許正中，孟曉哲

(1.國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089；2.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072；3.天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院，天津 300222)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的歷史性變革之一就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)化改革是中國(guó)有效的體制改革，它突破了傳統(tǒng)的固化體制，實(shí)現(xiàn)多元主體的共同發(fā)展，使人民生活水平大幅提高，綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了巨大的跨越。

中國(guó)改革開(kāi)放最大的成就是市場(chǎng)化改革，尤其是政府的市場(chǎng)化改革。這種改革使政府在價(jià)格控制、行政審批、機(jī)構(gòu)縮減等方面都一定程度地實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)行，也一定程度地克服了政府失靈的約束。然而，由于政府在行政規(guī)制、政府審批、社會(huì)資源控制等方面還存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致政府效能持續(xù)低下。因此，政府應(yīng)該繼續(xù)大力推進(jìn)市場(chǎng)化改革，通過(guò)行政體制改革實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，使政府外部聯(lián)動(dòng)和內(nèi)部運(yùn)行都實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，變無(wú)限政府為有限政府，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的“三元”互動(dòng)。

一、傳統(tǒng)職能無(wú)限放大 政府效能持續(xù)低下

曾幾何時(shí)，中國(guó)有著強(qiáng)大的政府，就像希臘神話(huà)中的怪獸利維坦一樣，其規(guī)模和職能都處于不斷擴(kuò)張的狀態(tài)，在資源控制、行政規(guī)制等方面有著巨大的權(quán)力，卻也往往表現(xiàn)出效能低下的弊端，政府運(yùn)行機(jī)制不完善，導(dǎo)致一系列政府失靈現(xiàn)象。

(一)行政權(quán)力過(guò)度

作為收入和財(cái)富的再分配者，政府表現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)配置的過(guò)度干預(yù)。一方面，價(jià)格真實(shí)地反映了資源的稀缺程度，是由供求關(guān)系決定而不是由機(jī)構(gòu)決定的[1]。政府對(duì)價(jià)格的過(guò)度干預(yù)，影響資源流動(dòng)方向，阻礙了價(jià)格的市場(chǎng)化。另一方面，政府在資源配置的過(guò)程中束縛了資源流動(dòng)性，造成資源浪費(fèi)，以及高成本和低效率的發(fā)生。此外，政府對(duì)社會(huì)資源的過(guò)度控制還容易造成權(quán)力普遍尋租，使尋租成為加速創(chuàng)造價(jià)值的工具，這也是造成貧富差距和加重二元結(jié)構(gòu)的重要原因。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的特點(diǎn)是自由的、自主的交換，如果始終有行政力量在控制，如果強(qiáng)勢(shì)政府強(qiáng)化到主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源配置的程度，那就不叫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而叫權(quán)貴資本主義了[2]。政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的限制將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的畸形，不僅不利于社會(huì)資源的配置，還將打亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序格局，造成社會(huì)分配不平衡。

政府除了對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行控制，其行政規(guī)制也具有較強(qiáng)的壟斷性。行政規(guī)制具有指導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的積極作用，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)置于政府行政的掌控。然而，政府借助行政的力量也會(huì)造成壟斷，如政府將壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)給企業(yè)的過(guò)程就是行政壟斷。即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政規(guī)制還是需要適度執(zhí)行的，如煙草專(zhuān)賣(mài)可以有效保護(hù)廣大卷煙消費(fèi)者的利益，控制煙草質(zhì)量，防止不法行為。但行政規(guī)制過(guò)度就會(huì)造成信息不對(duì)稱(chēng)、政策透明度差、規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)等問(wèn)題?，F(xiàn)階段，在行政規(guī)制過(guò)程中，公眾的參與度還比較低，缺乏有效的監(jiān)管制度和問(wèn)責(zé)機(jī)制，這些都成為制約行政規(guī)制完善的障礙。

此外，政府行使其行政權(quán)力的方式之一就是行政審批，行政事務(wù)由政府審批，這是政府發(fā)揮其強(qiáng)制力作用的有效手段，可以為市場(chǎng)順利運(yùn)行提供必要的公共支持。然而，行政審批也容易引發(fā)政府壟斷，導(dǎo)致工作效率降低甚至尋租行為發(fā)生，破環(huán)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)和有序發(fā)展。同時(shí)，由于行政機(jī)構(gòu)的繁冗，行政審批的程序過(guò)于煩瑣，行政審批的時(shí)間久、過(guò)程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，涉及職能部門(mén)多，監(jiān)管機(jī)制又不完善，最終造成社會(huì)資源配置的不平衡，行政效能低下，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)行政機(jī)構(gòu)臃腫

政府權(quán)力不斷擴(kuò)張的表現(xiàn)之一就是政府規(guī)模的擴(kuò)張，主要表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)臃腫，部門(mén)擴(kuò)張使政府控制的資源越來(lái)越多，行政權(quán)力越來(lái)越大，進(jìn)而帶來(lái)政府權(quán)力的無(wú)限性。中國(guó)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在較大差距。一方面，機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜、職能重疊、責(zé)任不清；另一方面，機(jī)構(gòu)人員浮躁冷漠，人浮于事，行政效率低下，制度執(zhí)行力差。尤其是基層行政機(jī)構(gòu)，臃腫問(wèn)題更加嚴(yán)重。

過(guò)多的行政機(jī)構(gòu)會(huì)增加收費(fèi)項(xiàng)目，甚至有些機(jī)構(gòu)巧立名目任意收費(fèi)，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上也沒(méi)有嚴(yán)格的界定，增加了企業(yè)和社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)。由于機(jī)構(gòu)繁多，權(quán)責(zé)沒(méi)有明確的規(guī)定，互相扯皮推諉，在增加辦事難度的同時(shí)還增加社會(huì)成本，降低了政府工作效率。此外，由于行政人員嚴(yán)重超標(biāo)，給國(guó)家財(cái)政造成極大的負(fù)擔(dān)，國(guó)家財(cái)政支出中很大一部分是工作人員的工資支出，而行政支出中的吃喝浪費(fèi)現(xiàn)象更為突出，這些都嚴(yán)重影響了民生投入。同時(shí)，由于監(jiān)督力度不夠，機(jī)制不健全，多數(shù)部門(mén)都沒(méi)有受到相應(yīng)的監(jiān)督，行政支出的膨脹已經(jīng)引起政府高度重視。

政府的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)帶有較強(qiáng)的壟斷性，社會(huì)公眾在享受社會(huì)服務(wù)時(shí)沒(méi)有更多的選擇，龐大的機(jī)構(gòu)設(shè)置往往造成辦事效率低下，責(zé)任分散，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這些都不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的有效協(xié)調(diào)。

總之，政府在放大管理權(quán)限的同時(shí)也嚴(yán)重制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成政府效率低下，其中有許多原因，如政府機(jī)構(gòu)職能不清晰、公共決策存在不足、公共服務(wù)信息不透明、監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重欠缺等，并由此引發(fā)了一系列政府失靈。要在根本上克服政府失靈，就要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，在政府運(yùn)行中注入市場(chǎng)化因素，解決政府過(guò)度管理和效率低下的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同治理。

二、政府職能亟待轉(zhuǎn)型 管理方式亟須改革

持續(xù)低下的管理效率不僅影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對(duì)政府的社會(huì)公信力造成很大打擊，一系列因素最終導(dǎo)致了政府失靈，因此，政府亟須轉(zhuǎn)變職能，由傳統(tǒng)的管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，以社會(huì)和公眾利益為主導(dǎo)提供公共服務(wù)，吸取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行市場(chǎng)化改革，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

(一)由無(wú)限政府轉(zhuǎn)向有限政府

傳統(tǒng)政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，其規(guī)模、職能和權(quán)力是無(wú)限放大的，日積月累形成繁雜的行政體系，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。無(wú)限政府轉(zhuǎn)向有限政府就是對(duì)政府進(jìn)行適度收縮，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用和社會(huì)的自治作用。政府從制高點(diǎn)撤退是20世紀(jì)和21世紀(jì)的一個(gè)重大分界線(xiàn)，它使得許多從前封閉的國(guó)家實(shí)行敞開(kāi)大門(mén)對(duì)外貿(mào)易和投資，并在這一過(guò)程中極大地?cái)U(kuò)張了全球市場(chǎng)的實(shí)際規(guī)模[3]。政府的收縮調(diào)動(dòng)了其他社會(huì)主體的積極性，形成新的治理結(jié)構(gòu)，它以平等合作為基礎(chǔ)，激發(fā)個(gè)人潛能的釋放，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。

1.激發(fā)個(gè)人潛能?，F(xiàn)代社會(huì)是個(gè)人潛能充分釋放的社會(huì)，但由于政府控制了太多的資源，使個(gè)人的自由不足，能力無(wú)法充分發(fā)揮。眾所周知，創(chuàng)新是國(guó)家發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力，被束縛的社會(huì)就難以創(chuàng)新。逐漸削弱政府對(duì)資源的控制，理順政府與市場(chǎng)和社會(huì)公眾的關(guān)系，是發(fā)揮個(gè)體主觀能動(dòng)性的基礎(chǔ)。

2.進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和審批制度改革。明確部門(mén)權(quán)責(zé)，減少不必要的和職能重復(fù)的部門(mén)，提高政府的行政能力和效率。改革行政審批制度，減少公共事務(wù)辦理環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)信息化辦公，提供在線(xiàn)服務(wù)。

在由無(wú)限政府向有限政府的轉(zhuǎn)型中，適度限制政府的職能和權(quán)力，使政府致力于滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益，形成市場(chǎng)和社會(huì)的自由和自治，這是政府職能轉(zhuǎn)變的基本取向。

(二)由管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府

隨著政府權(quán)限的縮小，政府職能也要發(fā)生轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)新、廉潔、法治和服務(wù)型的政府。

創(chuàng)新型政府是通過(guò)不斷學(xué)習(xí)提升政府治理水平和人員素質(zhì)，建立學(xué)習(xí)型政府，實(shí)現(xiàn)自我突破。建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，必然需要?jiǎng)?chuàng)新型政府，在職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度革新等方面都要有所突破。還要通過(guò)科學(xué)的績(jī)效管理對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，監(jiān)督政府公共服務(wù)的責(zé)任執(zhí)行。

廉潔型政府是公職人員廉潔自律，政府處理公共事務(wù)遵守公正、透明、陽(yáng)光的原則，防止一切可能的貪污腐敗，這是影響政府公信力的重要因素，也體現(xiàn)了政府為人民服務(wù)的目標(biāo)和追求，是對(duì)道德和法律的尊重。

法治建設(shè)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是政府改革的重要原則。它既是一套行為規(guī)則，又是一種精神的集合體；既是一種社會(huì)的組織模式，又是一種特定精神原則指導(dǎo)下的價(jià)值選擇[4]。法治是按法律制度行使職能，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行。傳統(tǒng)的政府職能強(qiáng)大，只需要政府就能對(duì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行控制。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型，法律成為規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)繩。通過(guò)立法將服務(wù)型政府的職能確立下來(lái)，使政府改革方向更加明晰；通過(guò)立法完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，使其更加公平、公開(kāi)、公正。

無(wú)論是創(chuàng)新、廉潔還是法治的政府，最終的目的都是為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益。因此，在縮小政府無(wú)限權(quán)限的同時(shí)，弱化政府的管理職能，也要相應(yīng)增加其服務(wù)職能，這就是服務(wù)型政府的本質(zhì)。

政府是為人民服務(wù)的，要以社會(huì)公眾的利益為基本出發(fā)點(diǎn)，以服務(wù)型政府作為職能轉(zhuǎn)折點(diǎn)，以創(chuàng)新型政府作為驅(qū)動(dòng)力，以廉潔型政府作為過(guò)程核心，以法治型政府作為制度保證，最終實(shí)現(xiàn)政府職能的順利轉(zhuǎn)型。

(三)由傳統(tǒng)型政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)型政府

隨著組織邊界的模糊，政府和企業(yè)、社會(huì)共同承擔(dān)著向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，但由于傳統(tǒng)的行政約束制約了公共服務(wù)的效率，引入公平、競(jìng)爭(zhēng)和效率等市場(chǎng)化手段已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。

1.隨著全球化發(fā)展的不斷深入，世界競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，各種資源開(kāi)始在全球范圍內(nèi)進(jìn)行配置，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)也轉(zhuǎn)向文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等多層次綜合競(jìng)爭(zhēng)。在這樣的背景下，政府的市場(chǎng)化改革就成為世界發(fā)展的總體趨勢(shì)。同時(shí)，隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革的不斷深入，個(gè)人社會(huì)初步形成，公民社會(huì)快速發(fā)展，企業(yè)和第三部門(mén)也取得了顯著成績(jī)，促使政府也加入到市場(chǎng)化改革的洪流之中。

2.將部分公共服務(wù)市場(chǎng)化，可以緩解國(guó)家財(cái)政預(yù)算的壓力，通過(guò)多渠道為公共服務(wù)提供資金，提高公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性。打破政府部門(mén)的壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以加強(qiáng)包括政府、企業(yè)、社會(huì)等多元主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)化手段提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。

3.企業(yè)家精神作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要理念，也可以納入政府的管理過(guò)程中，使政府官員增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)意識(shí)和對(duì)公共事務(wù)的責(zé)任意識(shí)，像企業(yè)家對(duì)待自己的企業(yè)一樣，為企業(yè)、社會(huì)組織及公民個(gè)人熱情服務(wù)，這是塑造政府形象的突破口。

通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)揚(yáng)企業(yè)家精神創(chuàng)新政府改革，提高了政府的社會(huì)公信力。因此，探索一條適合中國(guó)國(guó)情的政府市場(chǎng)化改革之路已經(jīng)成為時(shí)代的要求。

三、多管齊下促改革 協(xié)同推進(jìn)市場(chǎng)化

市場(chǎng)化改革既是政府改革的總方向，也是政府、企業(yè)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的過(guò)程，需要政府內(nèi)外部聯(lián)動(dòng)，共同實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行，推動(dòng)行政體制改革，共同促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展。

(一)內(nèi)部外部共同運(yùn)轉(zhuǎn) 實(shí)現(xiàn)政府市場(chǎng)化運(yùn)行

40多年前，先發(fā)國(guó)家把市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理的過(guò)程中，進(jìn)行了政府的市場(chǎng)化改革。一方面，將政府的公共服務(wù)對(duì)外市場(chǎng)化，交由私人部門(mén)或社會(huì)提供；另一方面，將市場(chǎng)機(jī)制引入政府的內(nèi)部管理中，提高政府整體管理水平。通過(guò)內(nèi)外市場(chǎng)化的共同運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，降低成本，提高效率。

1.政府外部市場(chǎng)化

由于政府機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)轉(zhuǎn)低效以及政府公共決策效率不高等原因，經(jīng)常會(huì)發(fā)生政府失靈。當(dāng)僅憑政府的力量無(wú)法解決政府失靈的時(shí)候，就需要市場(chǎng)和社會(huì)的力量加以干預(yù)。政府外部市場(chǎng)化就是要放松管制，將一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題交由市場(chǎng)和社會(huì)解決，政府要重新定位自己的職責(zé)，即為社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步提供服務(wù)和基礎(chǔ)性保障。

政府在制定政策時(shí)要通過(guò)公共選擇機(jī)制，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，使社會(huì)公眾充分參與，提高政策的適用性。通過(guò)放松政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，公共服務(wù)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以大大提升其服務(wù)質(zhì)量。尋租是滋生腐敗的重要原因，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革減少并消除尋租。一旦產(chǎn)權(quán)明確之后，尋租現(xiàn)象將被有效遏制。

傳統(tǒng)的公共物品和服務(wù)都是由政府提供的，雖然體現(xiàn)了政府的價(jià)值，但也容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足等，必須通過(guò)私人部門(mén)的參與實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，提高公共產(chǎn)品的提供效率。如果公共物品和服務(wù)僅由私人部門(mén)單獨(dú)提供，就會(huì)喪失其非競(jìng)爭(zhēng)性的本質(zhì)，完全成為市場(chǎng)化行為，忽視了公共物品和服務(wù)的最終目的是為廣大群眾服務(wù)的。因此，由政府和私人部門(mén)共同提供公共物品和服務(wù)，既解決了供給不足的問(wèn)題，也解決了過(guò)度市場(chǎng)化的問(wèn)題，使社會(huì)治理達(dá)到平衡。

在政府市場(chǎng)化改革中，還要加速資源的流動(dòng)性，尤其是土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)性，使傳統(tǒng)的資源數(shù)量投入轉(zhuǎn)為資源質(zhì)量投入，通過(guò)資源有效配置提高效率，減少浪費(fèi)。作為服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，政府、企業(yè)要有明確分工，由企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，政府則是創(chuàng)造和維護(hù)良好的市場(chǎng)環(huán)境，保證市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展。

此外，政府還要在改善民生方面借鑒市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮積極作用。作為關(guān)系社會(huì)公眾利益的政府，應(yīng)把民生問(wèn)題放在首位，不僅能解決各類(lèi)社會(huì)矛盾和沖突，還將深刻影響社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革。在二元結(jié)構(gòu)愈發(fā)凸顯的情況下，政府借助市場(chǎng)的力量調(diào)節(jié)收入分配、完善社會(huì)保障、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的普遍服務(wù)，使人們均等享有社會(huì)成果，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本保證。

總之，理順政府與企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少政府的行政干預(yù)和各種行政性審批，需要審批的要嚴(yán)格依法辦理，公開(kāi)、透明、高效，防止腐敗滋生，明確部門(mén)權(quán)責(zé)，建立完善的監(jiān)管機(jī)制，打造有限的服務(wù)型政府。

2.政府內(nèi)部市場(chǎng)化

政府內(nèi)部市場(chǎng)化就是政府在內(nèi)部管理過(guò)程中導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化手段對(duì)政府的內(nèi)部運(yùn)行進(jìn)行改革，通過(guò)有效的激勵(lì)和約束控制內(nèi)部部門(mén)的行為，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，激發(fā)政府部門(mén)活力，提高政府辦事效率，運(yùn)用市場(chǎng)化的有效機(jī)制重新優(yōu)化政府資源。

首先，可以通過(guò)契約化管理形成政府內(nèi)部部門(mén)之間的契約關(guān)系。這是政府放權(quán)、分權(quán)的表現(xiàn)，充分激發(fā)各部門(mén)的積極性和主動(dòng)性，通過(guò)建立契約關(guān)系形成一種保證。契約精神是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的平等守信精神，是契約關(guān)系的重要準(zhǔn)則，也是服務(wù)型政府的改革創(chuàng)新。契約模式使專(zhuān)業(yè)部門(mén)在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，避免了政府盲目參與，通過(guò)創(chuàng)新管理方式從制度上提高了效率，體現(xiàn)了契約的作用。

其次，傳統(tǒng)政府的行政執(zhí)行往往程序復(fù)雜、過(guò)程煩瑣，通過(guò)實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理將大大提高公共服務(wù)效率。一方面，通過(guò)績(jī)效預(yù)算形成公共服務(wù)體系，用科學(xué)的方法嚴(yán)格控制項(xiàng)目的支出和建設(shè)情況，定期對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，及時(shí)調(diào)整建設(shè)方案；另一方面，績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)了政府的有所為有所不為，通過(guò)責(zé)任約束政府行為，對(duì)公共行政有著重要的意義。同時(shí)，建立完善的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)全民參與對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正政府及其工作人員存在的問(wèn)題，對(duì)提升公務(wù)員素質(zhì)和提高政府效率有重要作用。

再次，改革創(chuàng)新行政人事制度。通過(guò)科學(xué)的量化指標(biāo)對(duì)政府部門(mén)人員進(jìn)行考核，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)其工作效果，同時(shí)，完善公務(wù)員選拔和聘用機(jī)制，加強(qiáng)公務(wù)員的道德建設(shè)、能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等，增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)，建立完善的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)其工作積極性和創(chuàng)造性，減少資源浪費(fèi)和腐敗滋生。

政府在外部市場(chǎng)化和內(nèi)部市場(chǎng)化的同時(shí)，還要形成內(nèi)外循環(huán)發(fā)展模式，使其成為一個(gè)有機(jī)整體，而不是割裂的條塊化，政府內(nèi)部的運(yùn)行正是為了給外部的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供良好的環(huán)境條件和制度基礎(chǔ)，外部市場(chǎng)化也為政府的內(nèi)部運(yùn)行提供了基礎(chǔ)支持，而且通過(guò)市場(chǎng)化手段，使政府與市場(chǎng)渾然一體，共同促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，這是政府市場(chǎng)化改革的融合。

(二)建立全息化政府 推動(dòng)行政體制改革

在政府市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，充分利用現(xiàn)代化管理手段為改革創(chuàng)新提供了源源不斷的動(dòng)力，抓住了科學(xué)的管理方法，就打開(kāi)了改革的突破口。因此，政府改革要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化技術(shù)的驅(qū)動(dòng)，打破傳統(tǒng)的全納化和全控化模式，即一切關(guān)系社會(huì)公共利益的事務(wù)全部納入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一切資源全部控制，這是制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的瓶頸。政府要轉(zhuǎn)向全息化管理，即處理公共事務(wù)全部信息化，利用現(xiàn)代科技手段建立透明高效的政府，最終保證政府市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行。

1.全納化和全控化：傳統(tǒng)政府的桎梏

傳統(tǒng)政府的管理模式是全納化和全控化的統(tǒng)一，政府掌握一切社會(huì)資源和公共事務(wù)，管理范圍無(wú)限膨脹，成為無(wú)所不為的全能型政府，主體地位極端突出。全納化就是一切涉及公共利益的事務(wù)全部納入政府市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中來(lái)。公共事務(wù)是為社會(huì)提供公共服務(wù)的非商業(yè)化行為，是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同利益最大化的活動(dòng)，反映了社會(huì)共同的利益需求，并帶有較強(qiáng)的公益性，是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基礎(chǔ)。公共事務(wù)的內(nèi)容和形式是變化多樣的，但無(wú)論是何種公共事務(wù)，都納入政府的掌控之中，盲目擴(kuò)大了政府的職能范圍，忽視了社會(huì)公眾的作用，使利益焦點(diǎn)集中，社會(huì)利益偏移。

隨著傳統(tǒng)社會(huì)的瓦解和現(xiàn)代社會(huì)的形成，社會(huì)中出現(xiàn)了多元化的利益主體，也形成多元化的利益階層。不同階層在各自利益的驅(qū)使下活動(dòng)，為謀求各自的利益努力，導(dǎo)致社會(huì)的弱勢(shì)群體開(kāi)始與社會(huì)不融合，如農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力、失業(yè)人員、農(nóng)民工及其子女等，由于社會(huì)割裂他們難以融入社會(huì)，不能享受基本的社會(huì)保障和福利。社會(huì)普遍服務(wù)就是要讓這些邊緣化群體也享有均等的社會(huì)服務(wù)，使公共服務(wù)全覆蓋，逐步減少并消除社會(huì)的不融合。而僅憑政府的力量提供社會(huì)服務(wù)難以覆蓋所有社會(huì)人群，只能導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)愈演愈烈。完善公共事務(wù)管理模式，通過(guò)全員參與共同治理，實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)和利益共享，使公共事業(yè)充分代表最廣大人民的利益，這才是服務(wù)型政府的責(zé)任。

在全納化以外，傳統(tǒng)政府還有著明顯的全控化特征，即政府控制所有的社會(huì)資源，形成各種不平等的交易，造成諸如收入不公平等一系列社會(huì)問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以競(jìng)爭(zhēng)為主要特征，以?xún)?yōu)勝劣汰為重要機(jī)制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)帶來(lái)不平等，但政府的全控化則引發(fā)了更大的不平等。由于政府的過(guò)度控制，形成強(qiáng)勢(shì)壟斷，政府權(quán)力極度放大，只有少部分人能依附于政府的力量獲取過(guò)多利益，而大多數(shù)人的利益則難以滿(mǎn)足，這種由市場(chǎng)壟斷控制帶來(lái)的不公平極大阻礙了市場(chǎng)化進(jìn)程，必須尋找一種新的治理模式解決這些不公平，建立透明高效的服務(wù)型政府。

2.全息化：以大數(shù)據(jù)為支撐建立透明高效的政府

信息化給中國(guó)的政府改革帶來(lái)了全新的契機(jī)，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)和信息技術(shù)進(jìn)行公共事務(wù)管理已經(jīng)成為政府提高工作效率的基本方式。政府全息化則是在政府整個(gè)工作流程及市場(chǎng)化改革中全部信息化，不僅在技術(shù)手段上建立信息化平臺(tái)，在提供公共服務(wù)時(shí)也要保證全部信息透明公開(kāi)。政府失靈的一大原因就是信息的不完全，政府活動(dòng)缺乏公開(kāi)、透明機(jī)制，全息化就給政府提供了對(duì)外開(kāi)放的平臺(tái)，時(shí)時(shí)接受外界的監(jiān)督，有利于政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以解決。

政府全息化，需要建立電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)社會(huì)提供信息化服務(wù)，提高辦公效率。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，全新的管理模式正在誕生，不但創(chuàng)新了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對(duì)政府的市場(chǎng)化改革也有積極的推動(dòng)作用。大數(shù)據(jù)是重要的資源，要在政府全息化過(guò)程中充分發(fā)揮其價(jià)值。政府市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，隨著科技的進(jìn)步，建立信息化平臺(tái)是改革的基本內(nèi)容，建立數(shù)據(jù)環(huán)境則是改革的艱巨任務(wù)。用龐大的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行市場(chǎng)化改革，為績(jī)效管理提供了恰當(dāng)?shù)臎Q策基礎(chǔ)，通過(guò)數(shù)據(jù)資源支撐社會(huì)治理，這是現(xiàn)代化發(fā)展的重要領(lǐng)域。

有了信息化平臺(tái)和大數(shù)據(jù)的支撐，再加上物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等高新技術(shù)的綜合運(yùn)用，為政府改革提供了強(qiáng)大的智力支持，保證政府運(yùn)行的有效性，也為政府的公開(kāi)透明提供了條件。如果說(shuō)信息時(shí)代給政府改革帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)支持，那么信息公開(kāi)就為政府的透明性提供了重要保證。透明政府是對(duì)政府掌握的公共信息和政府的公共活動(dòng)的對(duì)外公開(kāi)，能夠有效防止暗箱操作，除了必須保密的部分外，政府有義務(wù)向社會(huì)公眾公開(kāi)政府信息，使政府的公共活動(dòng)更加透明，可以有效遏制腐敗事件發(fā)生，政府要時(shí)刻接受社會(huì)監(jiān)督，克服信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)的政府壟斷，降低交易成本，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與決策的積極性，是政府市場(chǎng)化改革的挑戰(zhàn)。

隨著政府改革的不斷深入，建立以電子治理為基礎(chǔ)的全息化政府是市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)。利用信息技術(shù)推動(dòng)社會(huì)公民的廣泛參與，建立透明高效的政府，提高政府公信力，并最終實(shí)現(xiàn)善治，這是政府治理改革的新突破，在政府與社會(huì)公眾的關(guān)系融合、獲取社會(huì)公共利益、轉(zhuǎn)變政府職能等方面都起到工具化的作用，是網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代政府改革創(chuàng)新的趨勢(shì)和方向。

(三)著力打造“三元”互動(dòng) 共同促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程

在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，目前正面臨“多二元”重疊交互滲透影響的發(fā)展形態(tài)，即城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化、城市內(nèi)部貧富二元化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展二元化，等?！岸喽钡某霈F(xiàn)是政府問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題共同導(dǎo)致的，其解決也不是僅憑政府的單方力量就可以的，需要政府在市場(chǎng)化改革的過(guò)程中聯(lián)合市場(chǎng)和社會(huì)，三元主體共同發(fā)揮積極作用，即通過(guò)“三元”互動(dòng)提高公共管理效率，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。

1.盈利高效的市場(chǎng)

盈利高效的市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，也是市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)達(dá)到的最優(yōu)狀態(tài)。要使政府對(duì)資源適度控制，就要發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用，建立統(tǒng)一的公平性市場(chǎng)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是以高效的市場(chǎng)為基礎(chǔ)的。目前，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)正在飛速前進(jìn)，但其中的問(wèn)題也存在。如能源消耗量大，可持續(xù)發(fā)展性差，戶(hù)籍制度制約，勞動(dòng)力市場(chǎng)難以統(tǒng)一，資源性產(chǎn)品價(jià)格壟斷，市場(chǎng)機(jī)制難以形成，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，助長(zhǎng)腐敗風(fēng)氣，等等。要建立盈利高效的市場(chǎng)就要充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用，有效進(jìn)行調(diào)節(jié)。

通過(guò)市場(chǎng)化改革，首先要形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，堅(jiān)持打破行政壟斷，減少政府干預(yù)；打擊假冒偽劣，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；堅(jiān)持信息公開(kāi)，加強(qiáng)監(jiān)督管理；制止搭便車(chē)現(xiàn)象，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。隨著競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是促進(jìn)市場(chǎng)有序發(fā)展的基礎(chǔ)。其次要樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，面對(duì)有限的資源和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)是最優(yōu)選擇，鼓勵(lì)企業(yè)積極參加競(jìng)爭(zhēng)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的有效手段。因此，樹(shù)立企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，激發(fā)其發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新和合作的潛力，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理能力，最終獲取更多的利潤(rùn)。再次要加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制建設(shè)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是創(chuàng)造盈利高效市場(chǎng)的基礎(chǔ)，是市場(chǎng)機(jī)制的重要內(nèi)容之一，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必不可少的要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展有著重要作用。積極探索建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效途徑，培育高素質(zhì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體是保證市場(chǎng)快速有效發(fā)展的關(guān)鍵。

2.有限法治的政府

政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，曾經(jīng)起到重要的作用，但是隨著社會(huì)文明的進(jìn)步和市場(chǎng)化的深入，無(wú)所不能的全能型政府已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需求，一個(gè)有限法治的政府正在重新定位。

政府的首要目標(biāo)就是進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，由“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，由無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，這是突破政府高度集權(quán)的重要一步，也是政府還政于民的重要體現(xiàn)。在縮減國(guó)家職能范圍的進(jìn)程中，它們一方面削弱國(guó)家力量的強(qiáng)度，另一方面又產(chǎn)生出對(duì)另一類(lèi)國(guó)家力量的需要[5]。政府正逐漸放松對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制，向市場(chǎng)放權(quán)，放松對(duì)社會(huì)的控制，向社會(huì)放權(quán)，真正成為為社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)的保障力量，這是對(duì)政府管理模式的顛覆。

政府其次還要深入進(jìn)行法治建設(shè)，即一切活動(dòng)都要以法律為依據(jù)和基本的制度約束。政府要建立健全法律法規(guī)，以及形成有效的監(jiān)督機(jī)制，不斷增強(qiáng)執(zhí)法力度，即加強(qiáng)法律宣傳和普及，形成法治意識(shí)，加強(qiáng)法律懲治力度，嚴(yán)懲各類(lèi)犯罪，使法律充分發(fā)揮其作用。使政府行為法治化和透明化，接受法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。建設(shè)有限服務(wù)型政府和法治型政府是政府市場(chǎng)化改革的緊迫任務(wù)。

3.負(fù)責(zé)有序的社會(huì)

社會(huì)公眾是國(guó)家的最基本單元，社會(huì)是國(guó)家發(fā)展的最基本力量，無(wú)論是政府的服務(wù)還是市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，最終都是為了滿(mǎn)足社會(huì)的需求。因此，社會(huì)的穩(wěn)定和諧是現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，建設(shè)負(fù)責(zé)有序的社會(huì)是營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)，社會(huì)治理是化解社會(huì)矛盾和沖突的創(chuàng)新手段。

社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是改革戶(hù)籍制度。社會(huì)由公眾組成，代表了廣大公眾的共同利益，而目前很大一部分人的利益還沒(méi)有得到滿(mǎn)足，不能獲得有效的公共服務(wù)，這其中的根源就是戶(hù)籍制度的制約?，F(xiàn)代人有自由遷徙權(quán)，人口是不斷流動(dòng)的，而戶(hù)籍制度又恰恰限制了人的自由流動(dòng)，使公共服務(wù)在供給的操作層面遇到障礙。而受到戶(hù)籍制度制約的人們?cè)絹?lái)越被社會(huì)邊緣化，農(nóng)民工得不到基本的社會(huì)保障，他們的子女得不到基本的教育條件，成為社會(huì)的弱勢(shì)群體，并導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)愈發(fā)嚴(yán)重。

社會(huì)治理的基本理念就是全員參與，共同自治。隨著社會(huì)公眾的廣泛參與，各類(lèi)社會(huì)組織也積極參與到社會(huì)治理的活動(dòng)中來(lái)，這就要平衡各類(lèi)組織之間的關(guān)系，鼓勵(lì)其參與治理的同時(shí)也進(jìn)行應(yīng)有的監(jiān)督，強(qiáng)化各類(lèi)組織的服務(wù)意識(shí)，形成相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，有效配置社會(huì)資源。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深化，政府、市場(chǎng)和社會(huì)成為共同進(jìn)行社會(huì)治理的三大主體，并分別承擔(dān)著各自的職能，市場(chǎng)和社會(huì)的力量不斷強(qiáng)大，政府則是為其提供基礎(chǔ)保障功能，三者形成積極的互動(dòng)關(guān)系，這是政府市場(chǎng)化改革將要突破的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)：

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