許可導(dǎo)致的間接損害可分為三類，即違法授予許可導(dǎo)致的間接損害、許可后的監(jiān)管缺失導(dǎo)致的間接損害和違法變更、撤銷許可導(dǎo)致的間接損害。如此劃分的意義在于，不同類型的違法許可致?lián)p的對(duì)象以及具體情形不同，導(dǎo)致其所帶來(lái)的間接損害賠償范圍、標(biāo)準(zhǔn)都有所差異，所以應(yīng)當(dāng)分情況而論。對(duì)于間接損害的賠償，對(duì)象不能無(wú)限度擴(kuò)大，宜限定為直接利害關(guān)系人，范圍也要受一定限制。
1.違法授予許可導(dǎo)致的間接損害
違法授予許可導(dǎo)致的間接損害可包括無(wú)許可權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可與有許可權(quán)機(jī)關(guān)違法授予許可導(dǎo)致的間接損害。在違法授予許可的情況下，許可相對(duì)人利益受損的情況有三種：第一，在越權(quán)許可中，被許可人符合被授予該項(xiàng)許可的條件，但由于行政機(jī)關(guān)的原因而導(dǎo)致授權(quán)主體錯(cuò)誤，在此種情況下，被授予的許可被撤銷，許可相對(duì)人利益受損。第二，被許可人符合授予許可的條件，但有權(quán)機(jī)關(guān)違法不授予許可，導(dǎo)致相對(duì)人利益受損，且多為間接損害。第三，被許可人依法應(yīng)被授予更高資質(zhì)的許可，但行政機(jī)關(guān)違法許可僅授予其較低資質(zhì)許可。在這三種情況下，行政許可相對(duì)人皆有受到間接損害之可能。行政許可相對(duì)人遭受的間接損害形式主要有部分財(cái)產(chǎn)孳息的喪失與可能的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的喪失。當(dāng)許可相對(duì)人為個(gè)人、許可形式為授予一定資質(zhì)的情況下，還有可能出現(xiàn)個(gè)人的可能性工資的喪失。
除了行政許可相對(duì)人，還有其他直接利害關(guān)系人所受間接損害需要賠償。如在許可相對(duì)人不符合授予許可條件，行政機(jī)關(guān)卻授予了行政許可的情況下，存在如下類型的利害關(guān)系人：基于相鄰關(guān)系的利害關(guān)系人、基于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的利害關(guān)系人、基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的利害關(guān)系人、人格與身份關(guān)系受損的利害關(guān)系人。除了這些直接利害關(guān)系人可能受到間接損害外，還有其他非直接的利害關(guān)系人有受間接損害之可能，但其是否應(yīng)受賠償，筆者認(rèn)為，間接損害的賠償對(duì)象不能過(guò)于寬泛，應(yīng)僅限于直接利害關(guān)系人的間接損害。對(duì)于其他利害關(guān)系人所受的間接損害，并非不承認(rèn)其損害結(jié)果的客觀事實(shí)，只因出于能力與方法上可賠性的考量，不能一律賠償。如某處一個(gè)加油站因行政機(jī)關(guān)違法許可而獲批，因?yàn)閿D占附近另一所加油站的生意，所以受影響的另一加油站可以因?yàn)樵S可違法而導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)受損提出賠償，但其員工不能因?yàn)闃I(yè)績(jī)下滑導(dǎo)致績(jī)效工資減少而申請(qǐng)賠償。在此案例中，加油站業(yè)績(jī)下滑，員工績(jī)效工資減少，與行政機(jī)關(guān)違法許可建立其他加油站是有因果關(guān)系的，但其不屬于直接利害關(guān)系人，所以對(duì)其績(jī)效工資不能申請(qǐng)賠償。在前述幾種直接利害關(guān)系人的間接損害中，人格與身份關(guān)系受損的利害關(guān)系人，其損害結(jié)果除了間接損害之外，更多的屬于精神損害范疇，比較復(fù)雜，此處暫不討論。而其他幾類直接利害關(guān)系人所受間接損害的表現(xiàn)形式主要是經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的受損。
2.授予許可后的監(jiān)管缺失
授予許可后監(jiān)管缺失的主要情形是在授予許可后，被許可人喪失繼續(xù)享有該項(xiàng)許可的條件，但許可機(jī)關(guān)疏于監(jiān)管未予撤銷。在此種情況下受到間接損害的直接利害關(guān)系人通常不包括被許可人，主要是基于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的直接利害關(guān)系人，還有個(gè)別基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、相鄰關(guān)系的直接利害關(guān)系人。由于在許可后監(jiān)管缺失情況下，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系直接利害關(guān)系人居于主要地位，所以此種情況下間接損害的主要表現(xiàn)形式為經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的損失。
3.違法變更、撤銷許可
違法變更、撤銷許可的主要情形有：第一，被許可人符合繼續(xù)享有該項(xiàng)許可的條件，行政機(jī)關(guān)違法將其撤銷或變更為較低資質(zhì)的許可。第二，被許可人具備的條件為較低資質(zhì)的許可條件，行政機(jī)關(guān)違法將其變更為較高資質(zhì)的許可。在第一種情況下，可能遭受間接損害的直接利害關(guān)系人為因該許可受益的人，主要是許可相對(duì)人，還有部分基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的利害關(guān)系人和相鄰關(guān)系人，其間接損害的表現(xiàn)形式主要是經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的受損與財(cái)產(chǎn)可得孳息的喪失。在第二種情況下，可能遭受間接損害的直接利害關(guān)系人主要為基于相鄰關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的直接利害關(guān)系人，其間接損害的表現(xiàn)形式主要是財(cái)產(chǎn)可得孳息的喪失與經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的損失。
綜上，違法行政許可的類型可分為三種，即違法授予行政許可、授予行政許可后的監(jiān)管缺失與違法撤銷、變更行政許可。可能因上述三種違法行政許可遭受間接損害的直接利害關(guān)系人主要有：行政許可相對(duì)人、基于相鄰關(guān)系的直接利害關(guān)系人、基于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的直接利害關(guān)系人、基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的直接利害關(guān)系人。
（二）間接損害賠償?shù)臄?shù)額確定
間接損害的表現(xiàn)形式主要有：可得財(cái)產(chǎn)法定孳息的喪失、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的喪失、受害人諸如工資等可得收入的喪失等。在針對(duì)上述間接損害進(jìn)行國(guó)家賠償時(shí)，應(yīng)確立幾項(xiàng)具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：（1）賠償?shù)拈g接損害須由受損害人提出證據(jù)足以證明該種間接損害切實(shí)存在并由違法行政許可行為所導(dǎo)致。（2）由于上述幾種表現(xiàn)類型的間接損害都具有時(shí)間上的持續(xù)性，所以實(shí)際損害數(shù)額的計(jì)算要由單位時(shí)間平均損害數(shù)額乘以一個(gè)時(shí)間值。對(duì)于單位時(shí)間損害平均值的數(shù)額可以參照同類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作比較，將它們?cè)谕葪l件下的平均收益作為該項(xiàng)間接損害的單位時(shí)間損害平均值。[3]（3）間接損害的持續(xù)時(shí)間不能無(wú)限制累加，持續(xù)時(shí)間的確定應(yīng)以“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”為標(biāo)準(zhǔn)。所謂“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”，就是指在正常合理狀態(tài)下，受損人基本擺脫不法許可行為影響，或?qū)υ摬环ㄔS可行為作出合理應(yīng)對(duì)，再或?qū)Σ环ㄔS可行為的影響達(dá)到“足夠適應(yīng)”的適應(yīng)狀態(tài)所需要的時(shí)間，達(dá)到“足夠適應(yīng)”狀態(tài)所需時(shí)間可以由法律擬制。
具體而言，可分別釋之：對(duì)于可得財(cái)產(chǎn)法定孳息的喪失，要提前明確的是，這種可得財(cái)產(chǎn)并非是持續(xù)性的可得財(cái)產(chǎn)，而是一次性可得財(cái)產(chǎn)，其法定孳息的喪失具有時(shí)間上的持續(xù)性。對(duì)可得財(cái)產(chǎn)法定孳息的賠償，首先，要由受害人舉證證明這種可得財(cái)產(chǎn)的切實(shí)存在以及可得財(cái)產(chǎn)的價(jià)值或者單位時(shí)間平均損害的數(shù)額。其次，在單位時(shí)間平均損害數(shù)額的認(rèn)定上要參照同類主體在同等條件下的孳息收益。最后，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”應(yīng)根據(jù)不同情況而具體確定，如法定孳息的產(chǎn)生可以基本恢復(fù)至違法許可行為作出前的水平，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”應(yīng)為法定孳息的產(chǎn)出水平恢復(fù)至致?lián)p行政許可行為作出前所需的時(shí)間；如該種法定孳息的產(chǎn)生本身有終止時(shí)間，而違法許可行為僅是提前了這個(gè)終止時(shí)間，則“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”即為違法許可行為作出時(shí)到該法定孳息原本應(yīng)然的終止時(shí)間；如該種法定孳息的產(chǎn)生受違法許可的影響，不能恢復(fù)到之前水平，且會(huì)一直持續(xù)下去，其“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”就體現(xiàn)為對(duì)不法許可行為之影響達(dá)到“足夠適應(yīng)”的時(shí)間。但“足夠適應(yīng)”時(shí)間也是個(gè)高度模糊的概念，具體可以由雙方協(xié)商，進(jìn)行“一次性買斷”；協(xié)商不成的，可由法律規(guī)定一個(gè)確定的時(shí)間，如最長(zhǎng)不超過(guò)五年，屬于法律擬制的一個(gè)達(dá)到“足夠適應(yīng)”程度的時(shí)間。
同理，對(duì)于經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的喪失，首先由受損害人證明該間接損害的切實(shí)存在。其次，單位時(shí)間平均損害數(shù)額由同類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在同等條件下的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)額類比確定。最后，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”亦可分為四種：經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)可恢復(fù)的，時(shí)間為違法許可行為作出時(shí)至經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)恢復(fù)時(shí)；違法許可行為提前終止了經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)獲得的，時(shí)間為違法行為作出時(shí)到該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)原本的應(yīng)然終止獲得時(shí)間；如該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)不能繼續(xù)下去，則可找到一個(gè)替代經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，為經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)基本達(dá)到原經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目利潤(rùn)水平時(shí)的所需時(shí)間；如該經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一直繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，且可得利潤(rùn)受違法許可行為影響一直無(wú)法恢復(fù)，其“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”可由雙方協(xié)商確定或者由法律予以明確，最長(zhǎng)不宜超過(guò)五年。
受害人可得收入的喪失，首先，由受害人證明該間接損失的切實(shí)存在。其次，類比未受違法許可行為影響的同類主體單位時(shí)間的可得收入，以確定單位時(shí)間平均損害數(shù)額。最后，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”分為三種：一是違法許可行為作出時(shí)到違法許可行為影響消除的時(shí)間；二是違法許可行為作出時(shí)到原本取得可得收入條件應(yīng)然終止的時(shí)間；三是參照傷殘補(bǔ)助的方式確定一個(gè)最長(zhǎng)不超過(guò)五年的擬制時(shí)間段。
[1]應(yīng)松年.讓“國(guó)家賠償法是不賠法”的說(shuō)法從此消失[J].政府法制, 2010(9).
[2]江必新,梁鳳云,梁清.國(guó)家賠償法理論與實(shí)務(wù)[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010:104.
[3]丁開邦,錢芳.將間接損失納入國(guó)家賠償法的立法探討[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2004(1).
D912.1
A
1673―2391(2014)11―0054―05
2014-09-15 責(zé)任編校：江流
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張碩
（湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105）
行政許可間接損害納入國(guó)家賠償?shù)乃伎?/p>
張碩
（湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105）
由于《國(guó)家賠償法》對(duì)賠償范圍的限定，違法行政許可行為導(dǎo)致的間接損害無(wú)法得到賠償。然而這種對(duì)間接損害不予賠償?shù)囊?guī)定一直沉陷于“國(guó)情論”的窠臼之中，與國(guó)家賠償?shù)牧⒎ň癫⒉幌喾??；谛姓S可行為致?lián)p的特性與我國(guó)當(dāng)下的國(guó)家償付能力，應(yīng)將行政許可間接損害納入國(guó)家賠償，賠償標(biāo)準(zhǔn)可以參考民事間接損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)予以確定。
行政許可；間接損害；賠償范圍；賠償標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于具體行政行為致?lián)p，我國(guó)立法上采取補(bǔ)償與賠償并行的做法，《國(guó)家賠償法》對(duì)賠償范圍作了相對(duì)狹隘的規(guī)定，即只賠償直接損害，不賠償間接損害。行政許可行為相比其他具體行政行為有其特殊性，即在行政許可違法的情況下，間接損害的損害程度往往大于直接損害，若根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定不能得到有效賠償，實(shí)與公平正義之價(jià)值理念不符。其主要困因在于間接損害的國(guó)家賠償存在一定的技術(shù)困境，需要重新構(gòu)建一套可行的賠償范圍與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但在學(xué)界，目前尚無(wú)對(duì)行政許可間接損害的系統(tǒng)化研究，對(duì)應(yīng)如何進(jìn)行國(guó)家賠償?shù)募夹g(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題更是鮮有涉及。就連間接損害的國(guó)家賠償問(wèn)題，也僅有部分學(xué)者曾進(jìn)行過(guò)有限的討論。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)國(guó)家償付能力也得到了相應(yīng)提升，這使得將行政許可間接損害納入國(guó)家賠償更具可能性。在此基礎(chǔ)上，我們探討行政許可間接損害的國(guó)家賠償問(wèn)題，將顯得更為有益與可行。
一、行政許可間接損害的界定
行政許可是一種授益性具體行政行為。具體行政行為的屬性必然導(dǎo)致其會(huì)對(duì)相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。許可行為對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)具有授益性，而對(duì)行政許可的第三人來(lái)說(shuō)卻可能具有侵益性。此外，對(duì)已有行政許可的變更，更多時(shí)候亦會(huì)體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的侵益性。行政許可行為造成的損害就是這些侵益性行為的后果。從被損害利益的既得屬性劃分，行政許可行為導(dǎo)致的損害亦可分為直接損害和間接損害兩種。本文研究的主要對(duì)象是行政許可的間接損害。
（一）行政許可間接損害的概念
行政許可間接損害的對(duì)位概念為行政許可直接損害，二者區(qū)分之標(biāo)準(zhǔn)為許可行為損害的利益屬于可得利益還是既得利益。也就是說(shuō)，行政許可的間接損害是指行政許可行為對(duì)相對(duì)人、其他利害關(guān)系人尚未取得但預(yù)期可以得到的利益造成的損害。而這種期待利益所表現(xiàn)出的特點(diǎn)主要有未來(lái)性、預(yù)期性和不確定性。正是由于期待利益的這些特性，才導(dǎo)致間接損害國(guó)家賠償在范圍、力度等方面的落實(shí)存在一定技術(shù)障礙。
（二）行政許可間接損害的種類
行政許可的間接損害是否可賠、其賠償范圍如何，都要因行政許可間接損害的不同類型而分情況討論。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，行政許可的間接損害有以下幾類：第一，以行為本身的合法性為標(biāo)準(zhǔn)，可分為合法許可行為導(dǎo)致的間接損害和違法許可行為導(dǎo)致的間接損害；第二，因受損對(duì)象的法律地位不同，可分為許可相對(duì)人的間接損害和其他利害關(guān)系人的間接損害；第三，依損害本身的屬性不同，可分為間接的物質(zhì)損害和間接的精神損害。①嚴(yán)格意義上的間接損害與直接損害都是針對(duì)物質(zhì)損害而言的，本文雖在廣義上作了這種劃分，但后文所討論的范圍仍限定于狹義上的間接損害，即不涉及精神損害賠償?shù)挠懻摗?/p>
二、行政許可間接損害的可賠性分析
我國(guó)的國(guó)家賠償制度立法原則十分明確：僅賠償相對(duì)人損害，不賠償?shù)谌藫p害；僅賠償直接損害，不賠償間接損害。賠償范圍受到過(guò)大限制，以至《國(guó)家賠償法》頒布伊始曾被部分學(xué)者戲稱為“國(guó)家不賠法”。[1]可見賠償范圍雖然明確，但未必科學(xué)。行政許可行為造成的間接損害在司法實(shí)踐中不會(huì)得到相應(yīng)的賠償，這種立法選擇的正當(dāng)性與科學(xué)性還有待商榷。筆者認(rèn)為，從國(guó)家賠償制度的理論基礎(chǔ)及其制度價(jià)值考量，有必要擴(kuò)寬國(guó)家賠償?shù)姆秶?，需將部分諸如行政許可間接損害等確需賠償之正當(dāng)利益納入國(guó)家賠償之范疇。
（一）國(guó)家賠償理論基礎(chǔ)上的考量
相對(duì)于其他法律責(zé)任的確認(rèn)而言，國(guó)家賠償責(zé)任的確立已經(jīng)是十分晚近的事情了。[2]對(duì)于國(guó)家應(yīng)否負(fù)賠償責(zé)任的問(wèn)題經(jīng)過(guò)了一個(gè)較長(zhǎng)的歷史爭(zhēng)論期，隨著相關(guān)思想理論基礎(chǔ)的發(fā)展，世界范圍內(nèi)的國(guó)家賠償制度也從否定國(guó)家賠償責(zé)任到肯定國(guó)家賠償責(zé)任逐漸演進(jìn)，且賠償范圍有日益擴(kuò)大之趨勢(shì)。
1.公民私有財(cái)產(chǎn)受法律保障原則
法國(guó)大革命后的《人權(quán)宣言》將“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的法治精神推向世界，其所體現(xiàn)的資產(chǎn)階級(jí)自由主義被西方國(guó)家廣泛認(rèn)同，成為資本主義國(guó)家的一種普世價(jià)值。我國(guó)也承認(rèn)公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯。2004年憲法修正案正式將財(cái)產(chǎn)權(quán)納入憲法保護(hù)范疇，可見，保護(hù)公民個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)是一個(gè)正當(dāng)理性國(guó)家所必需的。片面強(qiáng)調(diào)公共利益至上、以國(guó)家利益為絕對(duì)價(jià)值而忽視個(gè)人利益保護(hù)的國(guó)家，很難被認(rèn)為是現(xiàn)代民主法治之邦，更難有相應(yīng)的國(guó)家賠償制度。
反觀行政許可行為造成的損害，無(wú)論是直接損害還是間接損害，都是對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的損害。既然是合法財(cái)產(chǎn)，就應(yīng)受到法律保障。當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯時(shí)，這種保障就體現(xiàn)為應(yīng)受到相應(yīng)的救濟(jì)，即國(guó)家賠償或國(guó)家補(bǔ)償。
2.民權(quán)保障是國(guó)家的基本職能
傳統(tǒng)的國(guó)家理論在國(guó)家是怎樣形成的問(wèn)題上多有爭(zhēng)議，但對(duì)國(guó)家負(fù)有保護(hù)公民基本權(quán)利之責(zé)任是無(wú)爭(zhēng)議的，民權(quán)保障也是現(xiàn)代國(guó)家的基本政治倫理。近代的國(guó)家理論及其實(shí)踐表明，國(guó)家存在的基本理由之一就是要保障個(gè)人的自由和財(cái)產(chǎn)不受侵犯。如果國(guó)家在履行其職能的過(guò)程中反而侵犯了個(gè)人或組織的合法權(quán)益，就違反了國(guó)家的宗旨，因此需要承擔(dān)賠償責(zé)任。[2]在行政許可領(lǐng)域，無(wú)論是行政許可行為的直接損害還是間接損害，都是國(guó)家公權(quán)力導(dǎo)致的損害后果，國(guó)家應(yīng)負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
3.社會(huì)主義福利國(guó)家理念的要求
除了中國(guó)、朝鮮、越南、古巴、老撾等意識(shí)形態(tài)層面的社會(huì)主義國(guó)家，還有諸如挪威、瑞典等北歐民主社會(huì)主義的國(guó)家。前蘇聯(lián)斯大林建立了一黨制的政治體制，開啟了蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義。與北歐國(guó)家所自稱的民主社會(huì)主義除了在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題上有所分歧外，在社會(huì)主義國(guó)家理想方面尚有趨同之勢(shì)，即構(gòu)建社會(huì)福利國(guó)家。因此，社會(huì)主義理念之核心不在于是否由共產(chǎn)黨執(zhí)政，而在于是否有福利國(guó)家之理念、理想。
在崇尚個(gè)人自由，反對(duì)國(guó)家過(guò)渡干預(yù)個(gè)人意志的傳統(tǒng)行政法時(shí)代，國(guó)家賠償責(zé)任亦不被承認(rèn)。隨著之后一系列嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題的接踵出現(xiàn)，人們開始希望政府以積極的態(tài)度介入社會(huì)生活，開啟了福利國(guó)家時(shí)代。二戰(zhàn)之后的福利國(guó)家之給付行政理念亦是現(xiàn)行國(guó)家賠償制度的理論淵源之一。
我國(guó)既然選擇了具有制度優(yōu)越性的社會(huì)主義制度，國(guó)家在社會(huì)保障方面就應(yīng)發(fā)揮更大作用。對(duì)于行政許可行為造成的間接損失，僅由被害人自身承擔(dān)顯然不符合公平正義以及福利國(guó)家之理念。國(guó)家作為公權(quán)力的執(zhí)行者，對(duì)于非由國(guó)家行為致?lián)p的弱勢(shì)群體尚且有救助義務(wù)，而對(duì)自身違法行為所致的個(gè)人損害豈能不負(fù)賠償責(zé)任？
（二）賠償標(biāo)準(zhǔn)立法理由的思辨
我國(guó)的《國(guó)家賠償法》在賠償范圍上明確了間接損害不賠的原則，并為之找到相應(yīng)的理由。在筆者看來(lái)，諸多理由都難逃“國(guó)情論”之窠臼。隨著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平的提高，原有的“國(guó)情論”實(shí)難繼續(xù)當(dāng)作各項(xiàng)不予賠償?shù)暮侠斫杩凇?/p>
1.撫慰性賠償?shù)牧⒎ㄔ瓌t
縱觀世界范圍內(nèi)國(guó)家賠償立法之原則，大體分為三種，即懲罰性賠償原則、補(bǔ)償性賠償原則和撫慰性賠償原則。懲罰性原則的賠償額度最高，其立法理念在于懲戒實(shí)施了不法行為的國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的不法行為有很好的預(yù)防作用。補(bǔ)償性賠償原則的賠償額度與受害人損失額度持平，在于對(duì)受害人損失的補(bǔ)償。撫慰性賠償之理念是對(duì)受害人的損失作適當(dāng)補(bǔ)償即可，甚至帶有一定的象征性，通常表現(xiàn)為僅賠償直接損失、物質(zhì)損失。國(guó)家賠償?shù)膶?duì)象是因違法行政行為而遭受損害的人，但在國(guó)家行政之背景下，人人都可能成為不法行政行為侵害的對(duì)象。反觀此三種立法原則可以發(fā)現(xiàn)，懲罰性賠償原則將人民置于尊位，對(duì)自身的不法行為自行施以懲戒；補(bǔ)償性賠償原則將人民置于平等地位，損失多少賠償多少，體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)與公民之間的平等性；而撫慰性賠償原則多將行政機(jī)關(guān)置于中心地位。在世界范圍內(nèi)，撫慰性賠償原則的陣地在逐漸縮小，終將被世界賠償立法的潮流所淘汰。因而，建立補(bǔ)償性賠償?shù)牧⒎ㄔ瓌t，符合公平公正原則的要求，也是世界國(guó)家賠償立法潮流的趨勢(shì)。
2.間接損害的不確定性
對(duì)間接損害不予賠償，無(wú)異于是在間接損害領(lǐng)域承認(rèn)國(guó)家的豁免，這顯然與國(guó)家賠償立法原則相背離。對(duì)于間接損害，我們必須要承認(rèn)其屬于切實(shí)損害的事實(shí)，對(duì)受害人之權(quán)益確有相當(dāng)影響。雖然在不法行政行為發(fā)生時(shí)，該利益尚未切實(shí)存在，但如果不法侵害不發(fā)生，該利益就一定會(huì)實(shí)現(xiàn)或者極有可能實(shí)現(xiàn)，如財(cái)產(chǎn)孳息的喪失、可得利潤(rùn)的喪失、可得收入的喪失、未來(lái)可能的實(shí)現(xiàn)利益的能力的喪失等。我們可以看出：（1）間接損害也是切實(shí)存在的損害結(jié)果；（2）致?lián)p原因系違法的行政行為所致；（3）部分間接損害在數(shù)額上可能遠(yuǎn)大于直接損害，不賠償顯失公平。所以間接損害所體現(xiàn)出的不確定性僅是在賠償額度上，而對(duì)于是否應(yīng)予賠償?shù)姆较騿?wèn)題，態(tài)度應(yīng)十分明確，即應(yīng)予賠償?shù)脑瓌t要確立，所要解決的就是如何換算賠償數(shù)額的技術(shù)性問(wèn)題。
在立法技術(shù)上，對(duì)于間接損害的數(shù)額，可以借鑒民事間接損害數(shù)額確定的相關(guān)做法，比如舉證責(zé)任、證明程度的相關(guān)要求?；蛘呓ｉT的、技術(shù)性較強(qiáng)的評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)，如專門的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)間接損害的數(shù)額進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。[3]總之，立法技術(shù)可以慢慢精確，但立法原則必須明確。
3.國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)
國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)理論的主要觀點(diǎn)是間接損害的賠償數(shù)額太大，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)太重。筆者認(rèn)為，現(xiàn)今違法行政行為多發(fā)的主要原因就在于違法成本過(guò)低。與懲罰性國(guó)家賠償原則一樣，增加違法成本可以讓國(guó)家機(jī)關(guān)記住教訓(xùn)，從而降低違法行政行為出現(xiàn)的概率。國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，也正說(shuō)明違法行政行為數(shù)量過(guò)多，國(guó)家賠償立法的價(jià)值功能應(yīng)不僅限于對(duì)受害人的補(bǔ)償，還體現(xiàn)于對(duì)造成損害的違法行政行為的預(yù)防。這種財(cái)政負(fù)擔(dān)理論是典型的“國(guó)情論”的變種形態(tài)，“國(guó)情”已成為國(guó)家不作為的一項(xiàng)重要借口。
筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力逐漸提高，因而可適當(dāng)提高國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大賠償范圍，讓其與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。另外，國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任后可以向違法行政行為的責(zé)任人追償，建立良性的追責(zé)體制，對(duì)提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大賠償范圍都有積極意義。同時(shí)，追償以外的其他內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，如領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，也能有效減少違法行政行為的發(fā)生，從而減少國(guó)家賠償案件的數(shù)量。最后，可以嘗試建立國(guó)家賠償?shù)幕鸨ｋU(xiǎn)機(jī)制，由專門的社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)賠償義務(wù)，用保險(xiǎn)支付、基金支付等多元手段減輕國(guó)家財(cái)政的賠償負(fù)擔(dān)。
（三）行政許可行為致?lián)p的特性分析
行政許可作為一種授益性具體行政行為，與行政給付、行政救助、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行為不同，行政許可行為并不具有直接分配實(shí)體財(cái)產(chǎn)利益的內(nèi)容，其利益載體為獲取實(shí)體財(cái)產(chǎn)利益資格條件。其授益性效果主要體現(xiàn)在賦予了相對(duì)人在特定情況下排他性利用、享有稀缺性資源的特權(quán)。權(quán)益屬性利益多為預(yù)期利益，而非既得利益，因此在價(jià)值評(píng)估的難易程度、手段、方法等方面，也都有別于其他實(shí)體性財(cái)產(chǎn)利益。
行政許可行為失范致?lián)p，主要體現(xiàn)為對(duì)相對(duì)人權(quán)益性財(cái)產(chǎn)利益的損害，因此主要是間接損害。在非法變更、撤銷許可行為中，直接損失所占的比重可能相對(duì)較大，但在其他情況下，直接損失僅僅體現(xiàn)為申請(qǐng)?jiān)S可過(guò)程中可能產(chǎn)生的各項(xiàng)申請(qǐng)費(fèi)用和必要的交通、食宿支出等，這些財(cái)產(chǎn)利益在價(jià)值上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及權(quán)益屬性利益。如果國(guó)家賠償僅賠付直接損失，這種賠償顯然是避重就輕，甚至毫無(wú)意義。尤其是在違法授予或者不授予行政許可的情況下，違法行政行為致?lián)p形式主要是間接損害，如對(duì)此不予賠償，那么這種違法許可行為幾乎是免責(zé)的，與依法治國(guó)的行政理念不甚相符。
三、行政許可間接損害國(guó)家賠償?shù)默F(xiàn)實(shí)性分析
間接損害因其未來(lái)性與不確定性，在實(shí)踐操作中比較難以確定。相比直接損害的國(guó)家賠償，間接損害國(guó)家賠償?shù)穆鋵?shí)需要更多的技術(shù)性考量，對(duì)賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等都要作一定現(xiàn)實(shí)性技術(shù)分析。
（一）行政許可間接損害國(guó)家賠償對(duì)象與范圍的確定
根據(jù)行政許可違法的類型不同，行政許可導(dǎo)致的間接損害可分為三類，即違法授予許可導(dǎo)致的間接損害、許可后的監(jiān)管缺失導(dǎo)致的間接損害和違法變更、撤銷許可導(dǎo)致的間接損害。如此劃分的意義在于，不同類型的違法許可致?lián)p的對(duì)象以及具體情形不同，導(dǎo)致其所帶來(lái)的間接損害賠償范圍、標(biāo)準(zhǔn)都有所差異，所以應(yīng)當(dāng)分情況而論。對(duì)于間接損害的賠償，對(duì)象不能無(wú)限度擴(kuò)大，宜限定為直接利害關(guān)系人，范圍也要受一定限制。
1.違法授予許可導(dǎo)致的間接損害
違法授予許可導(dǎo)致的間接損害可包括無(wú)許可權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可與有許可權(quán)機(jī)關(guān)違法授予許可導(dǎo)致的間接損害。在違法授予許可的情況下，許可相對(duì)人利益受損的情況有三種：第一，在越權(quán)許可中，被許可人符合被授予該項(xiàng)許可的條件，但由于行政機(jī)關(guān)的原因而導(dǎo)致授權(quán)主體錯(cuò)誤，在此種情況下，被授予的許可被撤銷，許可相對(duì)人利益受損。第二，被許可人符合授予許可的條件，但有權(quán)機(jī)關(guān)違法不授予許可，導(dǎo)致相對(duì)人利益受損，且多為間接損害。第三，被許可人依法應(yīng)被授予更高資質(zhì)的許可，但行政機(jī)關(guān)違法許可僅授予其較低資質(zhì)許可。在這三種情況下，行政許可相對(duì)人皆有受到間接損害之可能。行政許可相對(duì)人遭受的間接損害形式主要有部分財(cái)產(chǎn)孳息的喪失與可能的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的喪失。當(dāng)許可相對(duì)人為個(gè)人、許可形式為授予一定資質(zhì)的情況下，還有可能出現(xiàn)個(gè)人的可能性工資的喪失。
除了行政許可相對(duì)人，還有其他直接利害關(guān)系人所受間接損害需要賠償。如在許可相對(duì)人不符合授予許可條件，行政機(jī)關(guān)卻授予了行政許可的情況下，存在如下類型的利害關(guān)系人：基于相鄰關(guān)系的利害關(guān)系人、基于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的利害關(guān)系人、基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的利害關(guān)系人、人格與身份關(guān)系受損的利害關(guān)系人。除了這些直接利害關(guān)系人可能受到間接損害外，還有其他非直接的利害關(guān)系人有受間接損害之可能，但其是否應(yīng)受賠償，筆者認(rèn)為，間接損害的賠償對(duì)象不能過(guò)于寬泛，應(yīng)僅限于直接利害關(guān)系人的間接損害。對(duì)于其他利害關(guān)系人所受的間接損害，并非不承認(rèn)其損害結(jié)果的客觀事實(shí)，只因出于能力與方法上可賠性的考量，不能一律賠償。如某處一個(gè)加油站因行政機(jī)關(guān)違法許可而獲批，因?yàn)閿D占附近另一所加油站的生意，所以受影響的另一加油站可以因?yàn)樵S可違法而導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)受損提出賠償，但其員工不能因?yàn)闃I(yè)績(jī)下滑導(dǎo)致績(jī)效工資減少而申請(qǐng)賠償。在此案例中，加油站業(yè)績(jī)下滑，員工績(jī)效工資減少，與行政機(jī)關(guān)違法許可建立其他加油站是有因果關(guān)系的，但其不屬于直接利害關(guān)系人，所以對(duì)其績(jī)效工資不能申請(qǐng)賠償。在前述幾種直接利害關(guān)系人的間接損害中，人格與身份關(guān)系受損的利害關(guān)系人，其損害結(jié)果除了間接損害之外，更多的屬于精神損害范疇，比較復(fù)雜，此處暫不討論。而其他幾類直接利害關(guān)系人所受間接損害的表現(xiàn)形式主要是經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的受損。
2.授予許可后的監(jiān)管缺失
授予許可后監(jiān)管缺失的主要情形是在授予許可后，被許可人喪失繼續(xù)享有該項(xiàng)許可的條件，但許可機(jī)關(guān)疏于監(jiān)管未予撤銷。在此種情況下受到間接損害的直接利害關(guān)系人通常不包括被許可人，主要是基于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的直接利害關(guān)系人，還有個(gè)別基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、相鄰關(guān)系的直接利害關(guān)系人。由于在許可后監(jiān)管缺失情況下，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系直接利害關(guān)系人居于主要地位，所以此種情況下間接損害的主要表現(xiàn)形式為經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的損失。
3.違法變更、撤銷許可
違法變更、撤銷許可的主要情形有：第一，被許可人符合繼續(xù)享有該項(xiàng)許可的條件，行政機(jī)關(guān)違法將其撤銷或變更為較低資質(zhì)的許可。第二，被許可人具備的條件為較低資質(zhì)的許可條件，行政機(jī)關(guān)違法將其變更為較高資質(zhì)的許可。在第一種情況下，可能遭受間接損害的直接利害關(guān)系人為因該許可受益的人，主要是許可相對(duì)人，還有部分基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的利害關(guān)系人和相鄰關(guān)系人，其間接損害的表現(xiàn)形式主要是經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的受損與財(cái)產(chǎn)可得孳息的喪失。在第二種情況下，可能遭受間接損害的直接利害關(guān)系人主要為基于相鄰關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的直接利害關(guān)系人，其間接損害的表現(xiàn)形式主要是財(cái)產(chǎn)可得孳息的喪失與經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的損失。
綜上，違法行政許可的類型可分為三種，即違法授予行政許可、授予行政許可后的監(jiān)管缺失與違法撤銷、變更行政許可。可能因上述三種違法行政許可遭受間接損害的直接利害關(guān)系人主要有：行政許可相對(duì)人、基于相鄰關(guān)系的直接利害關(guān)系人、基于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的直接利害關(guān)系人、基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的直接利害關(guān)系人。
（二）間接損害賠償?shù)臄?shù)額確定
間接損害的表現(xiàn)形式主要有：可得財(cái)產(chǎn)法定孳息的喪失、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的喪失、受害人諸如工資等可得收入的喪失等。在針對(duì)上述間接損害進(jìn)行國(guó)家賠償時(shí)，應(yīng)確立幾項(xiàng)具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：（1）賠償?shù)拈g接損害須由受損害人提出證據(jù)足以證明該種間接損害切實(shí)存在并由違法行政許可行為所導(dǎo)致。（2）由于上述幾種表現(xiàn)類型的間接損害都具有時(shí)間上的持續(xù)性，所以實(shí)際損害數(shù)額的計(jì)算要由單位時(shí)間平均損害數(shù)額乘以一個(gè)時(shí)間值。對(duì)于單位時(shí)間損害平均值的數(shù)額可以參照同類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作比較，將它們?cè)谕葪l件下的平均收益作為該項(xiàng)間接損害的單位時(shí)間損害平均值。[3]（3）間接損害的持續(xù)時(shí)間不能無(wú)限制累加，持續(xù)時(shí)間的確定應(yīng)以“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”為標(biāo)準(zhǔn)。所謂“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”，就是指在正常合理狀態(tài)下，受損人基本擺脫不法許可行為影響，或?qū)υ摬环ㄔS可行為作出合理應(yīng)對(duì)，再或?qū)Σ环ㄔS可行為的影響達(dá)到“足夠適應(yīng)”的適應(yīng)狀態(tài)所需要的時(shí)間，達(dá)到“足夠適應(yīng)”狀態(tài)所需時(shí)間可以由法律擬制。
具體而言，可分別釋之：對(duì)于可得財(cái)產(chǎn)法定孳息的喪失，要提前明確的是，這種可得財(cái)產(chǎn)并非是持續(xù)性的可得財(cái)產(chǎn)，而是一次性可得財(cái)產(chǎn)，其法定孳息的喪失具有時(shí)間上的持續(xù)性。對(duì)可得財(cái)產(chǎn)法定孳息的賠償，首先，要由受害人舉證證明這種可得財(cái)產(chǎn)的切實(shí)存在以及可得財(cái)產(chǎn)的價(jià)值或者單位時(shí)間平均損害的數(shù)額。其次，在單位時(shí)間平均損害數(shù)額的認(rèn)定上要參照同類主體在同等條件下的孳息收益。最后，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”應(yīng)根據(jù)不同情況而具體確定，如法定孳息的產(chǎn)生可以基本恢復(fù)至違法許可行為作出前的水平，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”應(yīng)為法定孳息的產(chǎn)出水平恢復(fù)至致?lián)p行政許可行為作出前所需的時(shí)間；如該種法定孳息的產(chǎn)生本身有終止時(shí)間，而違法許可行為僅是提前了這個(gè)終止時(shí)間，則“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”即為違法許可行為作出時(shí)到該法定孳息原本應(yīng)然的終止時(shí)間；如該種法定孳息的產(chǎn)生受違法許可的影響，不能恢復(fù)到之前水平，且會(huì)一直持續(xù)下去，其“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”就體現(xiàn)為對(duì)不法許可行為之影響達(dá)到“足夠適應(yīng)”的時(shí)間。但“足夠適應(yīng)”時(shí)間也是個(gè)高度模糊的概念，具體可以由雙方協(xié)商，進(jìn)行“一次性買斷”；協(xié)商不成的，可由法律規(guī)定一個(gè)確定的時(shí)間，如最長(zhǎng)不超過(guò)五年，屬于法律擬制的一個(gè)達(dá)到“足夠適應(yīng)”程度的時(shí)間。
同理，對(duì)于經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的喪失，首先由受損害人證明該間接損害的切實(shí)存在。其次，單位時(shí)間平均損害數(shù)額由同類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在同等條件下的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)額類比確定。最后，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”亦可分為四種：經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)可恢復(fù)的，時(shí)間為違法許可行為作出時(shí)至經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)恢復(fù)時(shí)；違法許可行為提前終止了經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)獲得的，時(shí)間為違法行為作出時(shí)到該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)原本的應(yīng)然終止獲得時(shí)間；如該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)不能繼續(xù)下去，則可找到一個(gè)替代經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，為經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)基本達(dá)到原經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目利潤(rùn)水平時(shí)的所需時(shí)間；如該經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一直繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，且可得利潤(rùn)受違法許可行為影響一直無(wú)法恢復(fù)，其“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”可由雙方協(xié)商確定或者由法律予以明確，最長(zhǎng)不宜超過(guò)五年。
受害人可得收入的喪失，首先，由受害人證明該間接損失的切實(shí)存在。其次，類比未受違法許可行為影響的同類主體單位時(shí)間的可得收入，以確定單位時(shí)間平均損害數(shù)額。最后，“合理應(yīng)對(duì)時(shí)間”分為三種：一是違法許可行為作出時(shí)到違法許可行為影響消除的時(shí)間；二是違法許可行為作出時(shí)到原本取得可得收入條件應(yīng)然終止的時(shí)間；三是參照傷殘補(bǔ)助的方式確定一個(gè)最長(zhǎng)不超過(guò)五年的擬制時(shí)間段。
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1673―2391(2014)11―0054―05
2014-09-15 責(zé)任編校：江流
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