孫國(guó)良

（鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州 450053）

一、行政文化的含義及特征

行政文化是社會(huì)文化在行政領(lǐng)域中表現(xiàn)出來(lái)的一種特殊文化形式，它通過(guò)“軟約束”機(jī)制對(duì)行政人員的行為方式產(chǎn)生影響，是行政組織環(huán)境的重要組成部分。行政文化是在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的一個(gè)復(fù)合的整體，包括人們對(duì)行政活動(dòng)和行政關(guān)系的態(tài)度、信念、情感和價(jià)值觀以及人們所遵循的行政原則、行政觀念、行政系統(tǒng)、行政習(xí)慣等。

行政文化作為文化的一種表現(xiàn)形式，同其他文化形式一樣，是由社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)展所決定的，并隨著社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展而發(fā)展。行政文化具有的特點(diǎn)有三個(gè)：1.鮮明的民族性。世界各國(guó)由于歷史背景、民族特性、宗教信仰和生活習(xí)俗等的不同，逐漸積淀成了不同的行政文化傳統(tǒng)，構(gòu)成了各具特色的行政文化民族特性和時(shí)代特性。例如，美國(guó)因無(wú)封建專制的歷史，民族性格是自由開(kāi)放的，因而形成的行政文化具有民主、自由等特色；英國(guó)政府由和平變遷、溫和修正以及不自覺(jué)的演化而積累起來(lái)，故其行政文化的特色是溫和型的。中國(guó)傳統(tǒng)文化是帶有濃厚封建專制色彩的，民族性格溫存善良，重視德治，因而傳統(tǒng)的公共行政文化具有集權(quán)、順從和保守的色彩。2.高度的調(diào)節(jié)性。對(duì)每個(gè)行政人員來(lái)說(shuō)，行政文化是一種外在的、客觀化的精神文化，它通過(guò)對(duì)行政人員行為的影響和制約，以達(dá)到對(duì)行政系統(tǒng)的調(diào)節(jié)和控制。每一個(gè)行政人員都與特定的行政組織文化相聯(lián)系，他們通過(guò)體驗(yàn)、確認(rèn)和感受，自動(dòng)調(diào)節(jié)自己思維導(dǎo)向和行為方式，最終將行政文化內(nèi)化，以意志、理想、愿望和追求的方式去影響日常的具體工作。3.強(qiáng)烈的變動(dòng)性。行政文化是隨著社會(huì)歷史的發(fā)展和社會(huì)實(shí)踐的變化而不斷變化的，這種變動(dòng)性體現(xiàn)為兩個(gè)方向：一是行政文化隨著時(shí)代的變遷而逐漸更新，呈現(xiàn)出新文化對(duì)舊文化的繼承發(fā)展；二是行政文化隨著時(shí)代的演變而消失，表現(xiàn)為新的行政文化產(chǎn)生，舊的行政文化被淘汰。在人類社會(huì)歷史發(fā)展的進(jìn)程中，行政文化的變動(dòng)性表現(xiàn)得尤為明顯。比如，在傳統(tǒng)封建社會(huì)中，行政活動(dòng)重刑罰、法治，從而導(dǎo)致了傳統(tǒng)的行政文化具有官僚化的色彩。而在近代民主政治社會(huì)中，公共行政活動(dòng)重人權(quán)、重法治，形成了近代行政文化的民主化和法制化色彩。

二、行政文化對(duì)公共行政的影響

行政文化對(duì)行政系統(tǒng)的運(yùn)作具有重要影響。具體表現(xiàn)為下面3個(gè)層面的影響：

（一）對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的影響

任何組織的運(yùn)作離不開(kāi)組織領(lǐng)導(dǎo)者的指引和控制，組織的績(jī)效更有賴于組織領(lǐng)導(dǎo)者的決策能力和執(zhí)行能力。在行政組織中，行政領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)行為都時(shí)刻影響著行政人員的心理和行為，制約著行政活動(dòng)的進(jìn)程。而行政領(lǐng)導(dǎo)的這些特質(zhì)形成于特定的行政文化背景之下，并與之相互作用、相互影響。行政文化對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的影響主要表現(xiàn)在3方面：第一，影響領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格是領(lǐng)導(dǎo)者在管理過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和行為特點(diǎn)。每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者因自身素質(zhì)和外在的客觀環(huán)境的不同，會(huì)有不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。比如，有些領(lǐng)導(dǎo)傾向于通過(guò)發(fā)布命令對(duì)組織進(jìn)行控制，有些領(lǐng)導(dǎo)者偏重于通過(guò)授權(quán)對(duì)組織進(jìn)行柔性管理，有些領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)時(shí)常傾聽(tīng)下屬的心聲，有些領(lǐng)導(dǎo)者更喜歡通過(guò)自我判斷做出決策，等等。在行政組織中，行政文化是影響領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的一個(gè)重要因素，其中行政思想、行政傳統(tǒng)和行政價(jià)值觀的影響最為突出。在我國(guó)傳統(tǒng)行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，一直將“效率”作為行政價(jià)值觀的目標(biāo)追求，形成了許多政府部門以追求GDP總量為衡量政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)現(xiàn)象，行政領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)格也多是以管理型的行政領(lǐng)導(dǎo)行為模式為主。當(dāng)前，我國(guó)政府提出了“以人為本”的價(jià)值觀念，行政價(jià)值目標(biāo)不再以追求“效率”為中心，而是更多關(guān)注人的發(fā)展和社會(huì)公平。因而，行政領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)格也發(fā)生了較大的改變，突出表現(xiàn)為以服務(wù)導(dǎo)向?yàn)樘攸c(diǎn)的行政領(lǐng)導(dǎo)行為模式。第二，影響領(lǐng)導(dǎo)行為。在行政組織中，不同的行政傳統(tǒng)、行政思想、行政心理、行政信念和行政價(jià)值會(huì)對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)行為產(chǎn)生不容忽視的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)的行政體制建設(shè)中，依法行政思想、人民公仆意識(shí)、服務(wù)社會(huì)的價(jià)值觀念對(duì)良好的行政領(lǐng)導(dǎo)行為的產(chǎn)生發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但我們也會(huì)看到，封閉保守的心理、崇拜權(quán)威、享樂(lè)主義的價(jià)值觀念依然是不良行政領(lǐng)導(dǎo)行為出現(xiàn)的原因。第三，影響領(lǐng)導(dǎo)方式。主要表現(xiàn)在行政素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力運(yùn)行方式三個(gè)方面。領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)一般包括知識(shí)、能力、品質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等方面，當(dāng)一個(gè)新的行政領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)入行政組織之后，就會(huì)自然融入行政文化的氛圍之中，并在行政活動(dòng)中逐漸改變著自身的素質(zhì)，以適應(yīng)行政系統(tǒng)的要求。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)施活動(dòng)的基礎(chǔ)，一般包括正式權(quán)威和非正式權(quán)威。行政文化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的影響，主要是對(duì)權(quán)威的認(rèn)識(shí)、來(lái)源和實(shí)施產(chǎn)生作用。如在中國(guó)封建社會(huì)，權(quán)威總是和權(quán)力相伴而生；而在現(xiàn)代資本主義社會(huì)，權(quán)威的合法性決定于民主選舉和法定程序，這是特定的行政文化造成了人們對(duì)權(quán)威的不同認(rèn)知。在權(quán)力的運(yùn)行方式上，不同的行政文化背景下行政領(lǐng)導(dǎo)所采取的方式也不相同，比較“參與型”和“集權(quán)型”兩種行政模式便可得出結(jié)論。

（二）對(duì)行政人員的影響

行政文化對(duì)行政人員行為的影響，主要是通過(guò)行政人員接受、暗示、模仿、順從、認(rèn)同和內(nèi)化等潛移默化的過(guò)程，使行政人員最終成為受某種行政文化影響的一員，從而使自己的行政行為表現(xiàn)出行政文化的特征。首先，通過(guò)人的認(rèn)知情感影響行政人員的行為。認(rèn)知主要包括行政個(gè)體對(duì)事物的了解、信念和思想等內(nèi)容。在不同的行政文化環(huán)境中，行政個(gè)體的認(rèn)知方式、認(rèn)知范圍、認(rèn)知內(nèi)容和認(rèn)知深度都有很大的差異，當(dāng)一定的文化環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，行政個(gè)體的認(rèn)知也會(huì)發(fā)生變化。情感主要包括行政個(gè)體對(duì)他人及工作的好惡、愛(ài)憎、喜怒等態(tài)度，行政價(jià)值、信仰等文化因素包含了特定的評(píng)價(jià)事物的標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過(guò)主體的個(gè)性影響行政人員的行為。在心理學(xué)上，個(gè)性是指決定人的行為的普遍性和差異性的穩(wěn)定的心理傾向性和心理特征，包括人的價(jià)值觀、態(tài)度、性格差異和能力。個(gè)性決定了人的行為方式。每個(gè)人的個(gè)性的形成和發(fā)展，除了先天的因素外，還與后天的環(huán)境因素是分不開(kāi)的。行政文化作為行政人員個(gè)性形成的后天性因素，通過(guò)一定的文化作用機(jī)制影響著行政個(gè)體的個(gè)性，并在一定程度上改變著行政人員的某些個(gè)性特征，從而影響行政人員的具體行政行為。第三，通過(guò)“軟約束”機(jī)制影響行政人員的行為。行政文化的“軟約束”機(jī)制主要體現(xiàn)在行政個(gè)體對(duì)行政文化所倡導(dǎo)的價(jià)值觀念和行為規(guī)范的認(rèn)同和接受。受行政文化的影響，行政個(gè)體會(huì)在日常的行政活動(dòng)中自覺(jué)地做出符合行政組織要求的行為選擇，而當(dāng)行政個(gè)體的行為違反行政組織規(guī)范時(shí)，行政個(gè)體會(huì)主動(dòng)地修正自己的行為方式，以符合行政組織的價(jià)值，適應(yīng)行政組織的目標(biāo)。行政文化能從根本上改變行政個(gè)體的舊有價(jià)值觀念，建立新的價(jià)值觀念，對(duì)于剛剛進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的人員來(lái)說(shuō)，這種作用尤為凸顯。為了減少行政人員個(gè)人長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)理念與整個(gè)行政組織文化的沖突，行政個(gè)體就必須接受組織的改造和約束，使自身的行為與組織的要求趨于一致。

（三）對(duì)行政組織的影響

行政組織產(chǎn)生于特定的行政文化環(huán)境，其發(fā)展也受到行政文化的影響和制約。行政文化對(duì)行政組織的影響主要體現(xiàn)在對(duì)組織目標(biāo)和結(jié)構(gòu)的影響。第一，對(duì)行政組織目標(biāo)的影響。主要表現(xiàn)在兩方面：一是行政文化影響行政組織目標(biāo)的性質(zhì)。行政文化主要通過(guò)行政信念、行政價(jià)值、行政理想和行政道德等因素對(duì)行政組織目標(biāo)的性質(zhì)產(chǎn)生影響。一般來(lái)說(shuō)，行政組織的目標(biāo)是什么？應(yīng)該是什么？這既是行政理想問(wèn)題，也是行政價(jià)值問(wèn)題。如果行政人員充分認(rèn)識(shí)到行政組織中行政文化的內(nèi)容，就會(huì)清楚行政組織的目標(biāo)，明確自己的工作職責(zé)。二是行政文化影響行政組織的目標(biāo)體系。行政組織的目標(biāo)在不同的時(shí)期是不相同的，它是由不同的子目標(biāo)相互作用構(gòu)成的集合。行政組織在確立行政目標(biāo)時(shí)，必須考慮各子目標(biāo)的優(yōu)先順序問(wèn)題，考慮一定時(shí)期內(nèi)某一目標(biāo)相對(duì)其他目標(biāo)的重要性。而行政目標(biāo)的排序問(wèn)題要受到行政傳統(tǒng)、行政理想、行政價(jià)值等行政文化因素的影響。不同的行政文化，行政組織目標(biāo)的優(yōu)先順序會(huì)有很大不同。第二，對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)的影響。主要表現(xiàn)是：一是行政價(jià)值觀影響行政組織的結(jié)構(gòu)模式。一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)如何設(shè)計(jì)，在很大程度上是要受到組織價(jià)值觀念的指導(dǎo)，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不同，組織的結(jié)構(gòu)模式也就不同。在行政組織結(jié)構(gòu)模式中，常見(jiàn)的兩種形態(tài)是集權(quán)型組織結(jié)構(gòu)和分權(quán)型組織結(jié)構(gòu)，前者是通過(guò)以權(quán)力為中心的價(jià)值觀建立起來(lái)的，后者則是按照以群體為中心的價(jià)值觀構(gòu)建的。二是行政傳統(tǒng)影響行政組織的結(jié)構(gòu)模式。行政傳統(tǒng)對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)的影響是間接的和潛在的，行政領(lǐng)導(dǎo)和行政人員對(duì)某種行政觀念、習(xí)慣和價(jià)值認(rèn)同的時(shí)候，就會(huì)在設(shè)計(jì)和構(gòu)建行政組織結(jié)構(gòu)的過(guò)程中遵循行政傳統(tǒng)的要求。比如，我國(guó)傳統(tǒng)的行政心理是封建保守的，等級(jí)觀念較強(qiáng)，而受此觀念的影響，行政組織結(jié)構(gòu)在設(shè)計(jì)時(shí)往往追求大而全、小而全的行政結(jié)構(gòu)模式。三是行政理想影響行政組織的結(jié)構(gòu)模式。行政理想是對(duì)行政活動(dòng)和行政體系的期望，行政組織的結(jié)構(gòu)模式要受到行政理想的指導(dǎo)。如果以“參與原則”、“協(xié)商原則”為行政理想的話，行政組織在設(shè)計(jì)的過(guò)程中會(huì)注意減少行政層級(jí)，以便于交流溝通；如果是以“集權(quán)原則”為行政理想，行政組織會(huì)注意加強(qiáng)層次控制，行政組織的結(jié)構(gòu)模式會(huì)呈現(xiàn)出金字塔式的形狀。

三、行政文化發(fā)展的趨勢(shì)

行政文化是當(dāng)前行政體制改革的重要內(nèi)容，其發(fā)展涉及到行政理念、行政價(jià)值、行政傳統(tǒng)、行政習(xí)慣等內(nèi)容的變化，它主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：

（一）行政文化從“官僚理念”向“責(zé)任理念”轉(zhuǎn)變

在行政過(guò)程中，“官僚”常用來(lái)反映行政組織的無(wú)效率、行政管理的人格化和行政機(jī)構(gòu)的過(guò)度膨脹等現(xiàn)象，它是人們對(duì)行政體系和行政活動(dòng)的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。由于行政權(quán)力具有難以監(jiān)督和約束的特點(diǎn)，世界各國(guó)的政府都普遍存在“官僚”現(xiàn)象。因此，現(xiàn)今各國(guó)的政府都將改變“官僚理念”作為改革行政體制的重要內(nèi)容，以適應(yīng)充滿競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境。“責(zé)任理念”要求政府在行政管理過(guò)程中樹(shù)立高度的責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)公共責(zé)任，除了政治責(zé)任、法律責(zé)任和行政責(zé)任外，還要承擔(dān)道德責(zé)任，對(duì)公眾和社會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）行政文化從“管理理念”向“服務(wù)理念”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府管理以追求效率為價(jià)值目標(biāo)，在管理時(shí)注重用嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度、原則、計(jì)劃來(lái)控制被管理者。這種管理理念所帶來(lái)的是僵化的行政管理體制和低效率的行政管理效果，這與現(xiàn)在人們希望得到更公正、更廉潔、更優(yōu)質(zhì)、更高效的行政理想是不相吻合的。在各國(guó)政府的長(zhǎng)期實(shí)踐中，以公眾和社會(huì)為本位的服務(wù)行政文化逐漸取代管理主義傾向的傳統(tǒng)行政文化，最終成為行政文化發(fā)展的方向。

（三）行政文化從“封閉形態(tài)”向“開(kāi)放形態(tài)”轉(zhuǎn)變

行政文化的“封閉狀態(tài)”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人們對(duì)行政體系和行政活動(dòng)的認(rèn)知局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，忽視了行政組織與外部環(huán)境之間的交流；二是受傳統(tǒng)社會(huì)文化的影響，行政文化往往表現(xiàn)出守舊、消極、缺乏創(chuàng)新意識(shí)等特點(diǎn)。而現(xiàn)代行政文化主張以開(kāi)放的形態(tài)去認(rèn)知行政體系和行政活動(dòng)，做到改變舊有的思維方式，改變不好的行政習(xí)慣和行政傳統(tǒng)。

（四）行政文化從“權(quán)力型”向“規(guī)則型”轉(zhuǎn)變

“權(quán)力型”行政文化倡導(dǎo)以權(quán)力為中心的行政理念，這種理念往往將行政權(quán)力凌駕于公民權(quán)利之上，行政權(quán)力支配一切。它造成的后果往往是隨意性的行政權(quán)力、無(wú)序性的行政過(guò)程、無(wú)效率的行政行為和不公平的行政后果，暗箱操作嚴(yán)重，行政違法事項(xiàng)較多。而要改變這種狀況，就必須樹(shù)立“規(guī)則型”的行政理念，嚴(yán)格依法行政，通過(guò)制度供給，引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象按照政府的規(guī)則行動(dòng)，即由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政。

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