朱西括

(新疆輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，烏魯木齊 830021)

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從全面深化改革的戰(zhàn)略高度，要求加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，實(shí)現(xiàn)從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新。這意味著社會治理由過去政府一元主體變成黨委、政府、社會、公民多元治理主體，標(biāo)志著我們黨對社會治理的認(rèn)識和要求從局部走向了系統(tǒng)，凸顯了公眾參與在社會治理中的基礎(chǔ)性地位。一般來說公眾參與中的“公眾”是指政府及其機(jī)構(gòu)之外的個人或社會組織，參與的途徑包括正式或非正式兩種。限于篇幅，本文將側(cè)重于就普通民眾的個人或群體的非正式參與展開探討。

一、我國公眾參與社會治理的現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著物質(zhì)文化生活水平和公民素質(zhì)的不斷提高，公眾參與社會治理的熱情不斷高漲，參與行為日益活躍并且呈擴(kuò)大化發(fā)展趨勢。但是，我們必須清醒地看到，我國公眾參與社會治理的總體水平還很低。當(dāng)前，我國公眾參與社會治理具有以下特征：

(一)一時熱情和慣性冷漠并存，冷漠現(xiàn)象仍很普遍

社會治理的真正主體是人民群眾，根本動力來自于人民群眾的參與熱情和積極性。只有人民群眾自愿參與的社會治理才是真正有效的社會治理，才能形成多元的社會治理格局。近年來，從微博打拐到網(wǎng)絡(luò)反腐，從價格聽證到空氣檢測，公眾權(quán)利意識的增強(qiáng)、參與熱情的高漲，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會對公共生活的“公共性”吁求，反映了權(quán)利時代公眾主體意識的增強(qiáng)。但由于種種原因，這種熱情往往難以持久。據(jù)南都記者統(tǒng)計(jì)，2011年—2013年3年多來，廣東省人大網(wǎng)立法專網(wǎng)對24項(xiàng)條例30份征求意見稿公開向社會公眾征求意見，其中“0”意見的8份，約占總量的26.7%，發(fā)表意見人數(shù)只有1人的20條，最多的也只有2人在線提交意見[1]。開門立法遇冷并不是一地獨(dú)有的尷尬，其他地方同樣存在。合肥市2013年以來的8項(xiàng)立法，近一半在征求意見環(huán)節(jié)，參與的市民人數(shù)達(dá)不到100人[2]。以合肥幾百萬人口看，市民的關(guān)心度、參與度明顯不夠。無獨(dú)有偶，湖南日報于2013年10月通過華聲在線發(fā)起“保護(hù)母親河”環(huán)保認(rèn)知問卷調(diào)查，在調(diào)查保護(hù)母親河主要依靠哪些力量時，雖然有80.89%的被調(diào)查者認(rèn)為主要依靠公眾，但只有8.7%的被調(diào)查者表示經(jīng)常參加環(huán)保公益活動，有39.07%的人從沒參加過任何環(huán)?；顒?，有66.88%的人看到向河里倒垃圾的行為會去阻止，有33.12%的人則表示不會[3]。以上數(shù)據(jù)說明，公眾在認(rèn)識和行動上存在差距。《政治參與藍(lán)皮書：中國政治參與報告(2013)》中一項(xiàng)基于10個省份6 159份有效樣本的調(diào)查顯示，以10分為滿分計(jì)算，中國公民在政治參與行為方面得分為6.18分，則更明確地說明我國民眾的政治參與狀況不夠理想。

(二)理性法治與感性沖動并存，非制度化參與呈增長趨勢

參與的法治化是擴(kuò)大參與有序化的重要途徑。面對社會焦點(diǎn)問題，部分公民能在法律秩序的范圍內(nèi)，通過依法參與治理活動，維護(hù)自身權(quán)益，影響政府決策。在日本上演“購島”鬧劇不久后的“九一八”事變紀(jì)念活動中，出現(xiàn)在廣州街頭的“愛廣州，非暴力”的標(biāo)語，出現(xiàn)在西安的寫有“前方砸車，日系車請調(diào)頭”字樣的紙板讓人記憶猶新；新疆石河子小伙起訴環(huán)保局要求公開環(huán)評報告的案例一時成為熱點(diǎn)話題；幾年前廈門人以“集體散步”方式表達(dá)抗議和反對的意見，積極理性參與最終改變了自身命運(yùn)的“PX事件”更是成為公眾參與的一種時代標(biāo)本。但無可諱言的是，面對一些熱點(diǎn)問題，也有部分公民卻在參與管理過程中采取極端的、畸形的或者反常的非理性行為。近年來，我國公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生。在危機(jī)管理中出現(xiàn)的公眾輕信并參與傳播流言、謠言以及公民單獨(dú)行動造成的混亂、無序暴露出我國公眾危機(jī)意識淡薄、危機(jī)處理理性不足的問題。尤其在虛擬網(wǎng)絡(luò)社會中，人肉搜索等非法手段的使用、牢騷的普遍盛行、暴力網(wǎng)絡(luò)言語的泛濫，等等，更是屢見不鮮。2012年哈醫(yī)大醫(yī)生被刺身亡的消息報道后，騰訊網(wǎng)調(diào)查結(jié)果顯示4 018人次讀完報道后心情高興，占所有6 161投票人次的65%[4]?！傲删W(wǎng)友稱高興”折射出不健康的社會心態(tài)。郭美美事件、嫩模包機(jī)看奧運(yùn)、動車事故天價賠償、紅十字會強(qiáng)行募捐、羅援兄弟任職外企等此起彼伏的網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)民們不加甄別瘋狂轉(zhuǎn)載和跟帖造成的真真假假刺激著人們敏感的神經(jīng)，一旦偏激的情緒形成規(guī)模，很容易導(dǎo)致“群體極化”現(xiàn)象。

(三)權(quán)利意識強(qiáng)與社會責(zé)任意識弱并存，功利化傾向明顯

2012年發(fā)布的《社會管理藍(lán)皮書：中國社會管理創(chuàng)新報告》指出：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和民主法制觀念的不斷普及，我國公民維護(hù)自身權(quán)利的意識不斷加強(qiáng)。然而現(xiàn)實(shí)生活中，一部分人只注重享受權(quán)利，不注重履行自己的責(zé)任和義務(wù)，由此導(dǎo)致公眾權(quán)利意識強(qiáng)與社會責(zé)任意識弱并存這一現(xiàn)象的存在[5]。社會治理過程中的問題，大凡與公眾利益密切相關(guān)。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保、住房，等等，都要在社會治理中碰撞。對于這些涉及自身權(quán)利的問題，公眾參與意識強(qiáng)烈，行為較為積極。相較于此，我們也不難發(fā)現(xiàn)，在公益慈善、社會救助、參與處理社會糾紛和矛盾等方面，公眾的責(zé)任意識則存在明顯不足。就公益慈善而言，在一些發(fā)達(dá)國家，例如美國，志愿者在居民中所占的比例是30%～50%，很多人在日常生活中都程度不同地參與到某些志愿組織中，或是有固定的志愿參與服務(wù)的途徑。英國、日本的社會志愿參與比例都是比較高的，而中國目前已知的最高數(shù)據(jù)是3%～8%。老人倒地后“扶還是不扶”一度成為敏感話題，“挾尸要價”、“小悅悅”事件、貴州畢節(jié)5名兒童凍死在垃圾桶的悲劇更是拷問著社會良知和公民的責(zé)任。

二、當(dāng)前制約公眾參與社會治理的深層原因

當(dāng)前社會自主領(lǐng)域畸形化發(fā)展的背后有其深刻的社會背景，即與當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有著必然的聯(lián)系。

(一)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌不到位是導(dǎo)致公眾參與社會治理問題的源頭

從經(jīng)濟(jì)層面上講，當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型，可以歸納為由傳統(tǒng)封閉式、集中型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代開放式、自主型市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，并且市場經(jīng)濟(jì)的地位也由過去的基礎(chǔ)性作用提升為決定性作用。改革說到底就是利益格局的重新整合。伴隨著市場化改革的不斷推進(jìn)，我國社會結(jié)構(gòu)嚴(yán)重分化，利益格局重新調(diào)整，傳統(tǒng)的一元利益格局被徹底打破。利益主體的多元化必然導(dǎo)致利益關(guān)系的復(fù)雜化，市場主體間的差異導(dǎo)致了多樣化的利益需求。

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵6]在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，由于長期以來深層次市場化改革滯后，政府、社會與市場的治理邊界界定不清晰、不合理。政府與民爭利、行政干預(yù)增多、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、收入分配不公、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、機(jī)會不均、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距和貧富差距持續(xù)擴(kuò)大、腐敗叢生和違法亂紀(jì)屢禁不止、利益集團(tuán)影響變大等已成為當(dāng)代中國社會不爭的事實(shí)。當(dāng)前我國改革已進(jìn)入全面攻堅(jiān)階段，改革的深化必然會觸及政治、社會更深層次的矛盾，會觸犯一些既得利益集團(tuán)，從而導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步凸顯。在社會生活領(lǐng)域，利益博弈是公眾參與的應(yīng)有之義，公眾參與的根本目的是確保自身和社會弱勢群體的利益。而一旦公眾缺乏利益表達(dá)的渠道或正常的利益表達(dá)得不到政府及時的回應(yīng)，就必然引發(fā)對立情緒。當(dāng)前，公眾參與呈擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢，但在政策制定和執(zhí)行過程中，各方面利益協(xié)調(diào)機(jī)制、群眾權(quán)益保障機(jī)制等還沒有完全建立，弱勢群體的利益無法得到充分保證。在這種情況下，公眾參與中出現(xiàn)非法式參與和不合理參與現(xiàn)象就很難避免了。

(二)社會轉(zhuǎn)型不到位是公眾參與社會治理的干擾器

一方面，我國的治理體制改革仍滯后于其他改革，社會治理領(lǐng)域許多傳統(tǒng)理念、制度、行為依然無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，尤其是公眾參與社會治理的熱情和努力，在一些地方遭遇的仍是冰冷的制度壁壘。一是政府管制思維仍在延續(xù)，職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，服?wù)政府、責(zé)任政府、有限政府理念的轉(zhuǎn)變與樹立有待加強(qiáng)，政府“缺位”與“越位”現(xiàn)象依舊存在，政府與公眾間缺乏有效溝通。二是社會組織發(fā)展空間狹窄，公眾參與組織化程度不高。2007年，全國有各類社會組織共計(jì)38.7萬多個，到2012年增至49.9萬多個[7]。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，如果按人口比例算，我國每萬人擁有的社會組織數(shù)量只有法國的1/90，美國的1/40。

另一方面，就我國公民而言，傳統(tǒng)的單位制造就的民眾依賴性人格使公民意識、志愿精神和責(zé)任感沒有充分確立。公民參與社會治理的素質(zhì)和能力還十分有限，公民參與內(nèi)生動力不足，理性精神欠缺。我國公民意識和能力的培養(yǎng)依然路途漫漫。正因?yàn)榇?，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長王名指出：“我們現(xiàn)在必須加強(qiáng)公民教育，要讓公民有自己的主體意識、權(quán)利意識和必要的維權(quán)能力，這是社會自治能力形成的基礎(chǔ)?！?/p>

三、進(jìn)一步推進(jìn)公眾參與社會治理的對策

公眾參與熱情高與低，參與渠道通與堵，參與機(jī)制順與阻，都將直接影響社會治理的有效運(yùn)行。如何參與社會治理，怎樣參與更好，這不僅是公眾自我提升素質(zhì)的考驗(yàn)，更是政府提升服務(wù)能力的考量。近年來，我國公眾參與社會治理的探索取得了很大成績，但要切實(shí)解決公民參與社會治理存在的問題，還需要政府、社會和公眾在以下幾個方面進(jìn)一步共同努力。

(一)加強(qiáng)法律制度建設(shè)，為公民參與社會治理提供保障

由于缺乏制度和機(jī)制的保障，公眾的知情權(quán)、話語權(quán)處于缺失狀態(tài)，公眾參與很大程度上只是以維權(quán)的方式出現(xiàn)，大都是一種無序的參與。甚至有的只是一種擺設(shè)、一種假參與，參與只是通過程序把參與變?yōu)椴僮鞯慕Y(jié)果，成都出現(xiàn)的聽證專業(yè)戶就是這方面的典型例子。至于公眾提出的公共議題，往往得不到政府的反應(yīng)，難以形成有效的公眾參與。加上缺乏專業(yè)機(jī)制，參與方法又過于簡單粗暴，使公眾參與缺乏感召力和生命力。因此，必須建立完善公民參與社會治理的制度機(jī)制。包括參與范圍的界定、如何參與、參與的程度、參與的責(zé)任等問題的法律制度，司法救濟(jì)、專家咨詢等公眾參與的支持性制度，推進(jìn)公眾參與社會治理創(chuàng)新的制度化、規(guī)范化和程序化。

(二)拓寬參與空間，暢通參與渠道，促使政府與公眾的良性互動

1.完善信息公開制度。政府信息公開，是公眾參與的一個必不可少的前提。政府信息越公開，國家政治越透明，公眾政治意愿形成的根據(jù)就越扎實(shí)，社會治理的重點(diǎn)、指向和路徑就越清晰。目前，從全國來看，政府信息公開制度的實(shí)施正在深化。但從一些研究機(jī)構(gòu)的評估來看，總體分?jǐn)?shù)不高，發(fā)展也很不平衡。為此，2013年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，將建設(shè)政府信息公開平臺、提高信息公開實(shí)效放在更加突出的位置。因此，各級政府要牢固樹立政府信息“公開是原則，不公開是例外”的理念，進(jìn)一步厘清政府信息公開的范圍，合理界定主動公開信息和依申請公開信息，正確處理好信息公開與保密的關(guān)系，最大限度地做到信息資源共享。要健全完善政府信息公開工作的長效機(jī)制。

2.暢通公眾參與的渠道。據(jù)北京國際城市發(fā)展研究院聯(lián)合社科文獻(xiàn)出版社正式發(fā)布《社會管理藍(lán)皮書——中國社會管理創(chuàng)新報告NO.2》稱：“通過對近年來發(fā)生的熱點(diǎn)輿情事件的分析可以看到，我國民意訴求表達(dá)已陷入一種‘信上不信下、信鬧不信法、信網(wǎng)不信政府’的怪圈?！盵8]這從一定程度說明了我國公眾參與社會治理途徑的欠缺和不暢通。當(dāng)前，我國公眾參與的方式和渠道主要有：人民代表大會、聽證會、信訪等。這些方式在推進(jìn)我國民主政治建設(shè)、社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國民主化進(jìn)程的不斷發(fā)展和公眾參與意識的不斷提高，這些渠道和方式已不能完全滿足公眾參與社會治理的需求，新的參與方式和參與渠道需要在社會實(shí)踐過程中不斷探索和推廣。要充分發(fā)揮座談會、協(xié)調(diào)會、調(diào)查公眾意見等傳統(tǒng)的公眾參與方式；充分利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、微博微信、QQ群組、手機(jī)短信、電視辯論等多種形式來擴(kuò)展和規(guī)范公眾參與社會治理的新路徑；并積極學(xué)習(xí)、借鑒西方有效的公眾參與社會治理創(chuàng)新的方式，如市民評審團(tuán)、市民調(diào)查群、焦點(diǎn)小組、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論等，探索適合我國實(shí)際并具有地方特色的公眾參與形式。

3.健全回應(yīng)機(jī)制。首先，回應(yīng)要及時。要完善新聞發(fā)布制度，健全突發(fā)事件輿論引導(dǎo)機(jī)制，爭取在第一時間發(fā)布權(quán)威信息，第一時間公布事實(shí)真相。其次，回應(yīng)要準(zhǔn)確。要堅(jiān)持用事實(shí)說話、用數(shù)字說話，以正視聽，消除不實(shí)傳聞。再次，回應(yīng)要落到實(shí)處。對正當(dāng)、合理的公眾需求要付諸行動并予以滿足，不能馬上解決的也應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)形式和方式給予反饋。唯有如此，才能真正提高公眾參與的效能感，才能夠切實(shí)提高公眾參與的有序性，讓群眾心里有依靠，冤屈有處訴，意見有處提，怨氣有處解，合法權(quán)益有保障。

(三)積極培育、引導(dǎo)和規(guī)范社會組織，激發(fā)社會組織活力，提高公眾參與的組織化水平

社會組織是公眾參與社會治理的重要主體和載體?！笆濉币?guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。

各級政府應(yīng)大力扶植民間組織的發(fā)展，向其提供經(jīng)費(fèi)、人員、法律等支持，使其能正常、合法、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮作用；要保證民間組織的獨(dú)立性，著重于對其的宏觀管理，而不應(yīng)干涉其內(nèi)部事務(wù)；政府應(yīng)將部分社會管理職能與民間組織共享，以有效地處理日益復(fù)雜的社會公共事務(wù)。通過培育和發(fā)展各類民間組織，形成對全社會有效覆蓋和全面治理的體系，保障公民通過民間組織參與社會事務(wù)治理的權(quán)利。

同時要加大對社會組織監(jiān)管的力度。由于長期缺乏良好的成長環(huán)境,我國的社會組織存在著資金使用不透明、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、從業(yè)人員不專業(yè)、服務(wù)模式不清晰等諸多問題，不僅難以承擔(dān)更多的社會治理職責(zé)，反而還常常滋生出某些社會問題和矛盾。近來社會組織頻頻遭遇公信力危機(jī)，如“郭美美”事件、“盧美美”事件、“共和國脊梁”事件、河南宋基會事件等在社會上引起了軒然大波，集中暴露了社會組織的公益性問題，在很大程度上消解了正在建立但還非常脆弱的社會信任。只有強(qiáng)化外部監(jiān)督與內(nèi)部管理，才能重塑社會組織的社會形象，才能重新獲得社會公眾的社會信任，才能促進(jìn)社會組織的健康良性發(fā)展。因此，立足我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，逐漸完善健全我國的社會組織監(jiān)督機(jī)制顯得尤為必要。一是修訂涉及社會組織的行政法規(guī)，把社會組織的資金、活動、行為都納入監(jiān)管之中。二是促進(jìn)社會組織活動的公開透明，增強(qiáng)行業(yè)自律，增強(qiáng)透明度和公信力。三是加強(qiáng)信息平臺建設(shè)，把民政部門實(shí)行的登記、年度檢查、執(zhí)法、評估的情況和社會各方面對社會組織的反映、評價及時反饋在信息平臺上，以利于加強(qiáng)社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，共同促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。

(四)培育公眾參與的公共責(zé)任意識，全面提升公眾參與能力

“習(xí)慣性質(zhì)疑”、“群體性冷漠”有其復(fù)雜的背景和成因，比如道德文化素養(yǎng)、個人性格的差異等，但最根本的一點(diǎn)還在于缺乏一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)墓褚庾R。一個高效率有秩序的現(xiàn)代社會，首先應(yīng)是一個公民成熟的社會。否則，盡管經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，卻也不一定就能促進(jìn)愛心的升華、素質(zhì)的飛躍。因此，還需要我們在更多反思的基礎(chǔ)上，致力于培育公民意識。

要加大媒體宣傳力度，發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，凝聚正能量。輿論宣傳是公眾參與的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性工作。蔡定劍教授認(rèn)為，在處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，公眾參與基本具有“媒體驅(qū)動(media-driven)”的特點(diǎn)[9]。其基本要求是“切實(shí)把社會主義核心價值體系融入國民教育和精神文明建設(shè)全過程”。應(yīng)當(dāng)通過重大事件和優(yōu)秀典型人物事跡集中強(qiáng)化公民意識宣傳，發(fā)揮典型人物示范作用與影響效應(yīng)，培養(yǎng)公民的主體意識、權(quán)利意識、責(zé)任意識、集體主義意識、國家意識和平等觀念、法制觀念。比如，面對汶川特大地震災(zāi)害，全國人民共克時艱，大難顯大愛、患難見真情、抗震救災(zāi)展現(xiàn)人性光輝，就是加強(qiáng)公民意識教育的很好時機(jī)。

要引入激勵機(jī)制，提高公眾參與熱情和積極性，發(fā)揮公眾主體的能動作用。對參與社會治理決策的公眾給予一定的物質(zhì)資助，對參與中表現(xiàn)優(yōu)秀、成效顯著者給予相應(yīng)的表彰獎勵，使公眾在參與社會治理決策中受到應(yīng)有的尊重和支持，以帶動更多的群眾參與社會治理決策，不斷增強(qiáng)社會治理創(chuàng)新的社會合力。

要堅(jiān)持社會培訓(xùn)和自我教育相結(jié)合的原則，切實(shí)提高公眾參與能力。應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志、電視等媒介平臺，向公眾傳授公共政策的相關(guān)知識，加強(qiáng)對公眾參與相關(guān)技能的傳授和培訓(xùn)，提高公眾參與公共服務(wù)的技能，促使公眾依法、有序、理性、負(fù)責(zé)地參與社會治理。在此基礎(chǔ)上，建立一支專群結(jié)合的社會治理工作者隊(duì)伍。

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