王 軍

(中共中央黨校，北京 100091)

全面深化改革，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。通過簡(jiǎn)政放權(quán),進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，這是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)確定的基本精神。在2013年，新一屆政府把簡(jiǎn)政放權(quán)作為開門第一件大事扎實(shí)推進(jìn)，“下了不少的力氣”，“僅中央政府下放取消的審批事項(xiàng)就有416項(xiàng)”，2014年“要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上”。成就是顯著的，但問題也是凸現(xiàn)的。“在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)當(dāng)中，也確實(shí)遇到了像避重就輕、中間梗阻、最后一公里不通暢等問題”。因此，怎樣將簡(jiǎn)政放權(quán)真正地落到實(shí)處自然成為社會(huì)集中關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)在，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，怎樣“以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬”，將簡(jiǎn)政放權(quán)繼續(xù)推進(jìn)下去，必然成為深化行政體制改革必須認(rèn)真思考和解決的重大理論問題。

在改革開放之初，鄧小平就明確講過，機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)革命，這場(chǎng)革命主要革自己的命。在今年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理再次明確指出：“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命”。改革和革命，作為人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基本形式，其實(shí)質(zhì)都是利益關(guān)系變化產(chǎn)生的客觀要求，是新與舊的矛盾和斗爭(zhēng)。所不同的是改革是以一種漸變的方式，革命則是以一種突變的方式；改革是在對(duì)舊有利益關(guān)系揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上建構(gòu)新型利益關(guān)系；革命則是以剝奪舊事物為新事物發(fā)展創(chuàng)造空間?，F(xiàn)在，性質(zhì)程度不同的改革和革命共存于中國(guó)改革的歷史進(jìn)程中，特別是行政體制改革的進(jìn)程中。要將簡(jiǎn)政放權(quán)這場(chǎng)“政府的自我革命”進(jìn)行到底，當(dāng)前需要認(rèn)真思考和解決三個(gè)問題。

一、進(jìn)一步明確簡(jiǎn)政放權(quán)的新愿景

改革也好，革命也好，首要問題是明確目標(biāo)。好的目標(biāo)可以動(dòng)員力量、凝聚共識(shí)、克服阻力、順利推進(jìn)。我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)是明確的，即“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府”。為此，要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的行政體制。這個(gè)目標(biāo)雖然明確，但比較宏觀和抽象，要把它和行政體制改革某一具體過程和行動(dòng)相連接，還需要再做一些細(xì)致的理論工作。

現(xiàn)在，人們通常用愿景一詞來表述人們對(duì)美好理想的追求?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第五版)首次將愿景作為新詞匯收錄，定義為：所向往的前景。20世紀(jì)90年代，“愿景”特別是“共同愿景”在企業(yè)管理中盛行一時(shí)，即由組織領(lǐng)導(dǎo)和成員所制訂，借由團(tuán)隊(duì)討論，獲得組織一致的共識(shí)，形成大家愿意全力以赴的未來方向。共同愿景是對(duì)組織前景和發(fā)展方向的一種高度概括，是對(duì)組織發(fā)展理想狀況的具體化描述，是人們心中一股令人深受感召的力量?！爱?dāng)人們真正共有愿景時(shí)，這個(gè)共同的愿望會(huì)緊緊將他們結(jié)合起來?！薄霸谌祟惾后w活動(dòng)中，很少有像共同愿景能激發(fā)出這樣強(qiáng)大的力量?！盵1]借用愿景所能激發(fā)的強(qiáng)大力量，大力推動(dòng)繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革進(jìn)程是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

什么是簡(jiǎn)政放權(quán)？政者，“眾人之事也”，也就是所謂的公共事務(wù)；“權(quán)”則是掌握和管理公共事務(wù)的支配性作用。簡(jiǎn)政是實(shí)質(zhì)，放權(quán)則是簡(jiǎn)政的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)，公共事務(wù)管理對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高都有著至關(guān)重要的意義。因此，“誰”來掌握和管理公共事務(wù)，就成為一個(gè)國(guó)家的制度和體制建構(gòu)的核心問題。在中國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)的歷史進(jìn)程中，簡(jiǎn)政放權(quán)可以說是貫穿各個(gè)發(fā)展階段的一條主線，也可以說是黨和政府積極適應(yīng)歷史條件變化的一種行動(dòng)自覺。2013年再次啟動(dòng)的“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”進(jìn)程,就是“在改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的”。

30多年的簡(jiǎn)政放權(quán)歷程，具有明顯不同的兩個(gè)階段性特點(diǎn)。在20世紀(jì)90年代以前，簡(jiǎn)政也好，放權(quán)也好，都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下推進(jìn)的，集中解決的是中央和地方政府的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系。解決兩個(gè)關(guān)系的實(shí)質(zhì)或者說核心問題，是增強(qiáng)企業(yè)的活力。而要增強(qiáng)企業(yè)活力，必須要解決企業(yè)能作為經(jīng)濟(jì)主體自主經(jīng)營(yíng)的問題，要解決企業(yè)職工的活力問題。90年代以后，簡(jiǎn)政放權(quán)再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。因?yàn)榇_立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，就必然面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，政府和市場(chǎng)這兩個(gè)截然不同的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，如何在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公共事務(wù)的掌握和管理上合理地分配權(quán)力。這時(shí)的簡(jiǎn)政放權(quán)與之前相比已經(jīng)出現(xiàn)了本質(zhì)上的不同，即主要解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系，核心問題是權(quán)力重新配置。一旦涉及權(quán)力的重新配置，這就是體制改革的問題。要解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)際上是要解決市場(chǎng)機(jī)制的作用空間問題，要把過去完全掌握在政府手中的權(quán)力“放”出來，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。所以，90年代后的行政體制改革主要是體現(xiàn)在政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的撤并上，政府基本上放棄了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理和行業(yè)管理。

在全面建成小康社會(huì)的歷史階段，必須“加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來”。就是這一特定時(shí)期發(fā)展的歷史規(guī)定性。十八大明確提出了四個(gè)著力點(diǎn)，“著力激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)”。而對(duì)社會(huì)活力和發(fā)展動(dòng)力的制約主要是行政權(quán)力的不當(dāng)配置和運(yùn)行產(chǎn)生的負(fù)面作用。具體來說就是行政權(quán)力的運(yùn)行存在著極大的不確定性，極大地挫傷了人民參與現(xiàn)代化建設(shè)的積極性，抑制了社會(huì)活力的釋放。因此，在新的歷史條件下繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，“不僅要取消和下放權(quán)力，還要改善和加強(qiáng)政府管理，關(guān)鍵是要在搞活微觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上搞好宏觀管理，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府治理能力，健全公共服務(wù)體系，提高政府效能，建設(shè)現(xiàn)代政府。這是提升政府公信力、執(zhí)行力和權(quán)威性，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾的必然要求”[2]。“簡(jiǎn)政”不僅僅要減少政府掌握和管理公共事務(wù)的權(quán)力，而且要著力解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位等問題，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的作用。“簡(jiǎn)政”還應(yīng)包含簡(jiǎn)化行政權(quán)力的運(yùn)行過程，把需要繼續(xù)保留的行政審批權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范好，使政府的權(quán)力運(yùn)行更加簡(jiǎn)約，更加簡(jiǎn)捷。因此，簡(jiǎn)政具體體現(xiàn)在“放權(quán)”上，是不是真正“簡(jiǎn)政”了，就在于權(quán)力是不是重新配置了，政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是不是真正改變了，權(quán)力的運(yùn)行方式是不是更新了。

“放權(quán)”主要體現(xiàn)兩個(gè)方面：一是放開，主要是對(duì)政府的權(quán)力運(yùn)行方式進(jìn)行調(diào)整。過去下放權(quán)力主要是指放開，在權(quán)力關(guān)系沒有改變的情況下，賦予地方政府和企業(yè)更多的自主權(quán)力。放開對(duì)于現(xiàn)在仍然具有現(xiàn)實(shí)意義，即放開政府的權(quán)力運(yùn)行過程，讓社會(huì)、群眾更多地參與政府的管理過程。二是放棄，主要是對(duì)政府的權(quán)力配置內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。這也是行政審批制度改革的主要任務(wù)，它改變了政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，讓社會(huì)主體、市場(chǎng)機(jī)制有了更多的自主空間。在新的歷史條件下，放棄更重要，因?yàn)樗婕靶姓w制改革。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)既要發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性或決定性作用，但同時(shí)也要“更好地發(fā)揮政府的作用”。簡(jiǎn)政放權(quán)要以此為切入點(diǎn)，也就是“要在搞活微觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上搞好宏觀管理,創(chuàng)新行政管理方式”。微觀經(jīng)濟(jì)要由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用，宏觀管理則是政府機(jī)制作用的空間。為此，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的愿景明確地做出了具體的闡述。

減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)準(zhǔn)入的限制。黨的十八屆三中全會(huì)決定：減少和下放投資審批事項(xiàng)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個(gè)人投資自主權(quán)；減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)，最大限度地減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定等非許可審批；減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，除有明確規(guī)定的外，其他達(dá)標(biāo)、評(píng)比、評(píng)估和相關(guān)檢查活動(dòng)一律予以取消；改革工商登記制度，將注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制，并放寬工商登記其他條件。這些都涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的問題，其目的是降低市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，讓市場(chǎng)主體、經(jīng)濟(jì)主體能更加方便快捷地、更加有效地進(jìn)入市場(chǎng)，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。

強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)過程的監(jiān)管?！胺藕凸苁莾蓚€(gè)輪子,只有兩個(gè)輪子都做圓了,車才能跑起來?！贝罅繙p少行政審批后,政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管,實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”。依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信。健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管比事前審批難得多?！拔覀円恍┱畽C(jī)關(guān)和干部在行政審批方面通常是輕車熟路,但在市場(chǎng)監(jiān)管方面辦法還不多、經(jīng)驗(yàn)也不足”[2]，因此，必須更新工作方式，改進(jìn)工作習(xí)慣。這種管理方式和行為習(xí)慣上的轉(zhuǎn)變,對(duì)各部門都是新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。簡(jiǎn)政放權(quán)不等于完全放棄政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，減少行政審批也不等于沒有行政審批。要防止政府必要的行政審批權(quán)力重蹈抑制市場(chǎng)活力的歷史覆轍，就必須著力解決好審批權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行問題。一方面是規(guī)范審批權(quán)力的設(shè)置，提高行政審批設(shè)置的批準(zhǔn)權(quán)限，公布審批事項(xiàng)目錄清單，清單之外一律不得實(shí)施行政審批或新設(shè)審批事項(xiàng)。另一方面是規(guī)范審批權(quán)力運(yùn)行，通過統(tǒng)一審批過程，有效地抑制了一些部門的個(gè)別人隨意改變條件和標(biāo)準(zhǔn)、不及時(shí)審批的問題；同時(shí)，在審批過程中，全方位地提供人性化服務(wù)，把審批寓于服務(wù)之中。

二、著力增強(qiáng)繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的新動(dòng)力

繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)這一進(jìn)程的力量在哪里？多年來，理論界對(duì)我國(guó)行政體制改革的動(dòng)力問題展開了全方位的研究，“橫向視角下，從行政系統(tǒng)外部的國(guó)際國(guó)內(nèi)行政生態(tài)以及行政系統(tǒng)內(nèi)部等不同動(dòng)力源頭分析中國(guó)行政改革的動(dòng)力；縱向視角下，以改革開放以來的6次機(jī)構(gòu)改革為線索，分析行政改革動(dòng)力機(jī)制的動(dòng)態(tài)變遷”。概括起來說，基本上認(rèn)同我國(guó)行政體制改革的“動(dòng)力源自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步、人民需要和全球化沖擊，但其直接動(dòng)力則是壓力、激勵(lì)和制度，其中制度是長(zhǎng)久性的動(dòng)力所在”[3]。應(yīng)該說，這些理論分析和討論還是比較抽象的，基本上是對(duì)中國(guó)行政體制改革的總體進(jìn)程做出的判斷。

現(xiàn)在，聚焦簡(jiǎn)政放權(quán)這一具體的行政體制改革實(shí)際進(jìn)程，我們需要探尋能夠直接推動(dòng)這一進(jìn)程的力量，解決避重就輕、中間梗阻、最后一公里不通暢等問題。繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，著力點(diǎn)是對(duì)政府的行政權(quán)力的重新配置，解決好政府職能的重新定位和管理方式問題，能夠直接推動(dòng)這一進(jìn)程的動(dòng)力因素主要來自于三個(gè)方面。

1.繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)生動(dòng)力來自于政治家的智慧和勇氣

行政體制從屬于政治體制，本質(zhì)上是一種政治權(quán)力的制度建構(gòu)。行政權(quán)力的設(shè)置、政府職能的定位以及行政方式的選擇，歸根結(jié)底都是政治決策的產(chǎn)物。雖然，行政權(quán)力的設(shè)置和政府職能的定位客觀上必須依據(jù)社會(huì)公共需要，但社會(huì)公共需要并不能直接作用于行政過程。在社會(huì)公共需要和行政過程之間，是政治家的意識(shí)和選擇，是政治過程的博弈和結(jié)果。就行政改革進(jìn)程而言，世界各國(guó)的行政改革進(jìn)程都清楚地體現(xiàn)出這一點(diǎn)，行政改革進(jìn)程都是由政治家大力倡導(dǎo)和推動(dòng)的，改革的成效也在很大程度上取決于政治家的膽識(shí)和魄力。

有學(xué)者指出，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力源于我們黨的執(zhí)政理念與方針政策。從歷次機(jī)構(gòu)改革來看，每次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)路線、改革方向、政策目標(biāo)都是黨制定的。黨的方針、政策及政府對(duì)黨的方針政策的執(zhí)行是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要的動(dòng)力[4]。這是符合中國(guó)行政體制改革實(shí)際的。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治體制，有力推動(dòng)了30多年行政體制改革的順利進(jìn)行。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)決定的深化行政體制改革的任務(wù)部署，再次向人們展現(xiàn)出黨中央回應(yīng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展需要，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革的自覺和決心。大多數(shù)地方黨委和政府也用與黨中央的改革部署保持一致的實(shí)際行動(dòng)，用自主創(chuàng)新和大膽改革的實(shí)際探索，向全社會(huì)證明了我國(guó)的政治體制下的各級(jí)政治領(lǐng)導(dǎo)人是可以信賴和可靠的推動(dòng)力量。

既然如此，為什么還會(huì)存在“避重就輕”的問題呢？這是由我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的特殊性決定的。中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，在本世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這一戰(zhàn)略目標(biāo)的政治意義——鞏固和發(fā)展社會(huì)主義制度，在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的道路上實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興——要大于它的經(jīng)濟(jì)考量。這就決定了我們必須以超常規(guī)的歷史進(jìn)程，盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。因此，各級(jí)黨委和政府必須把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心工作，給予極大的關(guān)注。關(guān)注的目的不僅是為了保持正常的經(jīng)濟(jì)秩序和持續(xù)穩(wěn)定的社會(huì)發(fā)展，更重要的是要確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，力爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“隔幾年上一個(gè)臺(tái)階”。市場(chǎng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，但一般不具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的功能。而政府要推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，就不可能只使用經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程發(fā)揮輔助作用，也不可能完全脫離社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)的基本環(huán)節(jié)。世界上后發(fā)式現(xiàn)代化國(guó)家的歷史進(jìn)程也證明，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，會(huì)更多地介入社會(huì)微觀經(jīng)濟(jì)過程，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的“三個(gè)基本問題”。這似乎是一種帶有規(guī)律性的普遍現(xiàn)象。簡(jiǎn)政放權(quán)既有紅利，但也有風(fēng)險(xiǎn)，怎樣趨利避害是現(xiàn)階段改革進(jìn)程中對(duì)政治家的智慧和勇氣的最現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外在壓力可以轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)政放權(quán)的助推力

繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，著眼點(diǎn)在于政府和市場(chǎng)的關(guān)系。當(dāng)今時(shí)代，世界各國(guó)普遍實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)不是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制共存的“混合經(jīng)濟(jì)”模式，就是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，政府也發(fā)揮著重要的并且是不可替代的資源配置作用，二者的關(guān)系實(shí)際上是一種此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這是我們都很熟知的馬克思主義基本原理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必將推動(dòng)行政體制——即權(quán)力設(shè)置、職能調(diào)整、方式更新的變革過程。

20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，推開了我國(guó)行政體制改革進(jìn)程的歷史之門，簡(jiǎn)政放權(quán)也從政策調(diào)整深入到權(quán)力重新配置的改革進(jìn)程，各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)相繼退出行政體制序列。企業(yè)真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，按照自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的主體原則，遵循公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)交換的市場(chǎng)法則參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。21世紀(jì)初，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，進(jìn)一步推動(dòng)行政體制走向重塑政府和市場(chǎng)、政府和企業(yè)、政府和事業(yè)單位、政府和市場(chǎng)中介組織等關(guān)系為主要內(nèi)容的深化改革進(jìn)程，政府職能開始向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變?？梢哉f，我國(guó)行政體制改革的每一步進(jìn)程，都是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展和完善的助推下順利實(shí)現(xiàn)的。

現(xiàn)階段，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較為復(fù)雜的局面，由于社會(huì)成員的利益實(shí)現(xiàn)程度存在著明顯的差別，一部分社會(huì)成員為了滿足自己的利益需求，常常會(huì)采取非常規(guī)行為進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而造成市場(chǎng)秩序混亂。越是在社會(huì)生產(chǎn)相對(duì)落后的地方，這種現(xiàn)象就會(huì)越發(fā)經(jīng)常和普遍存在。政府監(jiān)管市場(chǎng)的目的就是要懲戒市場(chǎng)主體的不規(guī)范行為，維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序。一般來說，政府監(jiān)管主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，作用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中，這更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律性。但是，在現(xiàn)階段我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場(chǎng)主體的違規(guī)行為是非常普遍的現(xiàn)象，并且經(jīng)常發(fā)生在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，面對(duì)這種復(fù)雜的情況，行政手段往往更能及時(shí)有效地發(fā)揮監(jiān)管作用，而設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻則是行政手段最簡(jiǎn)單、最便利的運(yùn)行方式。這是造成行政審批制度改革“最后一公里不通暢”的現(xiàn)實(shí)原因之一。因此，提升各類市場(chǎng)主體的理性和行為規(guī)范性，是繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的客觀必要條件。實(shí)現(xiàn)路徑就是更加充分激發(fā)和釋放各類市場(chǎng)主體的活力，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制發(fā)揮引導(dǎo)作用，這是加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成熟和完善的必由之路，也是助推繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的必然選擇。

3.采取必要措施將“部門利益”由阻力轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镄袆?dòng)力

長(zhǎng)期以來，一些學(xué)者關(guān)注于行政體制改革的動(dòng)力研究，學(xué)界達(dá)成的基本共識(shí)是“我國(guó)的行政改革缺乏來自政府自身的動(dòng)力”[3]。近幾年來，隨著行政審批制度改革不斷深入，人們似乎更加清楚地看到：“跟政府權(quán)力相連的所有變與不變，最終都與部門利益有關(guān)。政府部門追求自身利益的過程，是偏離公共性的宗旨，損害社會(huì)公共利益，影響改革的全局性、方向性和戰(zhàn)略性，增加改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)的過程”[5]。

繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，不僅要充分認(rèn)識(shí)改革的動(dòng)力，而且也要充分認(rèn)識(shí)其中的阻力，特別是行政部門利益形成的阻力。消除阻力，也就意味著提升動(dòng)力，特別是要促使將維護(hù)部門利益的改革阻力轉(zhuǎn)化為努力改革的行動(dòng)力。部門利益就其存在而言雖然不合理，但也是一種客觀必然。對(duì)于“政府的自我革命”來說，行政部門既是改革的對(duì)象，也是改革的行動(dòng)者。將阻力轉(zhuǎn)變成行動(dòng)力，既是必須，也存在可行性。簡(jiǎn)單地說，就在于“自我革命”不是對(duì)革命對(duì)象既有利益的絕對(duì)剝奪，而是自我轉(zhuǎn)變，尋求新的利益實(shí)現(xiàn)。部門利益的實(shí)質(zhì)是行政部門對(duì)自身存在價(jià)值的追求，簡(jiǎn)政放權(quán)不是取消行政部門的存在，而是轉(zhuǎn)變行政部門的存在方式。這是部門利益可以由阻力轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)力的客觀依據(jù)。

怎樣實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，就是積極拓展政府部門新的作用空間，“更好地發(fā)揮政府的作用”為這種拓展指明了方向。首先，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)過程的監(jiān)管。放權(quán)并不是說政府就不管了，而是減少對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，更重要的是要加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管。對(duì)那些坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、蓄意污染環(huán)境、違背市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的行為，要嚴(yán)加監(jiān)管、嚴(yán)厲懲處。其次，為公眾提供公共服務(wù)?！凹訌?qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，是政府的重要職責(zé)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，我們?yōu)槿嗣袢罕娞峁﹥?yōu)質(zhì)公共服務(wù)的職責(zé)必須加強(qiáng)。”[2]增加服務(wù)供給，滿足社會(huì)需求，把政府的作用與社會(huì)的力量結(jié)合起來。政府的工作重點(diǎn)在“?；尽?，加快織就織好一張覆蓋全民的社會(huì)保障“安全網(wǎng)”，特別是要“補(bǔ)短板”、“兜底線”，為人民基本生活提供保障。利用社會(huì)力量，通過購(gòu)買基本公共服務(wù)，通過委托、承包、采購(gòu)等方式，形成公共服務(wù)發(fā)展新機(jī)制。

三、努力探索推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的新路徑

繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，不僅要明確新愿景，增強(qiáng)新動(dòng)力，同樣重要的還包括探索新路徑。路徑是愿景得以實(shí)現(xiàn)的不可或缺的過程，是動(dòng)力得以發(fā)揮作用的必要形式。我國(guó)行政改革的30多年，在路徑探索上取得了豐富經(jīng)驗(yàn)，有很多成功的路徑選擇是需要繼續(xù)堅(jiān)持的。結(jié)合新的時(shí)代特點(diǎn)，面對(duì)新的任務(wù)要求，賦予成功的路徑選擇以新的內(nèi)涵，就是新路徑的話語(yǔ)指向。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

改革開放30多年的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)體制改革可以“摸著石頭過河”，大膽地試，大膽地闖；但行政體制改革則需要思想理論先行，也就是要把行政體制改革面臨的問題、改革的方向及發(fā)展的過程理出比較清晰、明確的思路。行政體制改革走到今天，勢(shì)必觸及政府部門利益，“要舍得先觸及自己的利益”?，F(xiàn)在，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這有助于改革的方案設(shè)計(jì)超越各部門利益的阻礙，總體推進(jìn)改革的進(jìn)程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)。

2.深化政務(wù)公開

人民是改革的主體，簡(jiǎn)政放權(quán)應(yīng)該實(shí)行開放式的過程模式，一方面建立社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。同時(shí)，改革要公開透明,“把取消、下放和保留的行政審批事項(xiàng),適時(shí)以適當(dāng)方式公開,接受輿論和社會(huì)的監(jiān)督”。推進(jìn)行政權(quán)力行使依據(jù)、過程、結(jié)果公開，讓人民監(jiān)督權(quán)力。

3.完善依法行政

憲法和法律是政府工作的根本準(zhǔn)則，要發(fā)揮法律的引導(dǎo)和推動(dòng)作用，用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展。加快法治政府建設(shè)。完善依法行政的法律法規(guī)，提高法律制度質(zhì)量。健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制，建立決策后評(píng)估和糾錯(cuò)制度。嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

4.嚴(yán)格行政問責(zé)

首先，建立一套完善的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，特別是要把政府績(jī)效評(píng)價(jià)交給社會(huì)檢驗(yàn)，建立客觀公正的政府績(jī)效社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。它反映的政府績(jī)效情況更加真實(shí)，對(duì)績(jī)效評(píng)估的參考價(jià)值也是最大的，這種評(píng)價(jià)才能對(duì)政府形成真正的壓力。只有在客觀、公正、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，行政問責(zé)制才能更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，強(qiáng)化行政問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究，有督促還要有檢查,既要搞好自查自糾，也要接受上級(jí)督查，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)工作開展不力的要進(jìn)行問責(zé)。

參考文獻(xiàn)：

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