李 倩

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

中國(guó)自1978年開啟了改革開放大門，對(duì)中國(guó)乃至世界的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。改革開放35年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)正在高速發(fā)展，大多數(shù)民眾的生活水平得到了改善，在世界經(jīng)濟(jì)總量的排名中，中國(guó)已經(jīng)由改革開放前的第十三位提高至現(xiàn)在的第二位，在國(guó)際社會(huì)上的話語(yǔ)權(quán)也越來(lái)越大，甚至有人將中國(guó)經(jīng)濟(jì)的這種發(fā)展態(tài)勢(shì)稱為“世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的東移”。在這場(chǎng)改革進(jìn)程中有一種被稱為“第三種力量”的組織也在逐漸的走入人們的視野，這便是中國(guó)的非營(yíng)利組織。

為眾人所熟知的“郭美美”事件，將象征著愛(ài)心的紅十字會(huì)推上了公眾視野的檢閱臺(tái)，讓熱心于慈善的民眾對(duì)慈善組織失去了信賴，這也成為其所屬的大環(huán)境——非營(yíng)利組織發(fā)展的瓶頸。造成這種信賴危機(jī)除了有人為的因素外，更重要的還是相關(guān)制度的缺失，而當(dāng)今最行之有效的措施當(dāng)屬具有強(qiáng)制約束力的法律。由此便可知對(duì)于非營(yíng)利組織法律研究十分重要。

一、非營(yíng)利組織的概念界定及自身定位

(一)非營(yíng)利組織的概念界定

所有的社會(huì)組織可以分為政府組織和非政府組織，若再進(jìn)行細(xì)分，則可進(jìn)而將非政府組織分成營(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織。在以往的行政管理中，一向有“政府約束”與“市場(chǎng)機(jī)制”這兩種相互對(duì)峙的思維模式，夸大政府和市場(chǎng)的功效，忽略了公民參與的重要性。在20世紀(jì)70年代，在發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)和美國(guó)以及第三世界的非營(yíng)利性組織也在迅猛發(fā)展。

國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)于非營(yíng)利組織的定義可以大體分為：結(jié)構(gòu)——運(yùn)作定義、法律定義、收入來(lái)源定義、功能定義等，在各類定義中多以薩拉蒙提出的結(jié)構(gòu)——運(yùn)作定義為主流，它以組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作為連接點(diǎn)，若具非官方性、非盈利性、非強(qiáng)迫性和自治性的組織都可稱之為非營(yíng)利組織。

(二)我國(guó)非營(yíng)利組織的自身定位

作為“第三種力量”的非營(yíng)利組織實(shí)質(zhì)上是介于市場(chǎng)和政府的中間介質(zhì)，它的出現(xiàn)打破了原有的二元結(jié)構(gòu)即政府——市場(chǎng)，它的出現(xiàn)彌補(bǔ)了政府與市場(chǎng)所無(wú)法能及的一面，既刺激了市場(chǎng)的活力又約束了政府的干涉力度。

若論及非營(yíng)利組織的自身定位，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探究。從法律制度方面，可以參閱我國(guó)現(xiàn)階段與非營(yíng)利組織相關(guān)的一些法律制度，上至我國(guó)的根本大法即憲法，下至一些規(guī)范性文件。從社會(huì)關(guān)注度方面，剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)所發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出要激發(fā)社會(huì)組織的活力，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織自治力度、權(quán)責(zé)明確化、細(xì)節(jié)透明化、以期望社會(huì)組織能更大程度的發(fā)揮作用，其中特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)于非營(yíng)利組織的法制管理。僅這些就足以體現(xiàn)非營(yíng)利組織的地位非同一般。從國(guó)際化方面，我國(guó)的非營(yíng)利組織的出現(xiàn)也迎合了當(dāng)前的國(guó)際大環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的勢(shì)頭下，許多國(guó)家的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制都在不斷的進(jìn)化，以期望能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展進(jìn)度，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀得利益獲得理想的市場(chǎng)地位。中國(guó)也不例外，作為一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，中國(guó)擁有許多先天的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，要想在世界國(guó)家中謀求一席之地，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是至關(guān)重要的一步棋，只有走好這一步棋才能實(shí)現(xiàn)最大程度的與國(guó)際接軌，而我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展便是走穩(wěn)這步棋的戰(zhàn)略之一，這也是國(guó)情所需，人心所向。

二、中國(guó)非營(yíng)利組織的法律制度框架

總體來(lái)說(shuō)，到目前為止，我國(guó)政府非營(yíng)利組織已逐步建立起一套比較完善的法規(guī)體系，其中包括基本法、有關(guān)專門法、行政法和部門規(guī)章等。但是這套法律法規(guī)體系仍然存在問(wèn)題，需要不斷改革創(chuàng)新加以完善。若論及我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)建立的非營(yíng)利組織法律制度框架，可以從縱向的法律位階加以歸納。

(一)我國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)行法規(guī)——在基本法層面

公民的結(jié)社權(quán)也早已寫進(jìn)我國(guó)的憲法。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)憲法已經(jīng)經(jīng)過(guò)4次重大的修改，可這一條一直沒(méi)有變過(guò)。這說(shuō)明在基本法領(lǐng)域中，我國(guó)非營(yíng)利組織的合法性是一直存在的。

(二)我國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)行法規(guī)——在普通法律層面

雖然有關(guān)非營(yíng)利組織的基本的法律在我國(guó)還沒(méi)有頒布，但是已經(jīng)有許多部專門針對(duì)特殊非營(yíng)利組織的法律，以及部分條款涉及非營(yíng)利組織的法律。這使得政府認(rèn)為最重要的非營(yíng)利組織獲得了一定的法律制度保障。

(三)我國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)行法規(guī)——在行政法層面

我國(guó)擁有比較完善的非營(yíng)利組織系統(tǒng)的一些特殊規(guī)定?！渡鐖F(tuán)登記暫行辦法》也早在1950年頒布?！痘饡?huì)管理辦法》也在1988年頒布，1998年10月，國(guó)務(wù)院頒布了新的《社會(huì)團(tuán)體管理登記條例》?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》也在2004年頒布。至此，一個(gè)包括3種基本形式的非營(yíng)利組織、統(tǒng)一實(shí)行歸口管理并納入雙重管理體制的非營(yíng)利組織行政法規(guī)體系基本建成。

三、我國(guó)現(xiàn)行非營(yíng)利組織法規(guī)體系的缺陷

法律是一個(gè)非營(yíng)利組織發(fā)展和發(fā)揮其作用的條件，是一個(gè)必要的基本條件，必須給予其足夠的重視。因此，如何提高非營(yíng)利組織的法律和政策環(huán)境是值得去探索的。 探索的前提是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利組織的相關(guān)法律制度還存在很多漏洞，也正是因?yàn)檫@些漏洞導(dǎo)致非營(yíng)利組織僅僅因?yàn)椤肮烂馈笔录闵钕葺浾撃嗵峨y以全身而退，也正是因?yàn)檫@些導(dǎo)致非營(yíng)利組織總是不能沿著預(yù)定的軌跡發(fā)展。所以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律制度漏洞并加以填補(bǔ)已經(jīng)迫在眉睫。

針對(duì)這些法規(guī)體系的缺陷，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。首先，我國(guó)有關(guān)非營(yíng)利組織的法律并不完備，由于我國(guó)還沒(méi)有違憲審查這一相關(guān)法律制度，導(dǎo)致憲法中所規(guī)定的公民的結(jié)社自由權(quán)無(wú)法得到切實(shí)的保障，中國(guó)是一個(gè)典型的法治社會(huì)，任何事物的存在都必須要有法律依據(jù)可循，若要健康發(fā)展就更離不開法律作為其堅(jiān)實(shí)的后盾，既無(wú)真正的保障又何談其發(fā)展。其次，我國(guó)對(duì)于非營(yíng)利組織所發(fā)揮的作用在認(rèn)識(shí)上有欠缺，使得非營(yíng)利組織登記注冊(cè)難，正常運(yùn)營(yíng)難，長(zhǎng)此以往便會(huì)阻礙非營(yíng)利組織發(fā)展的積極性，無(wú)法確保非營(yíng)利組織的健康發(fā)展。再次，由于我國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的立法技術(shù)還不成熟，導(dǎo)致一些規(guī)范非營(yíng)利組織的相關(guān)法規(guī)制度流于形式，很難發(fā)揮應(yīng)有效用。最后，我國(guó)對(duì)于非營(yíng)利性組織在市場(chǎng)運(yùn)行中的地位定位還很模糊，并未給其足夠的重視，導(dǎo)致非營(yíng)利組織常常處于一個(gè)十分尷尬的地位。綜上所述，我國(guó)必須要加快構(gòu)建非營(yíng)利組織法律制度框架的腳步。

四、改善中國(guó)非營(yíng)利組織法律政策環(huán)境的政策建議

(一)構(gòu)建更加完善的非營(yíng)利組織法律體系

我國(guó)應(yīng)引入“非營(yíng)利組織法”作為非營(yíng)利組織穩(wěn)步發(fā)展的保障?！斗菭I(yíng)利組織法》可以推動(dòng)非營(yíng)利組織更好的發(fā)展，同時(shí)也可以限制政府的權(quán)力。當(dāng)然，構(gòu)建非營(yíng)利組織法律制度體系是一個(gè)系統(tǒng)工程。該系統(tǒng)包括一個(gè)縱向匹配各相關(guān)職能部門法之間的非營(yíng)利組織的一系列地方、行政性法規(guī)、政府的政策措施，也包括對(duì)非營(yíng)利組織大的法律規(guī)定與現(xiàn)行法律制度之間的橫向配套，配套措施還應(yīng)包括稅收優(yōu)惠政策，監(jiān)督和管理、人事制度、社會(huì)保障等方面。

(二)降低非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)法律制度的監(jiān)督

由于中國(guó)擔(dān)心如果降低登記注冊(cè)的限制，將會(huì)有許多公民組織跨過(guò)登記的門檻，泛濫而無(wú)法控制；故而采取比較保守的制度，導(dǎo)致了現(xiàn)今非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入門檻過(guò)高，審批流程過(guò)于嚴(yán)格。這正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所遺留的思維模式。我們應(yīng)該逐步消除雙重管理制度和嚴(yán)格的審批制度。到時(shí)當(dāng)非營(yíng)利組織的各項(xiàng)條件符合相關(guān)規(guī)定，到相關(guān)部門審批注冊(cè)便可，如此一來(lái)政府將以法制化的方式對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行有效的監(jiān)管。若非營(yíng)利組織違反法律規(guī)定，必將接受監(jiān)管部門的處罰。完善非營(yíng)利組織的監(jiān)管體制是有效的前提和基礎(chǔ)。

(三)盡快落實(shí)有關(guān)公益捐贈(zèng)減免稅方面的法規(guī)政策

在非營(yíng)利組織領(lǐng)域我國(guó)目前還沒(méi)有成體系、全面、適行的稅收相關(guān)政策。在一般情況下，非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠主要集中在是對(duì)非營(yíng)利組織本身的優(yōu)惠和對(duì)捐贈(zèng)一方的優(yōu)惠。非營(yíng)利組織融資的發(fā)展依賴于經(jīng)濟(jì)的水平，大體上還是要由企業(yè)、公民的志愿性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)決定。只有經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展到一定程度，企業(yè)、市民才會(huì)心甘情愿的捐贈(zèng)給非營(yíng)利組織，因此，我國(guó)若要加快非營(yíng)利組織的發(fā)展，歸根結(jié)底還是要以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民意識(shí)的提高作為著力點(diǎn)。非營(yíng)利部門是不以營(yíng)利為目的，不等于不能盈利，在醫(yī)療和教育領(lǐng)域是可以有適當(dāng)?shù)挠?，但其盈余?yīng)歸“公”而不能歸“私”，使其成為組織運(yùn)營(yíng)基金的一部分。此外，應(yīng)對(duì)非營(yíng)利組織的商業(yè)活動(dòng)政府可以適當(dāng)予以免稅，促進(jìn)發(fā)展。

近年來(lái)，關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)立法的和慈善立法的問(wèn)題都已正式納入國(guó)家相關(guān)部門的立法程序。通過(guò)一系列的努力，我們相信，在不久的將來(lái)，會(huì)形成一個(gè)使非營(yíng)利組織健康發(fā)展的法律制度框架。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這在我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展特別是制度環(huán)境的建設(shè)方面，是一個(gè)重要的歷史工程。

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