李 柏 楊

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100088)

民辦教育合理回報(bào)制度的法律解讀
——基于《民辦教育促進(jìn)法》的分析

李 柏 楊

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100088)

分析了民辦教育及合理回報(bào)制度的內(nèi)涵及性質(zhì),研究了合理回報(bào)制度的法律規(guī)范和實(shí)際案例。認(rèn)為,應(yīng)對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類,并用多元化的手段鼓勵(lì)民間資本投入民辦學(xué)校建設(shè),從而更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)。

民辦教育; 合理回報(bào)制度; 《民辦教育促進(jìn)法》

《民辦教育促進(jìn)法》中沒有對(duì)民辦教育進(jìn)行明確定義,但是,該法第2條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人,利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi),面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng),適用本法。”由此可見,民辦教育可以概括為國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的公民、法人、其他組織,利用非國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi),通過舉辦學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)的方式,面向社會(huì)大眾從事的教育活動(dòng)。

一、 民辦教育的性質(zhì)

關(guān)于教育的性質(zhì),我國(guó)歷來(lái)是堅(jiān)持“教育公益性”這一理念的。1995年《教育法》第8條規(guī)定“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益?！薄睹褶k教育促進(jìn)法》第3條也明確規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。然而,合理回報(bào)制度的出現(xiàn)讓人們對(duì)教育的公益性目的產(chǎn)生懷疑。因?yàn)闊o(wú)論如何,合理回報(bào)都體現(xiàn)了一定的營(yíng)利性,這讓人們思考,公益性與營(yíng)利性是不是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾。

這不是一個(gè)新的問題,國(guó)外早已有對(duì)此問題的探討,比如19世紀(jì)末期日本制定民法典的時(shí)候?qū)Υ司陀猩钊氲奶接?。在日?營(yíng)利性與公益性是一組對(duì)應(yīng)的概念,因此《日本民法典》規(guī)定了營(yíng)利法人與公益法人兩種類型[1]。然而,隨著公民社會(huì)的逐漸形成和非政府組織的發(fā)展,越來(lái)越多的組織呈現(xiàn)互益性的特征,以謀求組織成員的共同利益為目的而成立,此時(shí)再以公益和營(yíng)利這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行二元?jiǎng)澐植辉俸侠?。因?yàn)榕c營(yíng)利性相對(duì)應(yīng)的概念是非營(yíng)利性。非營(yíng)利性包括公益性,也包括互益性(既非營(yíng)利性,也非公益性,而是體現(xiàn)成員共同利益)。因此,營(yíng)利性與公益性并不是同一層次上的概念,將兩者對(duì)立并不恰當(dāng)。許多反對(duì)合理回報(bào)的人正是從教育的公益性角度出發(fā),認(rèn)為教育當(dāng)然不應(yīng)當(dāng)營(yíng)利。然而,教育公益性的特征,卻不能否認(rèn)民辦學(xué)校的出資人對(duì)投資回報(bào)的要求?，F(xiàn)實(shí)中,許多民辦學(xué)校的投資者是希望營(yíng)利的,而且很多民辦學(xué)校在營(yíng)利。有營(yíng)利才能激發(fā)人們投身教育事業(yè)的熱情,并且能更好地提供公共服務(wù)。這也是立法者設(shè)計(jì)并采納這一制度的非常重要的原因。因此,將民辦教育一概視為“不能營(yíng)利”是不恰當(dāng)?shù)?。因?從是否營(yíng)利這一標(biāo)準(zhǔn),可將民辦學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類。

二、 民辦教育機(jī)構(gòu)的法律地位

民辦教育機(jī)構(gòu)的法律地位的問題是民辦教育機(jī)構(gòu)在法律上是何種類型的社會(huì)組織的問題。1999年的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第4條第1款中明確規(guī)定民辦學(xué)校是民辦非企業(yè)。但是,有學(xué)者認(rèn)為,將民辦學(xué)校劃歸為民辦非企業(yè),不僅在制度設(shè)置上另眼看待民辦學(xué)校,有失公平,而且還極易強(qiáng)化包括政府部門及其管理者在內(nèi)的社會(huì)各層面對(duì)民辦教育的歧視[2]。這樣的論述是有道理的,其背后反映的是我國(guó)民辦教育分類管理制度的缺失。民辦非企業(yè)具有非營(yíng)利性,這與部分民辦教育機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性特征并不一致,因此將民辦學(xué)校全部歸為民辦非企業(yè)是不恰當(dāng)?shù)?。?jù)此可以說(shuō),營(yíng)利性民辦學(xué)校就是民辦企業(yè),非營(yíng)利性民辦學(xué)校則是民辦非企業(yè)。

三、 合理回報(bào)制度規(guī)范分析

1.立法選擇

合理回報(bào)制度是在《民辦教育促進(jìn)法》立法過程中備受關(guān)注且廣泛討論的內(nèi)容。在形成草案(一審稿)及人大常委會(huì)的歷次審議中,合理回報(bào)制度都是熱議的話題。立法過程就是一個(gè)多方博弈的過程,法律的形成就是一個(gè)不斷談判、不斷讓步的結(jié)果。《民辦教育促進(jìn)法(草案)》*2001年12月,法律起草小組將《民辦教育促進(jìn)法(草案)》提交給全國(guó)人大常委會(huì),2002年6月,全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定將《草案》交付第九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議,此后經(jīng)過4次審議,《民辦教育促進(jìn)法》于2002年12月由第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過。采取的是允許出資人取得合理回報(bào)的態(tài)度。起草小組認(rèn)為,為了鼓勵(lì)投資舉辦民辦教育的積極性,應(yīng)當(dāng)給予投資者一定的“合理回報(bào)”。因?yàn)槲覈?guó)的民辦學(xué)校大都是投資辦學(xué),捐資辦學(xué)的比較少,因此規(guī)定給予“合理回報(bào)”有利于鼓勵(lì)投資者的積極性,而且現(xiàn)實(shí)中許多民辦學(xué)校已經(jīng)在拿回報(bào)了[3]26。合理回報(bào)是從實(shí)際出發(fā)的一個(gè)折衷方案。一方面,現(xiàn)實(shí)中許多學(xué)校已經(jīng)在營(yíng)利,為了鼓勵(lì)投資興辦民辦教育的積極性,必須給出資人一定的剩余索取權(quán);另一方面,上位法律、社會(huì)主義國(guó)家教育事業(yè)的形象,以及人們長(zhǎng)期形成的教育的公益性觀念,都決定了不能在法律中出現(xiàn)允許學(xué)校營(yíng)利的詞匯。在這種情況下,起草小組最后采取了折衷的方案,提出“合理回報(bào)”一詞,以區(qū)別于營(yíng)利,避免了與《教育法》的沖突,同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了給出資人一定獎(jiǎng)勵(lì)的理念[3]27。

此后,在全國(guó)人大的審議中,合理回報(bào)的存廢問題引發(fā)了激烈的討論,但是,主張完全擯棄合理回報(bào)制度的聲音一直沒有占上風(fēng)。在成文法國(guó)家,法律的制定有一定的滯后性,這可以體現(xiàn)為法律是對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的一種確認(rèn),使現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在并且長(zhǎng)期運(yùn)行的制度合法化、規(guī)范化?！睹褶k教育促進(jìn)法》的立法過程也體現(xiàn)了這一理念,這樣的初衷是好的,但是立法者有時(shí)會(huì)欠缺體系化的思考,在考慮其現(xiàn)實(shí)意義的前提下,有些規(guī)范難以與我國(guó)的法律體系相容,或與既有制度、原則、理念相沖突。所以立法者似乎總在尋找一個(gè)不沖突的法律空間,認(rèn)為在這樣的空間內(nèi)這些制度能夠良好運(yùn)行。所以我國(guó)的一些法律規(guī)范總是讓人感覺不倫不類。然而,這并不是一個(gè)體系化、規(guī)范化的思考過程的結(jié)果,這些法律用語(yǔ)也并不是邏輯化的語(yǔ)言。如果邏輯上的固有矛盾不破除,僅從為法律規(guī)范尋找一個(gè)可能存在的空間的角度來(lái)思考問題,這最終必然會(huì)破壞法律的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

2.法律依據(jù)

合理回報(bào)制度的直接依據(jù)見于《民辦教育促進(jìn)法》第51條:“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?004年國(guó)務(wù)院通過的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》則對(duì)合理回報(bào)制度有比較詳細(xì)的規(guī)定。由這些法律、法規(guī)可以得出以下結(jié)論:①出資人是否要求合理回報(bào)要在民辦學(xué)校章程中寫明;②合理回報(bào)的比例由民辦學(xué)校確定,但是法律對(duì)其有一定的限制;③確定比例之前,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開與其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量有關(guān)的材料和財(cái)務(wù)狀況;④出資人抽逃資金或挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的,不得取得回報(bào)。

3.性質(zhì)

關(guān)于合理回報(bào)的性質(zhì),主要有“利潤(rùn)說(shuō)”和“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)[4]。利潤(rùn)說(shuō)認(rèn)為,投資就要有收益,合理回報(bào)純粹是一種營(yíng)利。獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)則認(rèn)為,為了鼓勵(lì)民間資本投入民辦教育事業(yè),合理回報(bào)是政府對(duì)出資人的一種有條件的獎(jiǎng)勵(lì)。從《民辦教育促進(jìn)法》的立法目的上看,合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)視為獎(jiǎng)勵(lì)。但是,從法律法規(guī)的內(nèi)容及現(xiàn)實(shí)情況上看,又很難說(shuō)合理回報(bào)沒有利潤(rùn)的性質(zhì),這與之前探討民辦教育的性質(zhì)是一致的。這一問題,應(yīng)當(dāng)回到民辦教育的性質(zhì)這一問題來(lái)探討。民辦教育本身不能說(shuō)就是公益性的,或者就是營(yíng)利性的。這一問題的本質(zhì)還是在于對(duì)于教育“公益性”的根深蒂固的觀念及缺乏對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行類型化、體系化的思考。對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校,回報(bào)就是利潤(rùn);對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校,政府可以采取行政獎(jiǎng)勵(lì)以資鼓勵(lì),而不是通過合理回報(bào)這種容易引起人們懷疑的制度來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。因?yàn)槊褶k非企業(yè)的出資人對(duì)出資財(cái)產(chǎn)不再享有剩余索取權(quán),此時(shí)再說(shuō)合理回報(bào)顯然與法理不符。因此,筆者認(rèn)為,現(xiàn)有法律對(duì)合理回報(bào)的規(guī)定是以獎(jiǎng)勵(lì)為立法目的,卻以利潤(rùn)作為立法模式的一種扭曲的制度。

四、 實(shí)證分析

《民辦教育促進(jìn)法》從出臺(tái)至今已有十余年之久。這些年里,司法實(shí)踐中有一些涉及合理回報(bào)制度的糾紛,其中大多屬于民事糾紛。筆者試圖從司法實(shí)踐中探求合理回報(bào)制度在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行情況及現(xiàn)實(shí)中存在的問題,進(jìn)而反思合理回報(bào)的性質(zhì)及合理回報(bào)制度的存在價(jià)值。

從筆者找到的近些年的司法判決中可以看出,一個(gè)最核心的問題是合理回報(bào)是不是一種權(quán)利?這一問題又回到了合理回報(bào)制度的屬性問題上來(lái)。從《民辦教育促進(jìn)法》的立法目的上看,合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)視為一種有限制的獎(jiǎng)勵(lì)[3]65。據(jù)此,合理回報(bào)不應(yīng)當(dāng)是一種權(quán)利,因?yàn)闄?quán)利有可主張性。然而,現(xiàn)實(shí)中獲得合理回報(bào)常常被視為獲利,合理回報(bào)因此被視為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

在上海有這樣一個(gè)案例:甲銀行是乙公司的債權(quán)人,乙公司作為出資人興辦了民辦學(xué)校丙學(xué)院,并將其一處有爭(zhēng)議的土地使用權(quán)授讓給丙學(xué)院使用(該土地是乙公司唯一可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)),該土地已過戶,丙學(xué)院卻沒有辦學(xué)章程和開辦資金。甲銀行便以乙公司無(wú)償轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn),惡意損害債權(quán)人債權(quán)為由提起撤銷權(quán)訴訟。

本案焦點(diǎn)之一在于乙公司的行為是不是無(wú)償轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的行為。一審法院判決甲銀行敗訴。二審法院認(rèn)為:乙公司將爭(zhēng)議土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給丙學(xué)院是以乙公司享有合理回報(bào)權(quán)為代價(jià)的,不是無(wú)償轉(zhuǎn)讓。最終駁回甲銀行上訴,維持原判。

在本案中,合理回報(bào)被視為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,而且還成為了不履行債務(wù)的抗辯事由,不僅在出資階段可以抗辯,而且在民辦學(xué)校運(yùn)營(yíng)中只要處于虧損狀態(tài),乙公司都可以拒絕履行債務(wù)。而現(xiàn)實(shí)中,出資人比較容易控制民辦學(xué)校,這種“虧損”的狀態(tài)可以一直延續(xù),這實(shí)為逃避債務(wù)提供了一個(gè)溫床。承認(rèn)合理回報(bào)是可以主張的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,顯然給獲取利潤(rùn)披上了一層“合理”的外衣。

另外一個(gè)問題則是合理回報(bào)能否繼承。如果承認(rèn)了合理回報(bào)是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,那么合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)是可以繼承的。司法實(shí)踐中有下面這樣一個(gè)案例。洪敬秋與洪獻(xiàn)忠共同出資,在安徽黃山舉辦了一所民辦學(xué)校,洪敬秋是校長(zhǎng)、法定代表人。后洪敬秋意外死亡,其妻洪文琴、其子洪紹軒要求繼承學(xué)校法定代表人的資格并繼承民辦學(xué)校的出資額,與洪獻(xiàn)忠及學(xué)校發(fā)生糾紛,遂訴至法院。一審黃山中院判決確認(rèn)洪文琴、洪紹軒的股份。二審安徽高院在請(qǐng)示了最高法院以后作出判決,認(rèn)為民辦學(xué)校以公益為目的,享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),學(xué)校成立后不再歸出資人所有,因此出資額不得繼承,但對(duì)出資額所形成的財(cái)產(chǎn)利益(包括合理回報(bào))可以依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》和《繼承法》繼承。

二審法院對(duì)于出資額不能繼承的看法是符合財(cái)團(tuán)法人*民辦非企業(yè)實(shí)際上是財(cái)團(tuán)法人基于某種目的由財(cái)產(chǎn)組成的集合,而非由人組成的集合。我國(guó)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定民辦非企業(yè)可以登記為法人、合伙、個(gè)體。其中后兩種規(guī)定與民辦非企業(yè)的非營(yíng)利性和財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性相背離,立法應(yīng)當(dāng)擯棄。因此,在確認(rèn)民辦非企業(yè)可以登記為法人的前提下,民辦非企業(yè)實(shí)為一種財(cái)團(tuán)法人。理論的。在這里需要說(shuō)明的是,我國(guó)的民辦非企業(yè)從法律性質(zhì)上看,實(shí)為財(cái)團(tuán)法人,民辦學(xué)校是民辦非企業(yè)的一種。根據(jù)財(cái)團(tuán)法人制度的一般原理,民辦學(xué)校的舉辦者在出資行為完成后,便與民辦學(xué)校這一財(cái)團(tuán)法人脫離關(guān)系,法人按照章程的規(guī)定獨(dú)立運(yùn)作[5]。舉辦者的出資也成為財(cái)團(tuán)法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn),出資人對(duì)該財(cái)產(chǎn)不再享有任何利益。然而我國(guó)恰恰規(guī)定了合理回報(bào)制度,如果肯定合理回報(bào)可以繼承,就是承認(rèn)合理回報(bào)是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,既然繼承人對(duì)出資額不享有繼承權(quán),那么對(duì)于在此原權(quán)利基礎(chǔ)上派生的合理回報(bào)又為什么可以繼承呢?可以看出,二審法院對(duì)于出資額和合理回報(bào)能否繼承的觀點(diǎn)邏輯上是前后矛盾的。此外,根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的立法目的,合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)被視為一種獎(jiǎng)勵(lì),但根據(jù)法條的表述,合理回報(bào)就是一種可以“約定的利潤(rùn)”,那么既然是利潤(rùn),當(dāng)然可以繼承。因此,對(duì)于合理回報(bào)能夠繼承發(fā)生爭(zhēng)議是由于該制度本身性質(zhì)不明確所致。如果按照法條的規(guī)定,合理回報(bào)就是被繼承人合法的財(cái)產(chǎn),可以繼承。但是從法理上分析則會(huì)發(fā)現(xiàn),一個(gè)沒有繼承權(quán)的原權(quán)利基礎(chǔ)上派生的利益,是不能繼承的。

這體現(xiàn)了“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”作為立法所采納的學(xué)說(shuō)與具體制度之間有著不可調(diào)和的內(nèi)在矛盾,同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行體系化分類的思維的欠缺。如果將民辦學(xué)校明確分為兩類,一類是營(yíng)利性的,一類是非營(yíng)利性的,那么對(duì)于營(yíng)利性的民辦學(xué)校,就應(yīng)該按照對(duì)企業(yè)法人的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行約束,對(duì)于非營(yíng)利性的民辦學(xué)校,則依據(jù)財(cái)團(tuán)法人的理論,舉辦者在出資以后即與財(cái)團(tuán)相分離,不得主張任何財(cái)產(chǎn)性之利益,也就避免了合理回報(bào)這一矛盾又尷尬的制度的產(chǎn)生。

五、 結(jié) 論

由以上論述及案例分析可以看出,司法實(shí)踐中合理回報(bào)被視為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,可以主張、可以繼承,也可以成為不履行債務(wù)的抗辯事由,更有甚者,法院在判決中直接提出合理回報(bào)就是一種分紅(見河南省駐馬店市中級(jí)人民法院民事判決書:王翠英與徐加興合伙糾紛上訴案)。這些與合理回報(bào)作為獎(jiǎng)勵(lì)的出發(fā)點(diǎn)越走越遠(yuǎn)。我國(guó)之所以不對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類,是因?yàn)樵诮逃嫘缘倪@一政策背景下,規(guī)定民辦教育可以營(yíng)利與上位法相沖突,民辦教育可以營(yíng)利將成為一個(gè)不合法的制度。實(shí)際上,我國(guó)許多制度都存在這樣尷尬的問題。如果規(guī)定了一個(gè)合理的制度,那么它可能就是不合法的,主要是與上位法沖突。在我國(guó),法律與政策有較強(qiáng)的聯(lián)系,法律的修改亦十分緩慢,寄希望法律修改,為制度正名很多時(shí)候僅僅是學(xué)者的良好愿望。一些合理的制度難以納入到法律中來(lái),無(wú)疑是一件憾事。所以,立法者就會(huì)在有限的法律空間內(nèi)為這些制度尋找一個(gè)合法的地位。

在不對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類的情況下,合理回報(bào)制度還會(huì)出現(xiàn)更多新的法律問題,而且《民辦教育促進(jìn)法》中的固有矛盾也依然無(wú)法解除。將一個(gè)缺乏法理支持的政策性概念寫入法律,會(huì)帶來(lái)一系列的法律問題。然而,立法者可以轉(zhuǎn)變思路,用其他的激勵(lì)手段鼓勵(lì)人們投身于(非營(yíng)利性的)民辦學(xué)校的建設(shè),更好地為社會(huì)提供多樣化的公共教育服務(wù)。

[1] 稅兵. 民辦學(xué)校“合理回報(bào)”之爭(zhēng)的私法破解[J]. 法律科學(xué):西北政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2008(5):152-160.

[2] 鞏麗霞. 民辦高校法人屬性研究:基于“民辦非企業(yè)單位”法人登記的分析[J]. 教育發(fā)展研究, 2010(18):11-15.

[3] 程化勤.《民辦教育促進(jìn)法》制定過程研究[M]. 北京:北京大學(xué)出版社, 2012.

[4] 王茜,肖晗. 產(chǎn)權(quán)視野下的民辦學(xué)校合理回報(bào)制度重構(gòu)[J]. 行政與法, 2011(3):86-89.

[5] 葛云松. 中國(guó)的財(cái)團(tuán)法人制度展望[J]. 北大法律評(píng)論, 2002(1):173-191.

【責(zé)任編輯李艷】

LegalInterpretationofaReasonableReturnonPrivateEducationSystem——Based onLawforPromotionofPrivateEducation

LiBaiyang

(School of Law, China University of Politics and Law, Beijing 100088, China)

The nature of private education and reasonable return system are analyzed. The legal norms of reasonable return system and actual cases are studied. It is considered that, private schools should be classified, and a wide range of means should be used to encourage private capital investing in the construction of private schools, which can provide better public services for the society.

private education; reasonable return system;LawforPromotionofPrivateEducation

2014-05-07

李柏楊(1991-),男,遼寧沈陽(yáng)人,中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生。

2095-5464(2014)05-0640-04

D 922.16

: A