陳 輝 方澤秀

治理產(chǎn)能過剩的稅收政策

陳 輝 方澤秀

我國現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩危機要求政府采取更加有效的治理措施，其中就包括稅收政策。通過改革當(dāng)前稅收模式、分稅制體制；調(diào)整增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅等工業(yè)企業(yè)主要稅種，影響企業(yè)生產(chǎn)、投資決策以及地方政府相關(guān)決策，形成治理產(chǎn)能過剩的長效機制。

產(chǎn)能過剩；稅收政策；稅收模式；分稅制；資源稅

一、我國產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀描述及文獻綜述

（一）我國產(chǎn)能過剩的發(fā)展現(xiàn)狀

產(chǎn)能過剩在微觀層面上表現(xiàn)為企業(yè)產(chǎn)品滯銷、企業(yè)開工不足；在行業(yè)層面上表現(xiàn)為實際產(chǎn)出在一定程度上低于該行業(yè)的生產(chǎn)能力；在宏觀層面上表現(xiàn)為社會生產(chǎn)能力超過市場需求總量、資源未得到充分利用。2006年《國務(wù)院關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》明確指出，我國鋼鐵等六大重工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能存在明顯產(chǎn)能過剩。相關(guān)的財政、稅收、信貸、土地政策陸續(xù)出臺旨在抑制新增投資和淘汰落后產(chǎn)能，取得了一定成效，但仍未根本扭轉(zhuǎn)多數(shù)行業(yè)產(chǎn)能過剩的危機。

（二）產(chǎn)能過剩成因

產(chǎn)能過剩不僅表現(xiàn)為市場有效需求不足，更是市場盲目投資、供給過剩的結(jié)果。在中國，企業(yè)的非理性選擇、地方政府政績競爭導(dǎo)致了過度投資，進而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。同時，由于相關(guān)行業(yè)退出壁壘，過剩產(chǎn)能難以快速退出市場；在某些行業(yè)，存在大量地方政府主導(dǎo)下的盲目投資、重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)生更加嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。

二、企業(yè)稅收與產(chǎn)能

稅收政策影響企業(yè)生產(chǎn)和投資，進而影響企業(yè)產(chǎn)生能力。工業(yè)企業(yè)需要繳納主要稅收有：增值稅、消費稅、關(guān)稅、資源稅類、企業(yè)所得稅。其中，增值稅、消費稅、關(guān)稅，屬于流轉(zhuǎn)稅，廠商通過提高價格轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，抑制市場需求。企業(yè)所得稅的征收對象是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成果，不影響企業(yè)追求利潤最大化的生產(chǎn)決策。資源稅影響了企業(yè)生產(chǎn)資料的成本，適度提高可以減少企業(yè)當(dāng)前產(chǎn)量并刺激其改進生產(chǎn)技術(shù)，節(jié)約自然資源的使用，提高生產(chǎn)效率。

另一方面，稅收優(yōu)惠政策更直接影響企業(yè)經(jīng)營利潤，對企業(yè)生產(chǎn)與投資選擇產(chǎn)生更為重大的影響。政府對某一投資領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠承諾，可刺激企業(yè)大量投資該領(lǐng)域，短期內(nèi)供給可滿足市場需求，但生產(chǎn)退出政策無法及時建立等原因，長期中將引發(fā)產(chǎn)能過剩。反之，加重對產(chǎn)能過剩行業(yè)的稅收，對落后產(chǎn)能退出市場給予稅收減免，將有效抑制相關(guān)行業(yè)新增投資，加快過剩產(chǎn)能退出市場。

三、政府稅收與產(chǎn)能過剩

我國現(xiàn)階段存在嚴(yán)重且持續(xù)的產(chǎn)能過剩，除了市場的不完全信息與企業(yè)的決策失誤外，在現(xiàn)有稅收制度下，地方政府為取得更多財政收入反而進一步扭曲了市場配置，形成政府主導(dǎo)下的產(chǎn)能過剩，需要通過稅制改革來扭轉(zhuǎn)這一局面。

（一）稅收模式

現(xiàn)階段我國實行的以流轉(zhuǎn)稅（增值稅）為主的稅收模式，這種稅收模式征管較為集中、簡單，可以為政府提供充足穩(wěn)定的財政收入。但這種稅收模式也可能導(dǎo)致地方政府為獲取更多財政收入而放松對部分行業(yè)產(chǎn)能的宏觀調(diào)控，直接投資或間接鼓勵管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)投資擴大生產(chǎn)，從國家層面來看，將成為引發(fā)產(chǎn)能過剩的隱患。此外，較高的增值稅提高了產(chǎn)品最終銷售價格，不利于市場需求的增長與下游行業(yè)的生產(chǎn)銷售。

但在所得稅為主的稅收模式中，財政收入主要依靠對企業(yè)經(jīng)營利潤征收企業(yè)所得稅。該稅收模式可能出現(xiàn)政府怠于治理壟斷，不利于市場實現(xiàn)充分競爭；同時，由于所得稅的征管成本較大，且稅收收入依賴整體經(jīng)濟環(huán)境影響，不利于保障政府穩(wěn)定的稅收收入，而不被大多發(fā)展中國家政府采用。

（二）分稅制改革

分稅制改革以來，中央政府稅收收入分配中占了大頭，而地方政府財政收入減少但卻需要大量財政支出用于地方社會保障、城市建設(shè)，財權(quán)與事權(quán)的不對等造成地方政府財政競爭，利用各種經(jīng)濟建設(shè)項目獲取中央財政撥款；而中央各部委卻能調(diào)動大量財政資金投資于所認(rèn)定的“重點”建設(shè)項目，造成部分行業(yè)投資過剩。另一方面，現(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收模式下，地方政府為取得更多財政收入進行政績競爭，格外重視增值稅這一最大收入來源。地方政府保護轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)銷售，而非主動治理產(chǎn)能過剩，這既是政績的需要，也為了保證財政收入。為最求短期GDP增長，地方政府甚至直接或間接鼓勵相關(guān)企業(yè)投資于某一當(dāng)前有利可圖的行業(yè)，導(dǎo)致投資的“潮涌現(xiàn)象”，帶來產(chǎn)能過剩的隱患。

（三）資源稅

資源稅對在我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品征收的稅收，地方政府對礦產(chǎn)定價有較強的控制力，通過資源稅的征收，使資源價格更能反映自然資源的真實社會成本，增加企業(yè)生產(chǎn)成本，限制過度生產(chǎn)。但就整體而言，我國資源稅征收范圍較小，稅負(fù)較低，資源稅收收入占整體稅收比較較低，對限制生產(chǎn)，治理產(chǎn)能過剩的作用較小。

（四）稅收優(yōu)惠

在稅收優(yōu)惠政策的具體認(rèn)定、實施方面，地方政府有較大的主動權(quán)，若行業(yè)產(chǎn)能信息不能及時傳遞，地方政府繼續(xù)通過稅收優(yōu)惠吸引投資發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟而忽視對行業(yè)長期的才能規(guī)劃，將帶來部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的可能。

四、政策建議

（一）平衡地方政府財政

深化分稅制改革，建立事權(quán)與財權(quán)相平衡的財政體系，同時改變以GDP增長為核心的政績考核體系強調(diào)民生建設(shè)，改變政府政策的行為動機，加強地方政府治理產(chǎn)能過剩的主動性。

（二）改革稅收模式

轉(zhuǎn)變稅收模式，逐步降低增值稅稅率，減低流轉(zhuǎn)稅占整體稅收收入比重，轉(zhuǎn)向以所得稅為主的稅收模式，增加資源稅收比重，即有利于降低企業(yè)稅負(fù)；物價穩(wěn)定與刺激消費；減少政府為追求財政收入增加而導(dǎo)致市場的扭曲，提高資源配置效率。

（三）加強稅收立法，限制優(yōu)惠政策濫用

我國現(xiàn)有政治體制中，稅收立法權(quán)收歸中央，但稅收政策需要地方政府執(zhí)行，也只能依靠地方政府執(zhí)行。因此，只有增強稅收立法，明確各稅收征收范圍及稅收優(yōu)惠政策，才能使國家層面上治理產(chǎn)能過剩的宏觀調(diào)控政策得到落實。

課題項目：

本文為2014年福建省教育廳B類課題“治理產(chǎn)能過剩的宏觀經(jīng)濟政策研究”的階段性成果，項目編號為：JBS14408。

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（作者單位：福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院、福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）