慶麗

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

國家治理體系中社會制約權(quán)力之實現(xiàn)途徑
——以新聞輿論制度為分析對象

慶麗

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

在國家治理體系中，國家權(quán)力的制約至關(guān)重要。在舊有權(quán)力制約模式逐漸不能適應(yīng)當(dāng)代憲政發(fā)展需要的前提下，托克維爾等人創(chuàng)造性地提出了以社會制約權(quán)力這一思想。這一構(gòu)想在西方社會被普遍實踐，制約方式也呈現(xiàn)多樣化，而新聞輿論制約便是其中一種。比較新聞自由在英美德等國的發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)，我國的新聞輿論制度還有較長的路要走，這一權(quán)力制約方式仍有待完善。

人民主權(quán)；公民社會；實現(xiàn)途徑；新聞輿論

今年6月25日，中國社科院發(fā)布了2014年新媒體藍(lán)皮書——《中國新媒體發(fā)展報告》。報告指出，近年來，新聞媒體日益成為反腐倡廉的主要“工具”，越來越多的官員因媒體反腐而落馬，這一方面意味著新媒體力量的發(fā)揮，另一方面也意味著民眾對于公務(wù)人員以及政府工作關(guān)注度的提升。而媒體是民眾獲取信息的渠道，同時也是民眾表達(dá)民意、對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的渠道。新聞輿論背后的民意監(jiān)督即表現(xiàn)為社會對于權(quán)力的制約。

一、社會制約權(quán)力之理論發(fā)展

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

在國家治理體系中，權(quán)力的主體呈現(xiàn)多元化趨勢，政府不再是唯一的治理核心，社會已然參與其中，成為分?jǐn)?、制約政府權(quán)力的重要力量。國家權(quán)力產(chǎn)生于社會自身發(fā)展的需要，同時作為統(tǒng)治階級維護(hù)自身利益的暴力工具，在較長的時間內(nèi)，也一直凌駕于社會權(quán)力之上。然而馬克思主義認(rèn)為，在人類社會發(fā)展到無產(chǎn)階級專政時期，國家或者說國家權(quán)力將作為一種社會歷史現(xiàn)象而消亡，取而代之的是社會的自我管理，又叫社會自治，或者說國家權(quán)力的社會化。[1]這種社會化的權(quán)力就是國家治理體系的重要核心，即政府權(quán)力的分化，或者說治理主體的多元化。任何權(quán)力都具有強(qiáng)制性特征，社會權(quán)力也一樣，不同的是，國家公權(quán)力的強(qiáng)制性通過自身來實現(xiàn)，而社會公權(quán)力的強(qiáng)制性只能通過國家公權(quán)力或者社會輿論來實現(xiàn)。[2]隨著公民社會的興起，社會力量對于國家權(quán)力從最初的屈服到如今的合作與制約，經(jīng)歷了較長的過程，但歸根結(jié)底，權(quán)力要服務(wù)于社會，因此，社會力量無疑是制約權(quán)力的關(guān)鍵所在。

法國思想家托克維爾最早提出以社會制約權(quán)力的觀點，民主理論家羅伯特·達(dá)爾在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析了該理論。社會制約權(quán)力，具體是指在國家、社會二元結(jié)構(gòu)的前提下通過特定的民主原則和法定程序來配置社會權(quán)利資源，優(yōu)化社會權(quán)利結(jié)構(gòu)，開辟權(quán)力制約的社會渠道，制約國家權(quán)力行使主體、規(guī)范國家權(quán)力運行程序、提高國家權(quán)力運行效益，以防止和糾正權(quán)力運行的偏誤和紊亂。[3]

關(guān)于社會制約權(quán)力的法理基礎(chǔ)，首先，是人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則的最早提出者為近代主權(quán)思想的創(chuàng)始人布丹。布丹認(rèn)為，高度集中的政治權(quán)力對于維護(hù)社會秩序具有重大意義。及至啟蒙時代，盧梭根據(jù)當(dāng)下黑暗的政治現(xiàn)實，提出了國家主權(quán)屬于全體人民的主權(quán)在民思想。馬克思主義把這一思想進(jìn)一步發(fā)展為人民主權(quán)說，認(rèn)為國家的最高權(quán)力屬于最廣大的勞動人民，這是國家建設(shè)的根本原則。國家權(quán)力必須對公民權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)，扮演好公民權(quán)利守護(hù)者的角色。其次，是公民社會理論。權(quán)力的行使必然伴隨著權(quán)力的制約，權(quán)力制約的最關(guān)鍵力量往往來源于社會自身，即公民社會。公民社會的理論早在古希臘羅馬時期即有論證，其最初的研究主要集中于西方國家，源于國家與社會適度分離的論點。而在上世紀(jì)80年代后，公民社會逐步成為全球熱議的話題。公民社會需要與政治國家進(jìn)行良性互動，但是公民個人在面對強(qiáng)大的國家時總是軟弱無力的，因而公民權(quán)利要和國家權(quán)力對抗就得依靠組織的力量。公民的權(quán)利經(jīng)過社會組織的整合，以其所擁有的社會資源，形成對國家權(quán)力的影響力與支配力，就是社會權(quán)力。[4]

簡而言之，人民主權(quán)學(xué)說和公民社會理論是社會制約權(quán)力理念產(chǎn)生和發(fā)展的重要依據(jù)和基石。

二、社會制約權(quán)力之現(xiàn)狀分析

社會制約權(quán)力的關(guān)鍵，首先在于社會直接擁有資源的多少。社會擁有的資源越多，社會成員對國家的依附性就越小，享有的自由度就越大，從而社會制約國家權(quán)力的力量也就越大。[5]一般情況下，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，社會所擁有的資源就越多，因此可以說，社會制約權(quán)力往往在市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家或地區(qū)更易實現(xiàn)。

被西方國家視為“無冕之王”的新聞媒介即是社會制約權(quán)力的重要途徑之一，在公民群體中具有普遍的影響力，這種影響力體現(xiàn)為對國家權(quán)力恣意的一種限制。新聞工作者在法律允許的范圍內(nèi)，表達(dá)公民意愿、傳播各種信息、發(fā)表相關(guān)評論等是社會監(jiān)督、制約國家權(quán)力的最廣泛、最具影響力的方式。目前世界上絕大多數(shù)的民主國家都在憲法條文中明確規(guī)定公民享有言論自由權(quán)，而言論自由權(quán)的實現(xiàn)方式之一就是通過新聞媒介，新聞自由也是言論自由的應(yīng)有之義。新聞媒介必須獨立于政府機(jī)構(gòu)，如若不然，就等同于變相限制了新聞自由，剝奪了公民的言論自由權(quán)及公共信息的知情權(quán)。新聞媒體的相對獨立性實際上就是社會對國家權(quán)力的限制。正如鄧小平同志所指出的：有時黨和政府聽不到的，報紙能聽到，它能摸到社會的脈搏。[6]

（一）比較法視野下的新聞輿論監(jiān)督制度

1.美國的新聞自由

《美國憲法第一修正案》中規(guī)定，國會不得制定剝奪言論或出版自由的法律。這是美國憲法對公民言論與出版自由權(quán)的直接規(guī)定，即公民享有新聞出版與報道的自由。眾所周知，美國社會對于自由的崇拜近乎狂熱，私人報業(yè)高度發(fā)達(dá)，其對新聞自由的堅守、對個人權(quán)利的維護(hù)以及能夠自由批評政府等，都深刻地體現(xiàn)了美國社會的自由精神。

從世界范圍來看，美國的新聞媒體具有較大的政治言論自由，這主要表現(xiàn)為新聞媒體可以在一定程度上對政府或官員進(jìn)行批判，而政府卻不可干涉新聞自由。當(dāng)然，政府也曾試圖控制媒體，例如，1971年美國政府狀告《紐約時報》的事例。①1971年，《紐約時報》率先報道了屬于美國國防部機(jī)密的“五角大樓文件”，因此被國防部告上法庭。美國最高法院在國家安全與新聞自由之間選擇了后者，作出了《紐約時報》可以繼續(xù)刊登該機(jī)密文件的裁定。在這起事件中，美國政府曾試圖利用權(quán)力干預(yù)新聞報道，但是最后最高法院的判決捍衛(wèi)了新聞媒體的自由，美國政府?dāng)≡V。因此，可以這樣說，在美國，新聞媒體除非有惡意的人身攻擊行為，否則不承擔(dān)刑事責(zé)任，最多是民事責(zé)任。

2.英國的新聞自由

英國近代新聞業(yè)是世界上發(fā)展最早的，同時政府對新聞業(yè)的管制亦是如此。英國權(quán)利法案第9條規(guī)定了議員在國會中的言論自由權(quán)，連同法案中的人民請愿權(quán)，可以被認(rèn)為是憲法對言論自由作出的規(guī)定。在陸續(xù)廢除各項知識稅后，新聞自由制度于19世紀(jì)50年代最終確立。作為新聞自由的策源地，英國具有相對獨立于新聞媒體的自律組織以監(jiān)督新聞媒體的工作。例如，它有一個非常權(quán)威的全國性的“報業(yè)投訴委員會”，其職責(zé)就是在確保報界享受新聞自由的同時，也保障公共利益。[7]即便如此，英國的新聞自由在一定程度上仍然受到政府的限制。這從伊拉克戰(zhàn)爭期間，英國政府對不同政府配合的媒體進(jìn)行秋后算賬即可窺探一二。②伊拉克戰(zhàn)爭期間，不少右翼報紙和電視臺配合英政府鼓吹戰(zhàn)爭理論，而英國廣播公司卻比較客觀地報道了關(guān)于大規(guī)模殺傷性武器的新聞，在戰(zhàn)后被英政府強(qiáng)制要求道歉并指責(zé)其報道失實。

3.德國的新聞自由

《德國憲法》第1章第5條規(guī)定：“人人享有以語言、文字和圖畫自由發(fā)表、傳播其言論的權(quán)利，并無阻礙地以通常途徑了解信息權(quán)利保障新聞出版自由和廣播、電視、電影的報道自由。對此不得進(jìn)行內(nèi)容審查?！边@種憲法中的保障性規(guī)定確立了德國的新聞自由制度，相關(guān)具體法規(guī)，如《自由柏林廣播電臺法》、《黑森州私營廣播電視法》、《不來梅媒介法》等等也從不同角度對新聞自由進(jìn)行了保護(hù)。通過2001年“9·11”事件的協(xié)從泄密案件①該事件的矛盾焦點在于如何在國家安全與新聞自由之間尋求一個平衡點，國家試圖通過法律程序找出媒體信息的提供者，這是對新聞自由制度發(fā)展的極大限制。針對這一事件，德國司法部長施納倫貝格表示將加強(qiáng)新聞自由權(quán)，在未來記者將不會再因為發(fā)表私下文件而受到刑事處罰。，以及德國迄今仍援用的聯(lián)邦憲法法院1966年對“明鏡周刊”一案的判決②當(dāng)年《明鏡周刊》因刊登政治題材的內(nèi)容（報道了北約與德國的軍事狀況）而以賣國罪被起訴，但在一審判決中該周刊被宣布無罪。聯(lián)邦憲法法院的判決書中稱：“一個自由的、一個沒有受到公共暴力工具所左右的、不受檢查的新聞媒體是維護(hù)自由國家的基礎(chǔ)?！?，也可以看出德國對新聞自由的保護(hù)力度非常到位。不過同其他國家一樣，新聞自由在德國也并非絕對的自由，仍然受到各種程度的管制。

（二）我國的新聞監(jiān)督制度

我國憲法并未明確規(guī)定新聞自由，但卻有相似及相關(guān)條款。如《憲法》第22條規(guī)定：國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)……，第35條規(guī)定：公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。另外，還有相關(guān)行政法規(guī)予以保障，如國務(wù)院2013年修訂的《出版管理條例》第5條規(guī)定：公民在行使出版自由的權(quán)利的時候必須遵守憲法和法律等。同時，隨著科技的進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)日益成為人們生活的重要組成部分，國家的相關(guān)立法也對網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行了規(guī)范。2005年9月，國務(wù)院新聞辦公室和信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，對網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，禁止散布謠言、侮辱或者誹謗他人等。這體現(xiàn)了我國對于新聞有著嚴(yán)格的事前審查制度。較之國外，我國目前的新聞立法并不健全，沒有統(tǒng)一的專門的新聞法。同事前的嚴(yán)格審查相比，有關(guān)新聞侵權(quán)的法律規(guī)范散見于憲法、民法通則以及相關(guān)司法解釋和規(guī)章中，事后追懲制度仍有待完善。

三、我國新聞輿論制度之不足與發(fā)展

較之新聞媒體的獨立性，我國還比較注重其黨性和工具性，新聞媒體是黨和政府的喉舌，需要監(jiān)管，但在一些地方卻走得太遠(yuǎn)，以至偏離了最初的目的。例如，2003年8月28日，《人民日報》刊登出一篇題為《如此拆房為誰謀利》的文章，內(nèi)容主要是批評江西省定南縣政府先違規(guī)出讓土地，后又罔顧法院關(guān)于訴訟期間“停止執(zhí)行”的裁定，組織人力提前強(qiáng)行拆毀地上房屋。然而在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)行干涉下，第二天除了私下復(fù)印的一些報紙之外，那一天的《人民日報》相關(guān)版面在當(dāng)?shù)厝肯Я?。③此案例轉(zhuǎn)引自張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論[M].北京:法律出版社,2004:577.此類案件并不在少數(shù)，我國距離真正的新聞自由還有一段很長的路要走。

政府對新聞自由的顧忌一定程度上是為了維護(hù)社會的穩(wěn)定，絕對的自由往往會導(dǎo)致混亂。但是一味控制或遏制并不是理想的辦法，應(yīng)該在普遍論證、深切探索的基礎(chǔ)上，采用新聞立法、行業(yè)自律等途徑予以解決。如果能夠有效利用新聞輿論這一制約途徑，充分保障公民的言論自由以及媒體的報道自由，并確保群眾的知情權(quán)，那么才能真正體現(xiàn)出新聞輿論對權(quán)力的制約作用，也即社會對權(quán)力的制約。

（一）立法之不足

世界上沒有絕對的自由，同其他權(quán)利一樣，新聞自由權(quán)在行使時必然也要受到規(guī)制。新聞管制是在不侵害新聞自由的前提下，把其限制在一個合理的限度內(nèi)，這是二者平衡的根本點。在一定程度上，新聞自由能夠保障公民的自由表達(dá)權(quán)、知情權(quán)等，新聞管制則能夠防止新聞濫用威脅到公民的名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)甚至國家安全，二者終極目標(biāo)是一致的，都是保障公民權(quán)利。但實踐中卻難以把握二者的平衡，即新聞媒體有時以輿論監(jiān)督為借口，言無所忌，背離了新聞自由的目標(biāo)；或者有些地方政府為了掩蓋丑惡、維護(hù)政績，以新聞管制為名，行新聞專制之實。

依據(jù)憲政主義原則，作為基本權(quán)利的新聞自由權(quán)，能夠?qū)ζ渥鞒鱿拗频闹挥腥珖嗣翊泶髸捌涑?wù)委員會的立法，如我國立法法中對新聞自由的法律保留規(guī)定，屬于相對保留范疇，獲得全國人大及其常委會明確授權(quán)的法規(guī)也可對其作出一定限制。然而實踐中關(guān)于新聞行業(yè)的管制規(guī)定多以未取得全國人大及其常委會授權(quán)的法規(guī)形式出現(xiàn)，政府規(guī)章也包括在內(nèi)，對于新聞媒介的監(jiān)管力度過大，權(quán)利界限不明。這樣的制度缺陷極易導(dǎo)致兩個極端：一是新聞專制，媒體的發(fā)言權(quán)以及廣大公民的知情權(quán)被變相剝奪；二是新聞媒體難以把握新聞自由與個人或公共權(quán)益之間的平衡關(guān)系。我國目前采取的是新聞管制事前審查制度，但是沒有確定明晰的審查標(biāo)準(zhǔn)，很多時候往往流于形式，并沒有真正實現(xiàn)新聞管制的目標(biāo)，更延誤了新聞事業(yè)視之為生命的時效。

（二）體系之建構(gòu)

我國新聞輿論監(jiān)督體系，首先應(yīng)當(dāng)建立在立法相對完善的基礎(chǔ)上，法律制度的完善對于附屬設(shè)施的建設(shè)具有基礎(chǔ)意義。當(dāng)然，公民對自我權(quán)利保護(hù)意識的覺醒以及新聞行業(yè)的自我管理，乃至社會其他配套制度的完善，都是構(gòu)建我國新聞輿論體系不可或缺的一部分。

首先，應(yīng)當(dāng)弱化新聞媒體的附屬性質(zhì)及其行政化特點，確保其獨立于國家機(jī)關(guān)，擁有一定的自主決定權(quán)及監(jiān)督權(quán)。確定新聞監(jiān)督權(quán)與個人、社會權(quán)益的界限，尤其是與社會公益的界限，因為新聞媒體在進(jìn)行新聞報道時往往會存在一個利益衡量的問題，即所報道的新聞是否會損害社會公共利益，或者說被政府以損害社會公共利益之名而扼殺在出版前。公共利益對一個社會來說是至高無上的，各國在新聞報道中都基本遵循一個原則，即公益優(yōu)先原則。[8]不過這種標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，操作性弱，且我國對于社會公益的界定也較為模糊，對此，可以借鑒美國“明顯而即刻的危險”原則。①該原則表明，美國對侵犯人權(quán)的法律采取嚴(yán)格的審查制度，法官在限制基本權(quán)利時必須要有足以令人信服的理由，只有在為達(dá)到政府緊迫目的時才會認(rèn)為合乎憲法。美國的實踐表明，這一原則的操作性較強(qiáng)，能夠平衡新聞自由與社會公益之間的矛盾。具體引入到我國的新聞輿論制度中，可以表現(xiàn)為政府如無正當(dāng)且急迫的理由不能恣意限制媒體對真實新聞的播報權(quán)利。至于正當(dāng)且急迫的衡量標(biāo)準(zhǔn)則有待立法去調(diào)查和完善，如形成相應(yīng)的列舉條款等。只有新聞管制有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)和原則可循，才能真正地保障新聞自由，避免權(quán)力對新聞自由的干涉，從而達(dá)到制約權(quán)力的目的。

其次，應(yīng)當(dāng)完善新聞立法，尤其是上文所言的管制立法。通過法律來明確新聞媒體及從業(yè)人員的社會屬性、界定新聞主體的資格、規(guī)范新聞媒體的權(quán)利義務(wù)及確立新聞侵權(quán)糾紛的裁決機(jī)制。當(dāng)然第一步應(yīng)當(dāng)是在憲法層面確認(rèn)新聞自由權(quán)，這是解決新聞自由權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國的憲政理論和實踐均要求將新聞自由權(quán)直接而明確地寫入憲法。只有將新聞自由權(quán)由一種暗含的和可推定的憲法性權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)槊魑囊?guī)定的基本權(quán)利，由憲法予以明確的宣示，才能更好地保障其不受國家權(quán)力的恣意干涉，充分體現(xiàn)憲法人權(quán)保障的核心價值。我國憲法可以修正案的形式在言論自由之外單獨規(guī)定新聞自由的保護(hù)條款，統(tǒng)一的新聞法也應(yīng)應(yīng)時而出，擴(kuò)大新聞媒體監(jiān)督的渠道，建立多形式、多層次的新聞傳播體系，更深更廣地保障公民的知情權(quán)，更好地發(fā)揮新聞對于權(quán)力的監(jiān)督制約作用。在保障新聞主體獨立行使新聞監(jiān)督權(quán)的同時，還應(yīng)建立相應(yīng)的裁決機(jī)制以防范新聞監(jiān)督權(quán)被濫用。另外，對于新聞的檢查應(yīng)當(dāng)實行以事后追懲制為主、事先審查制為輔的管理體制，這對于防止變相的限制新聞自由具有積極意義，并能夠充分體現(xiàn)新聞的及時性特點。

最后，在一定程度上鼓勵新聞行業(yè)建立一定的團(tuán)體組織并形成一定的自律準(zhǔn)則。團(tuán)體組織的自我監(jiān)督和自律，對于彌補(bǔ)新聞管制空白以及協(xié)調(diào)二者固有矛盾具有關(guān)鍵性作用。同工會組織一樣，團(tuán)體組織只有在充分保障其獨立性的前提下，才能更好地保護(hù)勞動者乃至企業(yè)的權(quán)益。我國可以成立一個類似于英國媒體自律組織的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督新聞媒介的具體工作，并以其內(nèi)部的競爭機(jī)制來促進(jìn)新聞業(yè)的不斷發(fā)展，從而拓寬公民的知情權(quán)渠道，實現(xiàn)國家權(quán)力的社會制約。除此之外，新聞行業(yè)也應(yīng)當(dāng)建立自由發(fā)表、文責(zé)自負(fù)、違法必究的追懲制度，有責(zé)必糾才能真正實現(xiàn)新聞自由。

四、結(jié)語

以社會制約權(quán)力是一種正在發(fā)展且可以被寄予厚望的權(quán)力制約方式。隨著各種社會力量的發(fā)展及其影響的擴(kuò)大，現(xiàn)代民主也將因此走向更廣闊的領(lǐng)域。在現(xiàn)實生活中，社會制約權(quán)力的途徑還有很多，新聞輿論制約只是其中的一種。當(dāng)然，輿論的力量不是來源于輿論本身，而是其背后所代表的社會民意，因此，無論哪一種途徑都需要以公民社會的自治為前提?，F(xiàn)代社會是公民的社會，只有實現(xiàn)公民社會的自我管理與自我監(jiān)督才能避免國家權(quán)力的過度干預(yù)，進(jìn)而制約國家權(quán)力，實現(xiàn)國家治理的體系化與現(xiàn)代化。

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1673―2391(2014)11―0050―04

2014-08-02 責(zé)任編校：江流