華林甫
摘要:政區(qū)研究,應(yīng)古今貫通。中國(guó)歷代政區(qū)的演變,雖有令人眼花繚亂之感,但并非無(wú)章可循。拉長(zhǎng)歷史周期,從春秋時(shí)期開始,中國(guó)政區(qū)經(jīng)歷了兩級(jí)制到多級(jí)制、再到兩級(jí)制的兩次歷史大循環(huán)。這種大循環(huán)昭示我們,如果順應(yīng)歷史潮流是可取的話,那么今后的政區(qū)改革方向應(yīng)該是明確的,即:政區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)是減少層級(jí),兩級(jí)制是大勢(shì)所趨。
關(guān)鍵詞:政區(qū)層級(jí);兩大循環(huán);古今觀照
中圖分類號(hào):K901.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-854X(2014)01-0142-03
中國(guó)歷代政區(qū)的演變,令人眼花繚亂,從郡、縣兩級(jí)制到行省、路、府、州、縣五級(jí)制,表象紛繁復(fù)雜。但是有內(nèi)在規(guī)律可循。譚其驤院士曾總結(jié)為郡縣、州郡縣、州縣、道州縣、路州縣和行省六個(gè)時(shí)期,鄒逸麟教授歸納為郡縣、州郡縣、道路、行省四個(gè)階段,劉君德教授則歸納為三個(gè)發(fā)展階段,周振鶴教授提出兩千年三循環(huán)學(xué)說(shuō),均自成一家之言,影響較大。
政區(qū)研究,應(yīng)該古今貫通。古代政區(qū)的系統(tǒng)性研究,由于史料的缺乏,只能到縣級(jí);盡管某朝某代京師附近、發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)里研究可以很詳細(xì),但要做全國(guó)范圍內(nèi)的系統(tǒng)性研究則并不具有那樣的資料條件。當(dāng)今的法定政區(qū)包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn),研究自然也延伸到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。這樣,表面上看似乎古今不對(duì)稱,但我們?nèi)绻O(shè)定縣級(jí)政區(qū)為基點(diǎn),則古今無(wú)縫對(duì)接即可進(jìn)行。
一、第一次大循環(huán)
縣級(jí)政區(qū)。最早產(chǎn)生于春秋時(shí)期。秦國(guó)置縣較早,《史記·秦本紀(jì)》載“武公十年,伐邦、冀戎,初縣之;十一年,初縣杜、鄭”,那是公元前688年的事:商鞅變法時(shí),曾合并鄉(xiāng)聚為縣。楚設(shè)縣也較早,置有申、陳、蔡等縣。晉國(guó)置縣較多,有原縣、溫縣、先茅之縣等;三家分晉后韓、趙、魏續(xù)有增置,如魏設(shè)鄴縣、趙設(shè)上原縣等。設(shè)縣最多的是齊國(guó)。齊桓公曾賞給管仲17個(gè)縣。吳僅有一縣見于記載:朱方之縣。
關(guān)于“郡”的起源,始于春秋時(shí)代應(yīng)無(wú)疑義,但具體設(shè)置了什么郡卻不見記載;戰(zhàn)國(guó)時(shí),郡的設(shè)置就多了起來(lái),往往設(shè)于邊地,主要是為了鞏固邊防,除齊國(guó)外,各國(guó)都設(shè)郡,如趙有上黨、雁門、云中、代郡。韓有三川、上蔡,魏有河西、上郡,燕有上谷、漁陽(yáng)、遼東、遼西、右北平,楚有漢中、黔中、巫郡,秦有北地、隴西等郡。
以郡統(tǒng)縣的體制肯定產(chǎn)生于戰(zhàn)國(guó)之世,至于是如何產(chǎn)生的?目前學(xué)術(shù)界沒有明確的答案。據(jù)楊寬先生推測(cè):“郡本來(lái)設(shè)在新得到的邊地,因?yàn)檫叺鼗钠?,地廣人稀,面積雖遠(yuǎn)較縣為大,但是地位要比縣低;等到戰(zhàn)國(guó)時(shí)代,邊地逐漸繁榮,也就在郡下分設(shè)若干縣,產(chǎn)生了郡、縣兩級(jí)的地方組織。這種縣統(tǒng)于郡的制度,最初行于三晉,秦、楚、燕三國(guó)的郡縣制度是效法三晉的”。這樣就出現(xiàn)了中國(guó)歷史上最早的政區(qū)兩級(jí)制。
秦始皇統(tǒng)一六國(guó),分天下為36郡,下轄約近千個(gè)縣(其中設(shè)在少數(shù)民族地區(qū)的縣稱為“道”),把以郡統(tǒng)縣的兩級(jí)制推廣到全國(guó)。西漢實(shí)行郡國(guó)并行制,無(wú)論郡還是國(guó),下面都是管轄縣級(jí)單位的,成帝元延、綏和之交全國(guó)有1587個(gè)縣級(jí)政區(qū)(1314縣加上273邑、道、侯國(guó));東漢順帝時(shí),全國(guó)共有105個(gè)郡國(guó)、1180個(gè)縣級(jí)政區(qū),仍延續(xù)著兩級(jí)制。
十三州是漢武帝時(shí)代實(shí)行的監(jiān)察制度,發(fā)展到東漢末年逐漸成為正式政區(qū),所以三國(guó)時(shí)代是州郡縣三級(jí)制。曹魏有司隸、豫、冀、兗等12州,轄94郡、725縣;孫吳有揚(yáng)、荊、交三州,轄27郡、286縣:蜀漢延熙二年僅有益州一州,轄21郡、133縣。
西晉初分置秦州、寧州、平州為19州,西晉末分置江、湘而為21州,州下管172郡(國(guó)),郡(同)下轄1232縣;東晉義熙十四年,有州23、郡252、縣1236。
到了南北朝,政區(qū)仍然延續(xù)州郡縣三級(jí)制,不過(guò)州越來(lái)越多,郡越劃越細(xì),縣也有一定的增長(zhǎng)。當(dāng)262年時(shí),魏、蜀、吳三國(guó)合計(jì)州16、郡148、縣1206,平均每州轄9.25郡、每郡轄8.1縣;到580年時(shí),南北朝合計(jì)州275、郡674、縣1724,平均每州轄2.5郡、每郡轄2.6縣。三百多年期間,州是原來(lái)的17.2倍、郡是原來(lái)的4.6倍,縣也有一定增加。因此到隋開皇三年,文帝下詔廢天下諸郡,開皇九年平陳之后又把這一舉措推廣到了南方。至此,中國(guó)政區(qū)的進(jìn)程從春秋戰(zhàn)國(guó)產(chǎn)生兩級(jí)制,歷經(jīng)州郡縣三級(jí)制,又回到了兩級(jí)制,為第一次大循環(huán)。
二、第二次大循環(huán)
隋朝和唐前期實(shí)行州、縣兩級(jí)制,雖然隋大業(yè)及唐天寶、至德年間實(shí)行郡縣制,此時(shí)的州、郡實(shí)質(zhì)上并無(wú)差別。開皇三年末,有190州、管轄903縣,九年平陳而得州40、141郡、511縣。大業(yè)三年,全國(guó)有185郡,管轄1249縣。唐貞觀十四年,有州360,管縣1557。開元二十八年,有328府州,管轄1573縣:其中的府,是與州平級(jí)而地位在州之上的政區(qū),最早的府級(jí)政區(qū)是京兆府和河南府,截至唐末共有十個(gè)府。
道制源于唐初依山川形便所分天下的十道,開元十五年細(xì)分為十五道。安史之亂以后,地方節(jié)度使擁兵自重,兼任各道的采訪、處置、觀察等使,儼然掌握了地方數(shù)州的行政、經(jīng)濟(jì)、軍事大權(quán),成為實(shí)際的政區(qū),于是藩鎮(zhèn)(方鎮(zhèn))與“道”合一,逐漸形成了道、府州、縣三級(jí)制。元和三年全國(guó)有47道、336府州、1620縣。
北宋改造了唐代的道,創(chuàng)立復(fù)式路制,盡管對(duì)路的性質(zhì)學(xué)術(shù)界有不同意見,但路下管轄府、州、軍、監(jiān),府、州、軍、監(jiān)管轄縣級(jí)政區(qū)的制度則一直貫穿了整個(gè)宋代。其中的軍、監(jiān),分管縣和不管縣兩種。北宋宣和四年,有19路,下轄38府、234州、51軍、4監(jiān),1204縣;南宋據(jù)有半壁江山,端平元年,有府34、州133、軍33、監(jiān)2,下轄747縣。遼、金學(xué)習(xí)了唐宋政區(qū)制度,遼以中唐以后的道為樣板,將全國(guó)分為五京道、下轄156府州(含軍、城)、209縣(不含頭下軍州);金基本上采用宋制,大定二十九年將全國(guó)分為二十路,下轄179府州、683縣。
元朝,由于政權(quán)的軍事征服性質(zhì),加上國(guó)土遼闊,政區(qū)層級(jí)不能整齊劃一。層級(jí)最多的有五級(jí),如:中書省管轄上都路,上都路管轄宣德府,宣德府管轄奉圣州,奉圣州管轄永興縣。四級(jí)制也不少,如陜西行省有延安路,下轄的鄘、葭、綏德三州管轄了七個(gè)縣。當(dāng)然,三級(jí)制是主體,如江浙行省杭州路,下轄錢塘、仁和、余杭等八縣。至順元年,全國(guó)有11行省、185路、33府、359州、1127縣。
明朝、清朝的政區(qū)改革目標(biāo),就是整理元代非整齊劃一的政區(qū)層級(jí)。明代取消了五級(jí)制,四級(jí)制也只剩下“屬州”制度,政區(qū)的主體是布政使司(俗稱“省”)、府州、縣三級(jí)制,萬(wàn)歷中后期有13省、159府、20直隸州、235屬州、1169縣。“屬州”為明清時(shí)期府之下領(lǐng)縣的州,與直隸州不同的是它屬于府,與散州不同的是它又領(lǐng)縣。清嘉慶元年之后消除了“屬州”制度殘余,政區(qū)回歸到純粹的省、府、縣三級(jí)制,其中與府平級(jí)的有直隸廳、直隸州,與縣平級(jí)的有散廳、散州,宣統(tǒng)三年全國(guó)有23省、219府、6l直隸廳、79直隸州、88散廳、146散州、1379縣。
民國(guó)時(shí)代,北洋政府之初、南京政府均實(shí)行省直管縣的體制,也就是省管縣的兩級(jí)制。民國(guó)元年,東南諸省有的實(shí)行省管縣二級(jí)制,有的實(shí)行省管府縣二級(jí)制,有的實(shí)行省管府州廳縣二級(jí)制(府、州、廳、縣平級(jí)),都是兩級(jí)制;袁世凱所控制的北方諸省,則沿襲著清末地方行政體系。袁世凱接掌大權(quán)后,發(fā)布臨時(shí)大總統(tǒng)第一號(hào)訓(xùn)令,將北方各省改造為省管縣的二級(jí)制。1913年1月8日,袁世凱發(fā)布劃一令,始實(shí)行省、道、縣三級(jí)制。但是,此后的道并未發(fā)揮政區(qū)的真正作用,僅為公文承轉(zhuǎn)而已,故南京政府取消了全國(guó)90多個(gè)“道”,全國(guó)實(shí)行省管縣的制度。這是完全意義上的兩級(jí)制。1930年,國(guó)民黨政府為圍剿中央蘇區(qū)而設(shè)立行政督察區(qū),它介于省與縣之間,但只是省政府的派出機(jī)構(gòu),不能算完整意義上的政區(qū)。
這樣,從隋開皇九年平陳到民國(guó)年間,政區(qū)層級(jí)從兩級(jí)制演變到三級(jí)制乃至五級(jí)制,經(jīng)歷了較為長(zhǎng)期的三級(jí)制之后,又回復(fù)到了兩級(jí)制。
因此,中國(guó)的政區(qū)層級(jí),從春秋到民國(guó)的2500多年間,經(jīng)歷了兩次大循環(huán),終點(diǎn)都是兩級(jí)制。第一個(gè)循環(huán)是從春秋到隋初。政區(qū)從兩級(jí)制產(chǎn)生開始,以回到兩級(jí)制告終:第二個(gè)循環(huán)是從隋代到民國(guó)初,驚人地重復(fù)了從兩級(jí)制開始、歷經(jīng)各朝各代無(wú)數(shù)細(xì)節(jié)變化而再回到了兩級(jí)制。如果從《國(guó)語(yǔ)·晉語(yǔ)二》中“郡縣”首次連稱(約公元前650年)算起,到隋開皇九年全國(guó)回復(fù)到兩級(jí)制,歷時(shí)1239年。從隋開皇九年平陳把州縣兩級(jí)制推廣到全國(guó)開始,到1912年回復(fù)到省縣兩級(jí)制,歷時(shí)1323年。
三、以古察今
古人云:“知古不知今,謂之陸沉”,“知今不知古,謂之盲瞽”。從1949年到改革開放之前,內(nèi)地政區(qū)的主體制度一般是省管縣兩級(jí)制,專區(qū)、地區(qū)僅僅是省的派出機(jī)構(gòu),最多也只能算虛三級(jí);改革開放以來(lái),大量的地、市合并使得地級(jí)市坐實(shí)為政區(qū),從而形成了以省、地級(jí)市、縣為主的實(shí)實(shí)在在的政區(qū)三級(jí)制。截至2012年底,全國(guó)有34個(gè)省級(jí)政區(qū),管轄著333個(gè)地級(jí)單位(其中285個(gè)地級(jí)市是主體),下轄2852個(gè)縣級(jí)單位。但是,目前的地級(jí)市制度已經(jīng)走向沒落。不消說(shuō)市轄市的不合理,就是中西部廣闊地區(qū)的市管縣體制也是市吃縣、市刮縣,沒有完全達(dá)到當(dāng)初以市帶縣共同發(fā)展的美好愿景。所以,當(dāng)今的三級(jí)制政區(qū)何去何從,值得不同學(xué)科的各個(gè)專業(yè)來(lái)共同思考。
如果政區(qū)層級(jí)在2500年間歷經(jīng)兩次大循環(huán)之學(xué)說(shuō)庶可成立,那么從中國(guó)的歷史長(zhǎng)河來(lái)觀察,目前我們可能正處在第二次大循環(huán)的延伸時(shí)段,也可能處于第三個(gè)大循環(huán)的起始點(diǎn)。如果順應(yīng)歷史潮流是可取的話,那么今后的政區(qū)改革方向應(yīng)該是明確的。即:政區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)是減少層級(jí),兩級(jí)制是大勢(shì)所趨。當(dāng)今在各地逐步推廣的省直管縣制度,就是順應(yīng)歷史的明智之舉。
當(dāng)今政區(qū)改革的頂層設(shè)計(jì),必定離不開學(xué)術(shù)界關(guān)于歷代政區(qū)研究的成果。目前的政區(qū)制度對(duì)國(guó)家建設(shè)、對(duì)社會(huì)發(fā)展起到了巨大的作用,但存在的并非都是合理的,迫切需要改革。學(xué)術(shù)界主張劃小省區(qū)成為共識(shí),同時(shí)取消市管縣(市管市)體制的認(rèn)識(shí)也趨于一致,而政區(qū)分等是漢唐元明清以來(lái)的傳統(tǒng)做法,省直管縣的理念在清末就已產(chǎn)生,市縣之間平等的制度設(shè)計(jì)在民國(guó)初年也已問世,如何吸取歷史政區(qū)變革中的精華,進(jìn)而為當(dāng)今政區(qū)改革服務(wù),成為當(dāng)前一項(xiàng)光榮而艱巨的緊迫任務(wù)。