汪永福

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、問(wèn)題的提出：基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的身份化思考

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，區(qū)域間存在不協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域間要協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域間有可能協(xié)調(diào)發(fā)展為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的產(chǎn)生提供了充分條件，同時(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法也確定了政府職能的邊界，對(duì)政府在區(qū)域的發(fā)展過(guò)程中應(yīng)何時(shí)協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題作出明確界定，從而使政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的行為規(guī)范化、制度化。理論界對(duì)于建構(gòu)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律以調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系已無(wú)爭(zhēng)議，只是對(duì)于形式上如何建構(gòu)、建構(gòu)怎樣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律關(guān)系尚無(wú)共識(shí)。本文在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的引導(dǎo)下就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的歸屬做出有益論證。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法本身是調(diào)整政府在協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展過(guò)程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，也是組成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的最基本元素，是調(diào)整區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的基本問(wèn)題、共同問(wèn)題、綜合性問(wèn)題的“基本法”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律是以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法為首的和一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法共同構(gòu)成的多層次、多方面的法律系統(tǒng)。

法律的定位主要是指該部法律在法律體系中居于何種法律部門(mén)當(dāng)中，在該類法律體系中又是居于何種地位。其一，部門(mén)法的定位便于適用本部門(mén)學(xué)科內(nèi)部的共同基礎(chǔ)理論以及該類學(xué)科下共同基礎(chǔ)理論的深入研究。同一部門(mén)法都有共同適用的基礎(chǔ)理論，如作為核心的基本原則，定位部門(mén)法便于該部門(mén)法下的法律元素適用該部門(mén)法的理念、價(jià)值、原則等基礎(chǔ)理論，同樣避免了重復(fù)研究。學(xué)者研究的能力是有限的，做研究是在有限的時(shí)間做無(wú)限的探索，而同一研究者的研究具有連續(xù)性，也就說(shuō)同一研究者在同一領(lǐng)域的研究所產(chǎn)生的邊際效益是遞增的，而學(xué)科的類型化和定位便于研究者在同一類學(xué)科進(jìn)行持續(xù)的研究，以產(chǎn)生更多的邊際效益。其二，部門(mén)法以及部門(mén)下位法的定位不僅僅是促進(jìn)基礎(chǔ)理論的研究，更是科學(xué)搭建立法架構(gòu)，合理設(shè)計(jì)具體法律制度的前提。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中最基本的法律，其首要的問(wèn)題同樣是正確認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的定位，即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在法律體系中居于何種法律部門(mén)當(dāng)中，以及在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中又是居于何種地位。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的地位包括兩方面：一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的地位是指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在法律體系中居于哪個(gè)法律部門(mén)當(dāng)中；另一方面，法律體系和法律部門(mén)又是多層次的，可以根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)整個(gè)法律體系和法律部門(mén)進(jìn)行連續(xù)的劃分，就會(huì)形成下位層次的法律體系和下位層次的部門(mén)法，調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而形成的法律關(guān)系本身也形成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系，從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的地位也指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)下位法律體系居于何種地位。

當(dāng)前對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的研究，由于尚未制定出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)定法，即對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的探討也止于一種應(yīng)然的視角，這也導(dǎo)致了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律理論研究制定法等實(shí)證資料的闕如。另外，理論上，對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律本身的研究止于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的構(gòu)建，而對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系內(nèi)部的基本法卻無(wú)深入探討，包括近期對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的性質(zhì)研究，也只是認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)法律體系的性質(zhì)是兼具經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法的法律系統(tǒng)[1]。或者針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一法律應(yīng)調(diào)整的關(guān)系,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)法這一法律部門(mén)，并認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)法屬于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)法分支部門(mén)法，針對(duì)這一觀點(diǎn)，筆者隨后進(jìn)行探討。

本文從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法出發(fā)，從法律的內(nèi)容實(shí)質(zhì)和形式層級(jí)視角對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法分別進(jìn)行定位，認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在整個(gè)法律體系中應(yīng)歸屬于宏觀調(diào)控法這一經(jīng)濟(jì)法的子部門(mén)法，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)內(nèi)部居于“基本法”或稱之為“通則”的地位。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于宏觀調(diào)控法

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本原則、基本制度、一般區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)則的通則性立法，主要解決協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展活動(dòng)中的基本問(wèn)題、共同問(wèn)題、綜合性問(wèn)題，重點(diǎn)規(guī)定協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的實(shí)體基本制度、程序基本制度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在法律體系中的定位，也就是正確認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法與其他部門(mén)法的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是其否獨(dú)立于現(xiàn)行部門(mén)法，還是從屬于某一部門(mén)法。

不論從傳統(tǒng)部門(mén)法劃分標(biāo)準(zhǔn)，即調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方式，還是從法的宗旨、功能來(lái)看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法都難以成為獨(dú)立部門(mén)法學(xué)，其缺乏獨(dú)立部門(mén)法的理論基礎(chǔ)和制度價(jià)值。而且，其調(diào)整對(duì)象在經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍之內(nèi)，與經(jīng)濟(jì)法有共同的調(diào)整方式、本位理念和功能價(jià)值。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍，雖然學(xué)界對(duì)經(jīng)濟(jì)法的體系仍有爭(zhēng)議，但市場(chǎng)規(guī)制法和宏觀調(diào)控法屬于經(jīng)濟(jì)法的子部門(mén)法之觀點(diǎn)已被大部分學(xué)者所認(rèn)可，如此可以說(shuō)宏觀調(diào)控法是經(jīng)濟(jì)法的第二層次的部門(mén)法。從這層意義進(jìn)行劃分，筆者認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于宏觀調(diào)控法的子部門(mén)法，即是經(jīng)濟(jì)法的第三層次的部門(mén)法。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于宏觀調(diào)控法是指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是宏觀調(diào)控法法律體系的子部門(mén)法，宏觀調(diào)控法包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法，與經(jīng)濟(jì)法一樣，其調(diào)整對(duì)象在宏觀調(diào)控法的調(diào)整范圍之內(nèi)，其與宏觀調(diào)控法也有相同的理念、宗旨和功能，遵循著宏觀調(diào)控法的一般原則。

宏觀調(diào)控法調(diào)整的是國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制總體活動(dòng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系同樣包括空間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，也就是區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系，所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的調(diào)整對(duì)象在宏觀調(diào)控法的調(diào)整范圍之內(nèi)。再者，宏觀調(diào)控法的調(diào)節(jié)方式主要是宏觀調(diào)控，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法本身就是國(guó)家對(duì)區(qū)域發(fā)展的調(diào)控，即具有與宏觀調(diào)控法相同的調(diào)控方式。而且區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法與宏觀調(diào)控法的其他子部門(mén)法擁有共同的調(diào)整方法，它們共同構(gòu)成了宏觀調(diào)控法法律體系的整體，即遵循劃分法律部門(mén)的整體性原則，從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法也屬于宏觀調(diào)控法。

宏觀調(diào)控法的宗旨是防止和消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中總量失衡和結(jié)構(gòu)失調(diào)，優(yōu)化資源配置，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法主體經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。宏觀調(diào)控法追求的是一種社會(huì)整體利益，立足于社會(huì)本位，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是為了克服市場(chǎng)調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的局限性和規(guī)制政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而產(chǎn)生的，其所要保護(hù)的既不是市場(chǎng)主體的個(gè)體利益，也不是單純的國(guó)家利益，而是對(duì)具有盲目性、自發(fā)性的自由競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，追求區(qū)域間的公平發(fā)展，達(dá)到社會(huì)整體的平衡，其從產(chǎn)生之時(shí)就以社會(huì)整體利益為本位。所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法與宏觀調(diào)控法具有共同的價(jià)值追求。

宏觀調(diào)控法的立足點(diǎn)是全國(guó)各個(gè)區(qū)域，它通過(guò)規(guī)范宏觀調(diào)控政策和措施，以保持全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進(jìn)各區(qū)域的平衡發(fā)展，引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、迅速、健康發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法立足于區(qū)域，它通過(guò)合理的區(qū)域規(guī)劃和規(guī)范的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和措施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展[3]，因此，在實(shí)質(zhì)上，區(qū)域協(xié)調(diào)權(quán)也是屬于宏觀調(diào)控權(quán)，是宏觀調(diào)控權(quán)的一部分。有些學(xué)者[4]認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)節(jié)權(quán)是屬于中觀調(diào)控權(quán)，當(dāng)前對(duì)于中觀調(diào)控權(quán)的界定仍有爭(zhēng)議，但從區(qū)域發(fā)展的角度，中觀調(diào)控權(quán)是指一國(guó)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)，綜合運(yùn)用各種引導(dǎo)、促進(jìn)方式，對(duì)所轄行政區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控的一種地方經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)。[5]因此，一般認(rèn)為，中觀調(diào)控權(quán)是相對(duì)于宏觀調(diào)控權(quán)而言的，是一種局部性的調(diào)控權(quán)或者是地方性的調(diào)控權(quán)，但這在本質(zhì)上仍然屬于宏觀調(diào)控權(quán)，只是一種“整體”和“局部”的關(guān)系。而且，中觀調(diào)控權(quán)不足以涵蓋區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權(quán)的全部?jī)?nèi)容，所以，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權(quán)界定為宏觀調(diào)控權(quán)更為妥當(dāng)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是宏觀調(diào)控法的組成部分，而不是與宏觀調(diào)控法并列屬于經(jīng)濟(jì)法的子部門(mén)法。一些學(xué)者[6]把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律關(guān)系稱為區(qū)域經(jīng)濟(jì)法，并認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整區(qū)域調(diào)控經(jīng)濟(jì)關(guān)系和區(qū)域市場(chǎng)規(guī)制經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。也就是認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域市場(chǎng)規(guī)制法，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中確實(shí)也需要國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制，但是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的市場(chǎng)壟斷問(wèn)題已經(jīng)有市場(chǎng)規(guī)制法進(jìn)行調(diào)整，而且市場(chǎng)規(guī)制問(wèn)題只會(huì)存在于微觀市場(chǎng)，而市場(chǎng)規(guī)制法本身針對(duì)的就是微觀市場(chǎng)。因此，為避免重復(fù)立法，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法不應(yīng)包括區(qū)域市場(chǎng)規(guī)制法。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是“基本法”

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是規(guī)模適度、體系科學(xué)的比較發(fā)達(dá)的基本法，是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系化的基本形態(tài)，是順應(yīng)和推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法典化發(fā)展趨勢(shì)的基本法典[7]。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中的體例來(lái)看，其在區(qū)域協(xié)調(diào)法律系統(tǒng)中是居于“基本法”地位。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是“基本法”，指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法的整個(gè)法律體系中居于基本法的地位，是組成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中最核心的元素。作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，區(qū)域發(fā)展基本法在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的整個(gè)法律體系中具有基礎(chǔ)性、框架性和綱領(lǐng)性的地位。[8]

首先，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是基礎(chǔ)法。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法規(guī)定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宗旨、基本原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、實(shí)施保障等基本問(wèn)題，是其它區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律立法的基礎(chǔ)。換言之，其它區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法是以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法為軸心而建立起來(lái)的。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的宗旨、原則是其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的精神綱領(lǐng)，對(duì)其它區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的立法具有指導(dǎo)作用。

其次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一般法。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一般法，也就是說(shuō)它統(tǒng)率著其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法，各特別法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的統(tǒng)率之下，而且區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法之間有著明確的分工，在各自的領(lǐng)域發(fā)揮著作用，并借助區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的統(tǒng)率形成一個(gè)協(xié)調(diào)一致、高效運(yùn)作的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的整體。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一般法也意味著其規(guī)定的是綜合性的內(nèi)容，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策均有普適性，相對(duì)于對(duì)整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系而言，它處于中心地位，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的主干。

最后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是中央立法。一方面，意味著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是法律，其它一切行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章不得與其相抵，但是，它不能因此成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系中效力最高的，因?yàn)橐徊糠苫蚍ㄒ?guī)的效力等級(jí)如何，取決于其制定的機(jī)構(gòu)和制定的程序，而不是取決于其規(guī)定的內(nèi)容。另一方面，它是中央立法，意味著其調(diào)整的是全國(guó)范圍的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，地方性法規(guī)不得與其相抵，其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法無(wú)規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法。

四、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)范，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的核心元素。具體來(lái)說(shuō)，一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是宏觀調(diào)控法，確定了調(diào)控的功能地位和政府協(xié)調(diào)邊界，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)的系統(tǒng)化、規(guī)范化、法治化，可以促進(jìn)區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃的宏觀統(tǒng)一性，也確定了其應(yīng)遵循維護(hù)社會(huì)利益、社會(huì)公平等價(jià)值理念的本位原則。另一方面，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法居于基本法的地位，不僅為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的形成提供了理論框架，而且對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法以及區(qū)域發(fā)展政策具有高度的靈活性和開(kāi)放性，使其能夠靈活地面對(duì)新任務(wù)，適應(yīng)變化著的要求，并能在社會(huì)變革時(shí)作出反應(yīng)。

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