周凌

（中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北武漢430073）

警務(wù)機(jī)制改革背景下的情報導(dǎo)向戰(zhàn)略

周凌

（中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北武漢430073）

情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略是我國傳統(tǒng)警務(wù)模式的一場深刻變革，是中國21世紀(jì)警務(wù)現(xiàn)代化改革的主旋律之一。公安機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒英美國家情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略建設(shè)中的經(jīng)驗教訓(xùn)，充分認(rèn)識情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的特征，在情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略中超越計算機(jī)化、情報導(dǎo)偵的束縛，實行三崗合一、警務(wù)合作、信息共享機(jī)制。

情報導(dǎo)向警務(wù)；警務(wù)模式；警務(wù)戰(zhàn)略

情報導(dǎo)向警務(wù)（Intelligence-LedPolicing，以下簡稱ILP），意指“以犯罪情報分析作為客觀決策工具，以清楚的事實證據(jù)為基礎(chǔ)，通過高效的警務(wù)策略和多機(jī)構(gòu)協(xié)作項目來達(dá)成犯罪遏制與防范”。[1]自2000年以來，隨著公安機(jī)關(guān)金盾工程建設(shè)的深入，公安信息化工作的普及，情報導(dǎo)向警務(wù)理念已逐漸深入人心。為有效應(yīng)對當(dāng)前日益復(fù)雜的治安維穩(wěn)工作、暴力恐怖案件、跨區(qū)域犯罪等帶來的巨大挑戰(zhàn)和壓力，公安機(jī)關(guān)形成了以信息化為核心的警務(wù)戰(zhàn)略。情報導(dǎo)向警務(wù)模式在各級公安機(jī)關(guān)落地生根，已經(jīng)成為當(dāng)前警務(wù)機(jī)制改革，提升警務(wù)效能的重要支撐。

一、情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的域外演進(jìn)

（一）英國的早期實踐與國家情報模式

在英國，早在20世紀(jì)70年代，當(dāng)時的43個地方警察管區(qū)（ProvincialBritishConstabularies）以及倫敦市警察局就在將計算機(jī)及信息技術(shù)應(yīng)用于犯罪情報工作方面開展了早期探索。英國經(jīng)驗為我們提供了對情報導(dǎo)向警務(wù)一些基本認(rèn)識。比如，著名的肯特郡警務(wù)模式（KentPolicingModel）就證明通過對警察勤務(wù)進(jìn)行基于可靠情報的戰(zhàn)略規(guī)劃，犯罪發(fā)案率可以有效地得到控制。由此確立了情報導(dǎo)向警務(wù)模式的“發(fā)案率控制”這一指導(dǎo)思想的實踐可行性，并區(qū)別于傳統(tǒng)警務(wù)模式的“破案率提升”指導(dǎo)思想。

20世紀(jì)90年代，英國提出國家情報模式（NationalIntelligenceModel，簡稱NIM）。國家情報模式提出的主要任務(wù)是對警務(wù)情報在英國警察系統(tǒng)內(nèi)部的生成與流動體制作出詳細(xì)規(guī)定，使得警務(wù)情報工作成為日常警務(wù)決策的有機(jī)組成部分。為實現(xiàn)這一目的，國家情報模式提出了一個五階段的標(biāo)準(zhǔn)化情報工作流程：定向、收集、處理、發(fā)布、評估。這一流程成為了后來各國警察建立自己的警務(wù)情報系統(tǒng)時參照的標(biāo)桿。國家情報模式的提出進(jìn)一步鞏固了情報導(dǎo)向警務(wù)概念中“情報流程”的核心地位及其超越“信息化”的更高操作性要求。

國家情報模式的提出，體現(xiàn)了英國警方對現(xiàn)代警務(wù)宏觀發(fā)展方向的認(rèn)知以及對警務(wù)模式變革必要性的認(rèn)同。作為現(xiàn)代警察的發(fā)源地與世界警察制度進(jìn)步的引領(lǐng)者，英國警察在二戰(zhàn)之后達(dá)到了傳統(tǒng)警務(wù)模式發(fā)展的高度成熟階段，但其在總體框架上與羅伯特·比爾爵士1829年創(chuàng)立倫敦都市警察時并無根本改變，在應(yīng)對犯罪威脅方面依然高度依賴被動反應(yīng)式的刑偵與基于個人經(jīng)驗的犯罪防控努力。國家情報模式的出臺，體現(xiàn)了傳統(tǒng)警察機(jī)構(gòu)向具有現(xiàn)代管理思維內(nèi)核的社會化綜合性公共管理組織的轉(zhuǎn)變，其提出的在情報體系支持下的主動犯罪壓制策略思路深具革命性。

（二）美國情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略

與英國相比，美國的情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略早期發(fā)展面臨更多的法律挑戰(zhàn)。作為警務(wù)情報的核心組成部分，國內(nèi)犯罪情報的采集與使用在美國經(jīng)常被認(rèn)為是在沖撞憲法對公民隱私權(quán)保護(hù)的底線，因此實踐中不得不有所顧忌，束手束腳。這嚴(yán)重影響了情報的全面性、準(zhǔn)確性和及時性。在美國，對情報導(dǎo)向警務(wù)發(fā)展的另外一個阻礙性因素是其政治結(jié)構(gòu)上的地方獨(dú)立性。享有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)和決策權(quán)的地方警察機(jī)構(gòu)對于地區(qū)或全國性的情報整合與交換體制普遍抱有排斥情緒，這一排斥情緒甚至也波及對情報管理系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)化的努力。

但是以上兩個阻礙性因素，在2001年的“9.11”恐怖襲擊之后，一下蕩然無存。對恐怖主義的憂慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對政府侵犯個人隱私的擔(dān)憂，使得對廣泛而深入的主動犯罪情報搜集的憲法性挑戰(zhàn)頓時失去了市場，而9.11襲擊中暴露出來的執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的“情報壁壘”的危害性，則使得情報整合與司法合作取代轄區(qū)分割和地方獨(dú)立成為了執(zhí)法界處理跨機(jī)構(gòu)、跨地區(qū)關(guān)系的主流思維。這之后，美國的情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略就走上快速發(fā)展的道路。美國警界認(rèn)識到，在以有組織犯罪以及恐怖主義犯罪活動為代表的現(xiàn)代犯罪浪潮面前，傳統(tǒng)警務(wù)模式的被動偵緝對于新型犯罪的主動防控幾乎毫無貢獻(xiàn)，以情報為導(dǎo)向的主動防控警務(wù)已是必然趨勢。于是以此為契機(jī)，掀起了一場全國范圍的深刻的警務(wù)模式改革浪潮。

二、情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的特征

情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略與傳統(tǒng)警察機(jī)構(gòu)是完全不同的公共管理組織形態(tài)，盡管依然秉持打擊犯罪、保護(hù)人民的根本目的，但實現(xiàn)這一目的的結(jié)構(gòu)形式、操作理念、組織機(jī)制、費(fèi)效評估等相關(guān)特征，已經(jīng)發(fā)生了顛覆性的改變。

（一）系統(tǒng)化的犯罪數(shù)據(jù)收集、儲存以及處理機(jī)制

這是情報導(dǎo)向警務(wù)的直接外顯特征。這里應(yīng)注意數(shù)據(jù)收集，在重視應(yīng)用現(xiàn)代化技術(shù)手段的同時不能一味追求“高科技”。以現(xiàn)場勘查以及社區(qū)化信息收集為代表的傳統(tǒng)人力情報收集手段，往往可以覆蓋技術(shù)手段無法覆蓋的領(lǐng)域，因此應(yīng)在新的情報模式中擁有其不可替代的位置。

（二）對各種犯罪數(shù)據(jù)進(jìn)行整合同步及分析的、可持續(xù)的組織機(jī)制

這一組織機(jī)制要有識別數(shù)據(jù)中所體現(xiàn)出的現(xiàn)實重要警情以及未來潛在威脅的持續(xù)性能力。各種分析手段的運(yùn)用是情報運(yùn)作流程的核心，因為警務(wù)情報是“一個分析流程的產(chǎn)物，它可以透過系統(tǒng)采集到的，關(guān)于犯罪、犯罪趨勢、犯罪與安全威脅，以及其他與犯罪活動有關(guān)的情境因素的紛繁蕪雜的信息，為我們提供一個關(guān)于反犯罪策略的整合性視角”。早期做法是由信息技術(shù)部門的專業(yè)技術(shù)人員兼任犯罪情報分析人員，這在之后的實踐中被證明是低效率的。在新的警務(wù)戰(zhàn)略下，犯罪信息分析員應(yīng)具備特定專業(yè)信息處理技能，同時擁有豐富的一線刑事專業(yè)工作經(jīng)驗。這樣才能夠有效地從龐雜的原始數(shù)據(jù)中甄別出對一線工作具有指導(dǎo)意義的信息，并整理加工成為一線警務(wù)人員能夠理解與直接利用的信息。

（三）跨機(jī)構(gòu)的及機(jī)構(gòu)內(nèi)部跨部門的情報交換與分享機(jī)制

這一機(jī)制既可以分享原始數(shù)據(jù)信息，也可以分享情報分析成果。不僅如此，還包括同私營企業(yè)、非執(zhí)法政府機(jī)構(gòu)以及社區(qū)力量，形成廣泛的信息交換合作伙伴關(guān)系，對于情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的實施具有高度的重要性。

（四）一個將犯罪情報機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的整合性警務(wù)決策機(jī)制

這一特征的關(guān)鍵是警務(wù)情報工作要成為戰(zhàn)術(shù)性與戰(zhàn)略性決策過程的日常性組成部分。這是情報導(dǎo)向警務(wù)的核心要求。毫無疑問，不能對警務(wù)工作提供經(jīng)常性指導(dǎo)與決策參考的信息，就不具有“導(dǎo)向”的真正意義。這也是同以前的警務(wù)方式的巨大差異。

（五）反應(yīng)敏捷的評估/審查機(jī)制

這一機(jī)制的存在目的乃是保持情報導(dǎo)向警務(wù)策略各項程序與制度的靈活性，維持其對實踐警務(wù)工作發(fā)展變化的及時反應(yīng)能力，而不至于出現(xiàn)因為機(jī)制僵化或策略過時而導(dǎo)致的決策失誤，影響打擊犯罪及其他警務(wù)工作的效率。這一機(jī)制為情報工作的發(fā)展和調(diào)整提出適時的意見與建議，使其更好地適應(yīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)遏制犯罪、預(yù)防犯罪的需要。

三、我國情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略建設(shè)的要求

當(dāng)前我國的警務(wù)機(jī)制改革工作和警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)，基本上是以情報導(dǎo)向為核心的“內(nèi)發(fā)式”自我革新，被譽(yù)為警務(wù)機(jī)制改革的第三次革命。為順利實現(xiàn)改革目標(biāo)，推進(jìn)情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略建設(shè)，必須特別注意解決好以下幾個問題。

（一）情報導(dǎo)向警務(wù)必須超越警務(wù)電子化、警務(wù)計算機(jī)化

將情報導(dǎo)向警務(wù)簡單地理解為警務(wù)信息化甚至電子警務(wù)，恐怕是基層對情報導(dǎo)向警務(wù)概念最常見的誤區(qū)。這一認(rèn)識誤區(qū)更深層次的表現(xiàn)，就是將財政能力看作是情報導(dǎo)向警務(wù)建設(shè)的成敗關(guān)鍵，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)情報導(dǎo)向警務(wù)建設(shè)比經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)超前主要是由于其較高的支付能力，同時對于在相對簡陋的硬件條件基礎(chǔ)上推動情報導(dǎo)向警務(wù)工作缺乏信心與動力。誠然，一個覆蓋全面、反應(yīng)迅速的計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)是情報導(dǎo)向警務(wù)的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，情報導(dǎo)向警務(wù)的核心是一種運(yùn)作模式的變革，而不僅僅是工具的升級換代。這種運(yùn)作模式盡管會受到物質(zhì)條件的限制，卻并不是完全以物質(zhì)條件為其成敗的唯一要素。

（二）情報導(dǎo)向警務(wù)必須超越情報導(dǎo)向偵查

在傳統(tǒng)警務(wù)模式下，輕治安重刑偵的思想模式根深蒂固。誠然，情報在刑事偵查工作中具有不可否認(rèn)的重要性，任何在情報技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步與發(fā)展毫無疑問都會惠及刑偵。但是如果將刑偵作為情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略下的終極服務(wù)對象，無疑是沒有看到情報導(dǎo)向警務(wù)這一概念更加廣泛的應(yīng)用前景。情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略所提出的主動犯罪防控思想，是對傳統(tǒng)警務(wù)模式的一種革命性重構(gòu)，跳出了“無案隨機(jī)巡邏、發(fā)案快速出警、立案全力偵破”的傳統(tǒng)警務(wù)運(yùn)作框架，將警方對犯罪的反應(yīng)在時間上前置化，在空間上精確化，變被動的等待偵查為主動的預(yù)警打擊。

（三）警務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)“三崗合一”

在情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略建設(shè)進(jìn)程中，業(yè)務(wù)部門與技術(shù)部門在配合上的脫節(jié)是一個“老大難”問題。作為情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的重要組成部分，警務(wù)信息工作既不應(yīng)該是信息技術(shù)部門的簡單功能擴(kuò)展，更不應(yīng)是業(yè)務(wù)部門的服務(wù)性附庸，而應(yīng)該成為業(yè)務(wù)部門實戰(zhàn)情報需求與信息技術(shù)部門對這一需求的全面解決方案的操作化交集。情報導(dǎo)向警務(wù)工作模式中，一線偵查員、信息分析員和信息系統(tǒng)操作員的分工界限被最大程度地弱化與模糊化，要求一線人員具備高度信息分析能力與基本系統(tǒng)操作技能，分析人員可隨時投入一線參與實戰(zhàn)與信息收集，而系統(tǒng)操作員也能達(dá)到開展一線支援工作的能力。上述三個崗位整合在一個“情報導(dǎo)向”業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，雖有針對不同具體分工的側(cè)重，卻將由于分工導(dǎo)致的技能與觀念壁壘完全打破，在根本上保證了情報與業(yè)務(wù)工作的無縫銜接。

（四）情報導(dǎo)向警務(wù)建設(shè)必須重新審視犯罪發(fā)案信息之體系性地位

情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的成功必須首先奠定兩個方面的物質(zhì)基礎(chǔ)：現(xiàn)代化的信息技術(shù)硬件與全面、準(zhǔn)確、及時的警務(wù)數(shù)據(jù)。警務(wù)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，往往成為情報導(dǎo)向戰(zhàn)略實施的軟肋。所以，為了情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，就必須重新審視犯罪發(fā)案信息在公安信息體系中的功能性地位。

第一，必須改變以發(fā)案率為核心的一元化警務(wù)工作績效觀念，建立對犯罪發(fā)案率的科學(xué)全面認(rèn)識，擺脫對發(fā)案數(shù)字的盲目恐懼心理。

第二，必須深刻理解警務(wù)情報對基層警務(wù)工作的重要意義，以現(xiàn)代環(huán)境犯罪學(xué)理論為指引，綜合運(yùn)用各類信息與情報產(chǎn)品來提高對犯罪的精確打擊與預(yù)警能力，進(jìn)而樹立對警務(wù)情報采集與共享的積極態(tài)度。

第三，基層以及上級公安機(jī)關(guān)應(yīng)該建立常態(tài)性的對警務(wù)情報的全面分析與決策工作模式，使警務(wù)情報更多服務(wù)于警務(wù)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)決策，而不是人事行政決策。

（五）警務(wù)情報系統(tǒng)建設(shè)必須建立情報共享觀念與共享機(jī)制

由于各地警務(wù)信息庫建設(shè)中所出現(xiàn)的多警種、多部門條塊分割，導(dǎo)致了信息共享困難。表面上看這僅僅是一個技術(shù)問題，是由于各信息庫在開發(fā)時缺乏統(tǒng)籌，使庫與庫之間、平臺與平臺之間接口不兼容所致。以目前我國的信息技術(shù)水平，解決這一技術(shù)問題并無實質(zhì)障礙，但是如果不能通過廣泛的信息共享達(dá)成數(shù)據(jù)的全面采集的話，空有分析能力，卻無可資利用的信息。從這個角度來說，必須在觀念和體制上打破本位主義壁壘，實現(xiàn)部門間、行業(yè)間的全面信息共享與情報融合，才有可能實現(xiàn)真正意義大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的大情報戰(zhàn)略。在實踐中，必須實現(xiàn)各地、各警種的警務(wù)數(shù)據(jù)的無障礙共享、無障礙協(xié)作，為情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略之推進(jìn)奠定堅實的基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略建設(shè)是一個長期的過程。英美國家從早期的模糊概念到后來的完整體系長達(dá)數(shù)十年，期間所走的彎路、汲取的教訓(xùn)，都可以匯集成我國發(fā)展新警務(wù)戰(zhàn)略的原生性經(jīng)驗。為應(yīng)對日益復(fù)雜的治安維穩(wěn)工作、暴力恐怖案件、跨區(qū)域性犯罪等帶來的巨大挑戰(zhàn)和壓力，情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略是公安機(jī)關(guān)解決問題的有效途徑。在推進(jìn)以公安信息化為核心的警務(wù)情報導(dǎo)向戰(zhàn)略過程中，公安機(jī)關(guān)必須主動吸取他人的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合自身實際，以務(wù)實的態(tài)度，理性應(yīng)對和參與。只有這樣，才能取得情報導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略應(yīng)有的效果。

[1]呂雪梅.情報主導(dǎo)警務(wù)模式探析[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(4).

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2014-07-02 責(zé)任編校：邊草