程又中　徐丹

摘要：美國社區(qū)發(fā)展公司是介于公有部門和私人部門之間的非營利組織，是美國聯(lián)邦政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為城市政府和社區(qū)提供發(fā)展資金的載體。經(jīng)過50多年的發(fā)展，美國社區(qū)發(fā)展公司的組織結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式已相當(dāng)成熟，在提供社區(qū)服務(wù)、促進(jìn)政治參與、培育社會資本等方面顯示了其獨(dú)特的價值。我國政府應(yīng)借鑒美國社區(qū)發(fā)展公司的經(jīng)驗(yàn)，將社區(qū)非營利組織視為現(xiàn)代社區(qū)治理中不可缺少的一員，主動為其發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：社區(qū)發(fā)展公司；美國；社區(qū)治理：非營利組織

中圖分類號：D712.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0056-05

美國的社區(qū)發(fā)展公司（community DevelopmentCorporation，CDC）是介于公有部門和私人部門之間的非營利組織，是美國聯(lián)邦政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為城市政府和社區(qū)提供發(fā)展資金的載體，其主要工作是在低收入或中等收入社區(qū)增加房屋供應(yīng)量和工作機(jī)會。美國社區(qū)發(fā)展公司的歷史可以追溯到20世紀(jì)60年代福特基金會支持的“灰色地帶項(xiàng)目”（Gray Area Program）和聯(lián)邦政府的“社區(qū)行動計(jì)劃”（Community Action Agency Program）。兩者都基于同樣的假設(shè)，即中低收入社區(qū)的居民擁有巨大潛力。如果給予適當(dāng)機(jī)會，它們愿意并且能夠自己解決問題?；谶@些假設(shè)，福特基金會、政府以及其他基金會開始建立自助商業(yè)協(xié)會和非營利性的社區(qū)發(fā)展公司。1973年至1980年，社區(qū)發(fā)展公司的形式更加多樣化，它們與私人機(jī)構(gòu)結(jié)合形成伙伴關(guān)系，依靠全國性非營利組織的資金和幫助，使社區(qū)服務(wù)更加專業(yè)化。20世紀(jì)80年代，社區(qū)發(fā)展公司對城市政治、經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起了重要作用，數(shù)量遍布全國。很多州依靠社區(qū)發(fā)展公司解決本州的廉價房問題，為中低收入者提供長期、穩(wěn)定、廉價的居所，增強(qiáng)其社會歸屬感和滿足感，提高其抵御風(fēng)險的能力，并在此基礎(chǔ)上尋求更大的社會效益。本文將分別以美國印第安納州東部社區(qū)投資公司、格拉德社區(qū)發(fā)展公司、大西南發(fā)展公司和西南組織項(xiàng)目為例，介紹美國社區(qū)發(fā)展公司獨(dú)具特色的組織結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式，揭示其重要的經(jīng)濟(jì)價值、政治價值和社會價值。

一、美國社區(qū)發(fā)展公司的組織和管理結(jié)構(gòu)

美國社區(qū)發(fā)展公司成立之前需要向政府提出書面申請，寫明機(jī)構(gòu)性質(zhì)、服務(wù)宗旨、運(yùn)作計(jì)劃、項(xiàng)目開發(fā)方式、組織構(gòu)成等情況。政府通過嚴(yán)格審核后，發(fā)給社區(qū)發(fā)展公司資格表，再予以批準(zhǔn)成立。經(jīng)過50多年的發(fā)展，美國社區(qū)發(fā)展公司的組織和管理結(jié)構(gòu)已相當(dāng)成熟，以下將以美國印第安納州東部社區(qū)投資公司和格拉德社區(qū)發(fā)展公司為例，分別介紹其組織結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)。

（一）組織結(jié)構(gòu)

美國印第安納波利斯市的東部社區(qū)投資公司（Eastside Community Investments，ECI）成立于1970年，是印第安納州最大、最著名的社區(qū)發(fā)展公司之一，其最初成立的目的是治理印第安納州東部地區(qū)日益惡化的環(huán)境。

在發(fā)展的鼎盛時期，東部社區(qū)投資公司擁有超過115名雇員，每年總收入超過800萬美元，是一家大型綜合性集團(tuán)公司，擁有幾家附屬營利性和非營利性子公司，通過直接或間接方式為社區(qū)居民提供房地產(chǎn)開發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、物業(yè)管理及維修等方面的服務(wù)。例如，1984年東部社區(qū)投資公司成立了HCJ公司，負(fù)責(zé)管理其物業(yè)財(cái)產(chǎn)，并擔(dān)任總承包商，開發(fā)新的房地產(chǎn)項(xiàng)目。阿森納建設(shè)公司成立于1992年，其職責(zé)是為中低收入者建造經(jīng)濟(jì)適用房，并為社區(qū)居民提供建筑行業(yè)的職業(yè)技能培訓(xùn)，雇傭社區(qū)中失業(yè)和半失業(yè)居民為其工作，增加社區(qū)居民的培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會。東部社區(qū)投資公司希望通過營利性子公司實(shí)現(xiàn)三個基本目標(biāo)：（1）獲得利潤，為母公司的社會公益項(xiàng)目提供額外財(cái)政支持；（2）開發(fā)社區(qū)的人力資源，為社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目提供人員支持；（3）擴(kuò)大社區(qū)金融資本的基礎(chǔ)。由于擴(kuò)張速度過快，戰(zhàn)線拉得過長。管理能力有限，東部社區(qū)投資公司的很多附屬企業(yè)在1996年到1998年間不得不被迫關(guān)閉。

（二）管理結(jié)構(gòu)

格拉德社區(qū)發(fā)展公司（Glades Community Deve-1opment Corporation）成立于1994年，其目標(biāo)是確保佛羅里達(dá)州棕櫚灘縣西部農(nóng)村地區(qū)的居民能夠公平地參與政策制定，并確保這些政策不對環(huán)境造成破壞，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。格拉德社區(qū)發(fā)展公司所涉服務(wù)項(xiàng)目廣泛，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，為了有效運(yùn)作，它在借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理結(jié)構(gòu)的同時融入了自身的特點(diǎn)。

1.董事會。格拉德社區(qū)發(fā)展公司成立之初，設(shè)立了咨詢委員會。咨詢委員會由社區(qū)居民和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成，主要為公司發(fā)展提供專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支持。1991年，咨詢委員會的領(lǐng)導(dǎo)小組召開了第一次會議，決定從居民中挑選不同階層、不同地域和不同領(lǐng)域的人組成董事會。董事會成員都是活躍在社會各界的社區(qū)志愿者，但卻很少或者沒有擔(dān)任董事會成員的經(jīng)驗(yàn)。有些人擔(dān)心依靠這樣一群“草根”難以完成組織宏大的目標(biāo)，不能為組織健康發(fā)展提供有益指導(dǎo)。實(shí)際上，這些新選出的董事會成員也確實(shí)存在一些問題，例如彼此間缺乏信任，時常不能團(tuán)結(jié)一致，有些亟待解決的問題因?yàn)槎聲蓡T經(jīng)驗(yàn)不足和互不合作而變得更加棘手。因此，學(xué)習(xí)如何擔(dān)任董事會成員，更好地為組織服務(wù)成為當(dāng)務(wù)之急?？紤]到這些情況，咨詢委員會決定對董事會成員進(jìn)行調(diào)整，除了增加一些新成員外，還對結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，聯(lián)合委員會應(yīng)運(yùn)而生。聯(lián)合委員會由兩名格拉德社區(qū)發(fā)展公司董事會成員、兩名聯(lián)絡(luò)委員會（由社區(qū)基金會創(chuàng)辦，充當(dāng)基金會和格拉德社區(qū)發(fā)展公司間的橋梁）成員和一名社區(qū)基金會的負(fù)責(zé)人組成，可以彌補(bǔ)董事會成員管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)技能方面的不足。除此之外，董事會還成立了一個由5名成員組成的執(zhí)行委員會，定期與全體董事會成員會晤，就一些項(xiàng)目和政策進(jìn)行討論。

2.工作人員。格拉德社區(qū)發(fā)展公司的工作人員需要具備較強(qiáng)的管理能力、項(xiàng)目執(zhí)行能力、籌款能力和溝通能力，對組織和社區(qū)居民的要求能夠迅速作出回應(yīng)，面對周而復(fù)始、略顯枯燥的工作保持責(zé)任感，尋找每一個對社區(qū)發(fā)展有利的機(jī)會。公司會優(yōu)先雇傭當(dāng)?shù)鼐用駷槠涔ぷ鳎@一方面是為了加強(qiáng)居民與社區(qū)的聯(lián)系，另一方面是為了給當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會。

格拉德社區(qū)發(fā)展公司共配置有7個職位，由6名全職員工擔(dān)任。其中，執(zhí)行官負(fù)責(zé)指導(dǎo)組織的活動和業(yè)務(wù)，包括制定政策、方案、預(yù)算和戰(zhàn)略規(guī)劃，處理與董事會的關(guān)系，籌款，加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)系和人事管理等。執(zhí)行助理的主要職責(zé)是根據(jù)組織章程監(jiān)督工作人員的工作情況，為項(xiàng)目撰寫申請報告，為當(dāng)?shù)亟M織和居民提供技術(shù)援助。業(yè)務(wù)經(jīng)理主要負(fù)責(zé)分析和報告組織財(cái)務(wù)狀況，維護(hù)“基金資源庫”，并監(jiān)督秘書、職員的工作情況。社區(qū)項(xiàng)目專家負(fù)責(zé)青年與家庭發(fā)展項(xiàng)目，協(xié)助當(dāng)?shù)鼐用窈蛨F(tuán)體找出社區(qū)發(fā)展的問題所在，幫助其制定有針對性的改進(jìn)措施。秘書除了從事一些日常文秘工作之外，還需要協(xié)助業(yè)務(wù)經(jīng)理維護(hù)“基金資源庫”，監(jiān)督職員工作，并從事各種接待和文書工作。

二、美國社區(qū)發(fā)展公司的運(yùn)作模式

在日常運(yùn)作中，社區(qū)發(fā)展公司常常需要與其他組織或機(jī)構(gòu)合作才能完成目標(biāo)，下圖顯示了大西南發(fā)展公司（Creater Southwest Development Corpora-tion，GSDC）和西南組織項(xiàng)目（Southwest Organiz-ing Proiect，SWOP）兩個社區(qū)發(fā)展公司的運(yùn)作模式。大西南發(fā)展公司的服務(wù)區(qū)域位于芝加哥南部，所轄范圍大概3平方英里，大約有10萬不同民族和種族的居民生活其中。西南組織項(xiàng)目由28個分支機(jī)構(gòu)組成，共有31000個家庭參與其中。雖然它們相互獨(dú)立，但工作范圍卻時有重合，并且彼此側(cè)重不同，加強(qiáng)合作成為兩者共識。

下圖中頂部圓環(huán)代表的是大西南發(fā)展公司的工作重點(diǎn)，主要是開發(fā)適合社區(qū)發(fā)展的商業(yè)項(xiàng)目，通過輸出產(chǎn)品、服務(wù)或者勞務(wù)獲得經(jīng)濟(jì)利益。底部圓環(huán)代表的是西南組織項(xiàng)目的服務(wù)范圍，主要是從事居民自我完善和個人發(fā)展項(xiàng)目，以提高居民的能力，使之更加具有創(chuàng)造性和競爭力。中間圓環(huán)代表社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它可以是一個正式組織，也可以是非正式機(jī)構(gòu)或利益團(tuán)體。頂部和底部兩個圓環(huán)的活動可以增加彼此的價值，使個體潛力能夠最大地發(fā)揮出來，這其中包含了四個重要因素：

1.規(guī)劃。社區(qū)發(fā)展規(guī)劃將社區(qū)、組織、個人的利益連接起來，組成一個相互影響、相互制約的有機(jī)體。巨大的共同利益將彼此緊密聯(lián)系在一起，使之能夠采取協(xié)調(diào)一致的行動。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者在此過程中是社區(qū)共同價值觀的積極倡導(dǎo)者，是社區(qū)成員的聯(lián)系紐帶。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人可以分為兩種類型：一種擁有眾多追隨者（如公民協(xié)會主席），另一種通過職務(wù)地位，擁有影響組織的巨大能力（如社區(qū)醫(yī)院的首席執(zhí)行官）。

2.權(quán)力。社區(qū)的權(quán)力包括兩個方面：人力和財(cái)力，社區(qū)組織負(fù)責(zé)整合社區(qū)中的人力資本，社區(qū)發(fā)展公司負(fù)責(zé)籌集所需資金。兩者結(jié)合形成一股合力。這種力量是促使社區(qū)發(fā)生積極變化的催化劑，因?yàn)樗梢詫①Y本、時間、技術(shù)、財(cái)富和一切能夠促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的積極因素充分調(diào)動起來。此外，它還能夠?qū)⑸鐓^(qū)的內(nèi)部和外部資源進(jìn)行整合，使聯(lián)合一致行動成為可能，這種聯(lián)合行動會形成一股政治力量，促使政府運(yùn)用其權(quán)威、技術(shù)和資源為社區(qū)發(fā)展服務(wù)。

3.策略。制定適宜的策略需要對社區(qū)內(nèi)部和外部情況有全面而清晰的認(rèn)知，社區(qū)內(nèi)部環(huán)境是工作重點(diǎn)所在，了解所存在的優(yōu)勢和不足尤其重要。社區(qū)優(yōu)勢是規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，不足之處需要花費(fèi)大量精力尋求解決之道，一些社區(qū)發(fā)展規(guī)劃著力于引進(jìn)資源以滿足居民需求和彌補(bǔ)社區(qū)不足，但僅限于此還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。有學(xué)者認(rèn)為，如果將社區(qū)發(fā)展視為解決一系列有待解決的問題只會使社區(qū)規(guī)劃碎片化，因此最好能制定針對社區(qū)居民需求的、可持續(xù)的發(fā)展策略，這需要社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者具備敏銳的洞察力和非凡的創(chuàng)造力。

4.行動。盡管社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃和策略非常重要，但沒有付諸行動，規(guī)劃不能變成現(xiàn)實(shí)，發(fā)展也就無從談起。實(shí)施社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的行動包括建造房屋、吸引或建造零售場所、扶植或成立工業(yè)企業(yè)、創(chuàng)建混合項(xiàng)目等，這些都是促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的有效行動。社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目是蕪雜而又線性的，只有當(dāng)一個步驟完成才能進(jìn)入到下一環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都涉及到多種工作。例如資源采集、市場分析、財(cái)務(wù)運(yùn)作、基金申請、體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、分區(qū)技術(shù)、施工管理和物業(yè)管理等，許多社區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)就是卓有成效的行動力。

三、美國社區(qū)發(fā)展公司的重要價值

美國社區(qū)發(fā)展公司堅(jiān)信成熟穩(wěn)定的伙伴關(guān)系可以使政府、私人企業(yè)和中低收入社區(qū)加強(qiáng)合作，為中低收入社區(qū)提供充足的廉價住房，為社區(qū)居民提供工作機(jī)會，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，改善鄰里間關(guān)系等?？傮w上看，其經(jīng)濟(jì)價值、政治價值和社會價值分別體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.提供社區(qū)服務(wù)。20世紀(jì)以來資本主義國家在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了失業(yè)人員劇增、貧富差距擴(kuò)大、城市環(huán)境惡化等嚴(yán)重的社會問題，社區(qū)服務(wù)作為解決這些問題的一種方式得到了廣泛認(rèn)同并不斷發(fā)展。1966年，肯尼迪和他的伙伴——紐約參議員雅各布·杰維茨成功發(fā)起了成立社區(qū)發(fā)展公司的行動，開創(chuàng)了社會實(shí)驗(yàn)新紀(jì)元。⑧政府開始逐步退出某些公共服務(wù)領(lǐng)域，或者與企業(yè)之間建立合約委托關(guān)系，不再直接提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，而是通過政府采購成為公共產(chǎn)品的購買者和提供者。社區(qū)發(fā)展公司致力于提供各種社區(qū)服務(wù)，如就業(yè)培訓(xùn)、成人教育、醫(yī)療保健、老人照顧、撫養(yǎng)貧困兒童、改善鄰里關(guān)系、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提供文化娛樂設(shè)施等。隨著社區(qū)發(fā)展公司數(shù)量的不斷增長，政府選擇合作對象時有了更大余地，這意味著政府在購買服務(wù)中處于更有利的地位。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國社區(qū)服務(wù)從數(shù)量到質(zhì)量都有了飛速提高，基本上形成了機(jī)構(gòu)健全、組織完備、內(nèi)容廣泛、方便靈活的社區(qū)服務(wù)體系，并呈現(xiàn)出多元化、職業(yè)化和專業(yè)化等特征，大大提高了社區(qū)服務(wù)的能力和水平。

2.促進(jìn)政治參與。社區(qū)治理是基層政府與居民互動的過程，居民參與是社區(qū)治理順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，其間互動可以是直接的，但更多情況下需要中介來協(xié)調(diào)。社區(qū)發(fā)展公司在社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)中為民主政治體系構(gòu)筑起了堅(jiān)實(shí)的參與平臺，在民選官員和社區(qū)居民間充當(dāng)溝通橋梁，為社區(qū)居民的政治參與提供服務(wù)。美國選舉制度規(guī)定議員競選按選區(qū)進(jìn)行，警察局長等一些官員由選民直選，所以每位議員及民選官員都必須與居民保持密切聯(lián)系，為居民辦實(shí)事，以爭取更多選票。而居民則需通過民選官員反映自己的意愿，表達(dá)政治見解，解決社區(qū)中存在的問題，使自己擁有穩(wěn)定安全的居住環(huán)境。社區(qū)發(fā)展公司能夠?qū)⒕用褚?、愿望和建議集中起來，通過直接或間接的方式向議員反映，有些重要問題甚至可以提交到國會討論。

3.培育社會資本。豐富的社會資本是實(shí)現(xiàn)有效社區(qū)治理的重要條件，社區(qū)發(fā)展公司為人們提供了新的社會交往途徑。將以往沒有聯(lián)系的社區(qū)居民聚集到一起，擴(kuò)大了社區(qū)居民的社會交往范圍。格拉諾維特的“弱關(guān)系理論”認(rèn)為，獲取新信息的機(jī)會不是通過自身所在的本地網(wǎng)絡(luò)，而是通過與本地網(wǎng)絡(luò)有一定距離的“弱關(guān)系”獲得，因?yàn)楸镜鼐W(wǎng)絡(luò)中的信息具有普遍共享性和重復(fù)性。社區(qū)發(fā)展公司為居民提供的聯(lián)系可能不是很密切，但卻有利于獲得非重復(fù)性信息，進(jìn)而增加個人所擁有的社會資本。社會資本可以促進(jìn)合作行為的產(chǎn)生，進(jìn)而有助于解決社區(qū)治理中集體行動的困境。如果社區(qū)內(nèi)社會資本存量豐富，就可以有效促進(jìn)合作，社區(qū)內(nèi)各利益主體會在不斷互動中發(fā)現(xiàn)，只有考慮他人利益才能最終使自身利益最大化，從而減少機(jī)會主義行為，控制個人“搭便車”行為。

四、余論

美國社區(qū)發(fā)展公司將居民的需求放在首位，鼓勵居民參與社區(qū)管理，認(rèn)為居民管理就是發(fā)掘“草根”力量挽救被犯罪困擾、瀕臨破產(chǎn)的社區(qū)。目前我國城市社區(qū)建設(shè)還只是有“區(qū)”無“社”，這也是現(xiàn)階段我國城市社區(qū)建設(shè)的主要特點(diǎn)?！靶≌笊鐣钡墓芾砟Ｊ揭笳乜s權(quán)力，這就需要在政府系統(tǒng)之外建立一種非政府的、群眾性的組織來協(xié)調(diào)政府與民眾的關(guān)系，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，代替政府行使部分社會管理職能。以美國社區(qū)發(fā)展公司為代表的非營利組織能夠深入社會基層、貼近民眾，有效調(diào)動各種資源，擴(kuò)大社區(qū)建設(shè)資金來源，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展，拓寬社區(qū)居民就業(yè)渠道，優(yōu)化人力資源配置，提供公共物品和服務(wù)，彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈。目前，我國幾乎還沒有類似于美國社區(qū)發(fā)展公司這樣專門致力于社區(qū)發(fā)展的非營利組織，各種社區(qū)組織和協(xié)會大多屬于準(zhǔn)政治性半官方組織，居民單獨(dú)建立的社區(qū)組織發(fā)育不全、力量相對弱小。雖然一些社區(qū)服務(wù)中心擁有相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施，但明顯存在著政社不分的傾向，基本依靠政府財(cái)政撥款，由此造成經(jīng)費(fèi)籌措渠道單一、社會化程度低、收入與支出難以平衡、設(shè)施運(yùn)營困難等問題。我國政府要轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識到社區(qū)非營利組織是現(xiàn)代社會組織體系中必不可少的一員，是政府的合作伙伴而非競爭對手，主動為包括社區(qū)非營利組織在內(nèi)的民間組織創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）