華林甫

摘要：政區(qū)研究，應(yīng)古今貫通。中國(guó)歷代政區(qū)的演變，雖有令人眼花繚亂之感，但并非無(wú)章可循。拉長(zhǎng)歷史周期，從春秋時(shí)期開始，中國(guó)政區(qū)經(jīng)歷了兩級(jí)制到多級(jí)制、再到兩級(jí)制的兩次歷史大循環(huán)。這種大循環(huán)昭示我們，如果順應(yīng)歷史潮流是可取的話，那么今后的政區(qū)改革方向應(yīng)該是明確的，即：政區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)是減少層級(jí)，兩級(jí)制是大勢(shì)所趨。

關(guān)鍵詞：政區(qū)層級(jí)；兩大循環(huán)；古今觀照

中圖分類號(hào)：K901.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2014）01-0142-03

中國(guó)歷代政區(qū)的演變，令人眼花繚亂，從郡、縣兩級(jí)制到行省、路、府、州、縣五級(jí)制，表象紛繁復(fù)雜。但是有內(nèi)在規(guī)律可循。譚其驤院士曾總結(jié)為郡縣、州郡縣、州縣、道州縣、路州縣和行省六個(gè)時(shí)期，鄒逸麟教授歸納為郡縣、州郡縣、道路、行省四個(gè)階段，劉君德教授則歸納為三個(gè)發(fā)展階段，周振鶴教授提出兩千年三循環(huán)學(xué)說(shuō)，均自成一家之言，影響較大。

政區(qū)研究，應(yīng)該古今貫通。古代政區(qū)的系統(tǒng)性研究，由于史料的缺乏，只能到縣級(jí)；盡管某朝某代京師附近、發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)里研究可以很詳細(xì)，但要做全國(guó)范圍內(nèi)的系統(tǒng)性研究則并不具有那樣的資料條件。當(dāng)今的法定政區(qū)包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，研究自然也延伸到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。這樣，表面上看似乎古今不對(duì)稱，但我們?nèi)绻O(shè)定縣級(jí)政區(qū)為基點(diǎn)，則古今無(wú)縫對(duì)接即可進(jìn)行。

一、第一次大循環(huán)

縣級(jí)政區(qū)。最早產(chǎn)生于春秋時(shí)期。秦國(guó)置縣較早，《史記·秦本紀(jì)》載“武公十年，伐邦、冀戎，初縣之；十一年，初縣杜、鄭”，那是公元前688年的事：商鞅變法時(shí)，曾合并鄉(xiāng)聚為縣。楚設(shè)縣也較早，置有申、陳、蔡等縣。晉國(guó)置縣較多，有原縣、溫縣、先茅之縣等；三家分晉后韓、趙、魏續(xù)有增置，如魏設(shè)鄴縣、趙設(shè)上原縣等。設(shè)縣最多的是齊國(guó)。齊桓公曾賞給管仲17個(gè)縣。吳僅有一縣見于記載：朱方之縣。

關(guān)于“郡”的起源，始于春秋時(shí)代應(yīng)無(wú)疑義，但具體設(shè)置了什么郡卻不見記載；戰(zhàn)國(guó)時(shí)，郡的設(shè)置就多了起來(lái)，往往設(shè)于邊地，主要是為了鞏固邊防，除齊國(guó)外，各國(guó)都設(shè)郡，如趙有上黨、雁門、云中、代郡。韓有三川、上蔡，魏有河西、上郡，燕有上谷、漁陽(yáng)、遼東、遼西、右北平，楚有漢中、黔中、巫郡，秦有北地、隴西等郡。

以郡統(tǒng)縣的體制肯定產(chǎn)生于戰(zhàn)國(guó)之世，至于是如何產(chǎn)生的？目前學(xué)術(shù)界沒有明確的答案。據(jù)楊寬先生推測(cè)：“郡本來(lái)設(shè)在新得到的邊地，因?yàn)檫叺鼗钠?，地廣人稀，面積雖遠(yuǎn)較縣為大，但是地位要比縣低；等到戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，邊地逐漸繁榮，也就在郡下分設(shè)若干縣，產(chǎn)生了郡、縣兩級(jí)的地方組織。這種縣統(tǒng)于郡的制度，最初行于三晉，秦、楚、燕三國(guó)的郡縣制度是效法三晉的”。這樣就出現(xiàn)了中國(guó)歷史上最早的政區(qū)兩級(jí)制。

秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，分天下為36郡，下轄約近千個(gè)縣（其中設(shè)在少數(shù)民族地區(qū)的縣稱為“道”），把以郡統(tǒng)縣的兩級(jí)制推廣到全國(guó)。西漢實(shí)行郡國(guó)并行制，無(wú)論郡還是國(guó)，下面都是管轄縣級(jí)單位的，成帝元延、綏和之交全國(guó)有1587個(gè)縣級(jí)政區(qū)（1314縣加上273邑、道、侯國(guó)）；東漢順帝時(shí)，全國(guó)共有105個(gè)郡國(guó)、1180個(gè)縣級(jí)政區(qū)，仍延續(xù)著兩級(jí)制。

十三州是漢武帝時(shí)代實(shí)行的監(jiān)察制度，發(fā)展到東漢末年逐漸成為正式政區(qū)，所以三國(guó)時(shí)代是州郡縣三級(jí)制。曹魏有司隸、豫、冀、兗等12州，轄94郡、725縣；孫吳有揚(yáng)、荊、交三州，轄27郡、286縣：蜀漢延熙二年僅有益州一州，轄21郡、133縣。

西晉初分置秦州、寧州、平州為19州，西晉末分置江、湘而為21州，州下管172郡（國(guó)），郡（同）下轄1232縣；東晉義熙十四年，有州23、郡252、縣1236。

到了南北朝，政區(qū)仍然延續(xù)州郡縣三級(jí)制，不過(guò)州越來(lái)越多，郡越劃越細(xì)，縣也有一定的增長(zhǎng)。當(dāng)262年時(shí)，魏、蜀、吳三國(guó)合計(jì)州16、郡148、縣1206，平均每州轄9.25郡、每郡轄8.1縣；到580年時(shí)，南北朝合計(jì)州275、郡674、縣1724，平均每州轄2.5郡、每郡轄2.6縣。三百多年期間，州是原來(lái)的17.2倍、郡是原來(lái)的4.6倍，縣也有一定增加。因此到隋開皇三年，文帝下詔廢天下諸郡，開皇九年平陳之后又把這一舉措推廣到了南方。至此，中國(guó)政區(qū)的進(jìn)程從春秋戰(zhàn)國(guó)產(chǎn)生兩級(jí)制，歷經(jīng)州郡縣三級(jí)制，又回到了兩級(jí)制，為第一次大循環(huán)。

二、第二次大循環(huán)

隋朝和唐前期實(shí)行州、縣兩級(jí)制，雖然隋大業(yè)及唐天寶、至德年間實(shí)行郡縣制，此時(shí)的州、郡實(shí)質(zhì)上并無(wú)差別。開皇三年末，有190州、管轄903縣，九年平陳而得州40、141郡、511縣。大業(yè)三年，全國(guó)有185郡，管轄1249縣。唐貞觀十四年，有州360，管縣1557。開元二十八年，有328府州，管轄1573縣：其中的府，是與州平級(jí)而地位在州之上的政區(qū)，最早的府級(jí)政區(qū)是京兆府和河南府，截至唐末共有十個(gè)府。

道制源于唐初依山川形便所分天下的十道，開元十五年細(xì)分為十五道。安史之亂以后，地方節(jié)度使擁兵自重，兼任各道的采訪、處置、觀察等使，儼然掌握了地方數(shù)州的行政、經(jīng)濟(jì)、軍事大權(quán)，成為實(shí)際的政區(qū)，于是藩鎮(zhèn)（方鎮(zhèn)）與“道”合一，逐漸形成了道、府州、縣三級(jí)制。元和三年全國(guó)有47道、336府州、1620縣。

北宋改造了唐代的道，創(chuàng)立復(fù)式路制，盡管對(duì)路的性質(zhì)學(xué)術(shù)界有不同意見，但路下管轄府、州、軍、監(jiān)，府、州、軍、監(jiān)管轄縣級(jí)政區(qū)的制度則一直貫穿了整個(gè)宋代。其中的軍、監(jiān)，分管縣和不管縣兩種。北宋宣和四年，有19路，下轄38府、234州、51軍、4監(jiān)，1204縣；南宋據(jù)有半壁江山，端平元年，有府34、州133、軍33、監(jiān)2，下轄747縣。遼、金學(xué)習(xí)了唐宋政區(qū)制度，遼以中唐以后的道為樣板，將全國(guó)分為五京道、下轄156府州（含軍、城）、209縣（不含頭下軍州）；金基本上采用宋制，大定二十九年將全國(guó)分為二十路，下轄179府州、683縣。

元朝，由于政權(quán)的軍事征服性質(zhì)，加上國(guó)土遼闊，政區(qū)層級(jí)不能整齊劃一。層級(jí)最多的有五級(jí)，如：中書省管轄上都路，上都路管轄宣德府，宣德府管轄奉圣州，奉圣州管轄永興縣。四級(jí)制也不少，如陜西行省有延安路，下轄的鄘、葭、綏德三州管轄了七個(gè)縣。當(dāng)然，三級(jí)制是主體，如江浙行省杭州路，下轄錢塘、仁和、余杭等八縣。至順元年，全國(guó)有11行省、185路、33府、359州、1127縣。

明朝、清朝的政區(qū)改革目標(biāo)，就是整理元代非整齊劃一的政區(qū)層級(jí)。明代取消了五級(jí)制，四級(jí)制也只剩下“屬州”制度，政區(qū)的主體是布政使司（俗稱“省”）、府州、縣三級(jí)制，萬(wàn)歷中后期有13省、159府、20直隸州、235屬州、1169縣。“屬州”為明清時(shí)期府之下領(lǐng)縣的州，與直隸州不同的是它屬于府，與散州不同的是它又領(lǐng)縣。清嘉慶元年之后消除了“屬州”制度殘余，政區(qū)回歸到純粹的省、府、縣三級(jí)制，其中與府平級(jí)的有直隸廳、直隸州，與縣平級(jí)的有散廳、散州，宣統(tǒng)三年全國(guó)有23省、219府、6l直隸廳、79直隸州、88散廳、146散州、1379縣。

民國(guó)時(shí)代，北洋政府之初、南京政府均實(shí)行省直管縣的體制，也就是省管縣的兩級(jí)制。民國(guó)元年，東南諸省有的實(shí)行省管縣二級(jí)制，有的實(shí)行省管府縣二級(jí)制，有的實(shí)行省管府州廳縣二級(jí)制（府、州、廳、縣平級(jí)），都是兩級(jí)制；袁世凱所控制的北方諸省，則沿襲著清末地方行政體系。袁世凱接掌大權(quán)后，發(fā)布臨時(shí)大總統(tǒng)第一號(hào)訓(xùn)令，將北方各省改造為省管縣的二級(jí)制。1913年1月8日，袁世凱發(fā)布劃一令，始實(shí)行省、道、縣三級(jí)制。但是，此后的道并未發(fā)揮政區(qū)的真正作用，僅為公文承轉(zhuǎn)而已，故南京政府取消了全國(guó)90多個(gè)“道”，全國(guó)實(shí)行省管縣的制度。這是完全意義上的兩級(jí)制。1930年，國(guó)民黨政府為圍剿中央蘇區(qū)而設(shè)立行政督察區(qū)，它介于省與縣之間，但只是省政府的派出機(jī)構(gòu)，不能算完整意義上的政區(qū)。

這樣，從隋開皇九年平陳到民國(guó)年間，政區(qū)層級(jí)從兩級(jí)制演變到三級(jí)制乃至五級(jí)制，經(jīng)歷了較為長(zhǎng)期的三級(jí)制之后，又回復(fù)到了兩級(jí)制。

因此，中國(guó)的政區(qū)層級(jí)，從春秋到民國(guó)的2500多年間，經(jīng)歷了兩次大循環(huán)，終點(diǎn)都是兩級(jí)制。第一個(gè)循環(huán)是從春秋到隋初。政區(qū)從兩級(jí)制產(chǎn)生開始，以回到兩級(jí)制告終：第二個(gè)循環(huán)是從隋代到民國(guó)初，驚人地重復(fù)了從兩級(jí)制開始、歷經(jīng)各朝各代無(wú)數(shù)細(xì)節(jié)變化而再回到了兩級(jí)制。如果從《國(guó)語(yǔ)·晉語(yǔ)二》中“郡縣”首次連稱（約公元前650年）算起，到隋開皇九年全國(guó)回復(fù)到兩級(jí)制，歷時(shí)1239年。從隋開皇九年平陳把州縣兩級(jí)制推廣到全國(guó)開始，到1912年回復(fù)到省縣兩級(jí)制，歷時(shí)1323年。

三、以古察今

古人云：“知古不知今，謂之陸沉”，“知今不知古，謂之盲瞽”。從1949年到改革開放之前，內(nèi)地政區(qū)的主體制度一般是省管縣兩級(jí)制，專區(qū)、地區(qū)僅僅是省的派出機(jī)構(gòu)，最多也只能算虛三級(jí)；改革開放以來(lái)，大量的地、市合并使得地級(jí)市坐實(shí)為政區(qū)，從而形成了以省、地級(jí)市、縣為主的實(shí)實(shí)在在的政區(qū)三級(jí)制。截至2012年底，全國(guó)有34個(gè)省級(jí)政區(qū)，管轄著333個(gè)地級(jí)單位（其中285個(gè)地級(jí)市是主體），下轄2852個(gè)縣級(jí)單位。但是，目前的地級(jí)市制度已經(jīng)走向沒落。不消說(shuō)市轄市的不合理，就是中西部廣闊地區(qū)的市管縣體制也是市吃縣、市刮縣，沒有完全達(dá)到當(dāng)初以市帶縣共同發(fā)展的美好愿景。所以，當(dāng)今的三級(jí)制政區(qū)何去何從，值得不同學(xué)科的各個(gè)專業(yè)來(lái)共同思考。

如果政區(qū)層級(jí)在2500年間歷經(jīng)兩次大循環(huán)之學(xué)說(shuō)庶可成立，那么從中國(guó)的歷史長(zhǎng)河來(lái)觀察，目前我們可能正處在第二次大循環(huán)的延伸時(shí)段，也可能處于第三個(gè)大循環(huán)的起始點(diǎn)。如果順應(yīng)歷史潮流是可取的話，那么今后的政區(qū)改革方向應(yīng)該是明確的。即：政區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)是減少層級(jí)，兩級(jí)制是大勢(shì)所趨。當(dāng)今在各地逐步推廣的省直管縣制度，就是順應(yīng)歷史的明智之舉。

當(dāng)今政區(qū)改革的頂層設(shè)計(jì)，必定離不開學(xué)術(shù)界關(guān)于歷代政區(qū)研究的成果。目前的政區(qū)制度對(duì)國(guó)家建設(shè)、對(duì)社會(huì)發(fā)展起到了巨大的作用，但存在的并非都是合理的，迫切需要改革。學(xué)術(shù)界主張劃小省區(qū)成為共識(shí)，同時(shí)取消市管縣（市管市）體制的認(rèn)識(shí)也趨于一致，而政區(qū)分等是漢唐元明清以來(lái)的傳統(tǒng)做法，省直管縣的理念在清末就已產(chǎn)生，市縣之間平等的制度設(shè)計(jì)在民國(guó)初年也已問世，如何吸取歷史政區(qū)變革中的精華，進(jìn)而為當(dāng)今政區(qū)改革服務(wù)，成為當(dāng)前一項(xiàng)光榮而艱巨的緊迫任務(wù)。