龔丹

城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)與完善

龔丹

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口老齡化情況日益嚴重，農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障成為了備受關(guān)注的焦點。本文對我國農(nóng)村人口養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀進行分析，找出當前我國農(nóng)村養(yǎng)老需求中存在的供需缺口，提出完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的政策建議。

城鎮(zhèn)化；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險；養(yǎng)老需求；養(yǎng)老保障

據(jù)國際慣例，60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10%，或65歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到7%，則意味著一個國家或地區(qū)進入老齡化社會。據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，截至2010年11月，我國大陸人口總量為13.40億，60歲及以上老年人口數(shù)量為1.776億，比例高達13.26%，遠遠超過了老齡化社會的標準線，而且我國人口的老齡化趨勢還在加劇。

同發(fā)達國家相比，我國人口的老齡化是在經(jīng)濟欠發(fā)達的情況下就開始出現(xiàn)的，呈現(xiàn)出“未富先老”的特點，隨著我國人口老齡化速度不斷加快和老年人口絕對數(shù)量的增加，我國養(yǎng)老問題受到越來越多的關(guān)注，尤其是對于勞動力流失嚴重的、經(jīng)濟發(fā)展上處于劣勢地位的農(nóng)村地區(qū)來說，這一問題更加突出。

隨著社會環(huán)境的發(fā)展變遷，農(nóng)村土地制度改革的發(fā)生和越來越多的勞動力由鄉(xiāng)村向城市流動，農(nóng)村人口來自家庭和土地的養(yǎng)老保障呈現(xiàn)出雙重弱化，這使得農(nóng)村人口養(yǎng)老壓力倍增，而我國目前正在大力發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)更加劇了這種情況，使得農(nóng)村養(yǎng)老供需平衡缺口進一步加大，如何更好的滿足農(nóng)村人口養(yǎng)老需求，完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，對于促進我國經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)我國社會主義新農(nóng)村具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)現(xiàn)狀

我國農(nóng)村人口是一個數(shù)量眾多、不容忽視的特殊社會弱勢群體，隨著我國人口老齡化情況的加劇和城鎮(zhèn)化工作的推進，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題顯得更為突出。在我國廣大農(nóng)村，由于社會化養(yǎng)老支持的不足以及“養(yǎng)兒防老”思想根深蒂固，在現(xiàn)有家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、社會養(yǎng)老三種典型養(yǎng)老方式中，家庭養(yǎng)老方式仍是多數(shù)農(nóng)村人口養(yǎng)老的主要選擇。隨著城鎮(zhèn)化工作進程的加快，大量農(nóng)村青壯年涌入城市，空巢家庭越來越多，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化，對第五次和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果進行比較，我國農(nóng)村家庭人口平均數(shù)量從4.3下降到3.2，這意味著家庭養(yǎng)老功能的弱化，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的家庭保障很難滿足新時期農(nóng)村人口養(yǎng)老保障的需求。

在自我養(yǎng)老方面，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟一直落后于城市，農(nóng)村老年人積蓄較少，自養(yǎng)能力較低。農(nóng)村人口的財產(chǎn)收入多數(shù)來源于土地資源，隨著城鎮(zhèn)化工作的推進，土地日益減少，再加上農(nóng)村老年人口勞動能力的減弱甚至喪失，來源于土地資源的自我養(yǎng)老功能也越來越弱化，同樣不能有效滿足農(nóng)村人口養(yǎng)老需求。

在社會養(yǎng)老方面，2009年《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)[2009]32號，以下簡稱《國務院指導意見》（國發(fā)[2009]32號））正式頒布，強調(diào)堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》進一步指出，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，未來五年實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。從目前的實施情況來看，由個人、集體和國家三方籌資的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險效果明顯。但我國農(nóng)村人口群體龐大，地區(qū)之間差異明顯，新農(nóng)保還不能獨立承擔起所有老年人的養(yǎng)老所需，所以農(nóng)村養(yǎng)老保障問題依然突出。

二、當前我國農(nóng)村養(yǎng)老需求得不到滿足

當前我國農(nóng)村人口養(yǎng)老需求包括以下三個方面：生活需求、醫(yī)療保健需求和精神需求。從目前情況看，三個方面均存在不同程度的不足。

1.生活需求

生活需求包括滿足基本生活需要的物質(zhì)需求和生活照顧需求兩個方面。

物質(zhì)需求指老人在衣食住行等基本生存資料方面的需求，該部分需求的滿足來源于老年人自我勞動收入、自我儲蓄、子女供養(yǎng)、集體養(yǎng)老補助和國家提供的基本養(yǎng)老金。由于老年人隨著年齡增長勞動能力日益下降，自我勞動收入自然隨之下降，大多數(shù)農(nóng)村老年人儲蓄處于較低水平甚至沒有，來自自身的供養(yǎng)能力有限。集體養(yǎng)老補助和國家提供的基本養(yǎng)老金和地方財政能力密切相關(guān)，多數(shù)財政能力有限的農(nóng)村地區(qū)只能停留在最低標準線上，與老年人生活所需相去甚遠。這些導致農(nóng)村老年人物質(zhì)需求的滿足最終落到子女供養(yǎng)上，但目前來看，并不理想。

生活照顧需求多指失去自我照顧能力的高齡老人對養(yǎng)老服務資源尤其是人力資源上存在的需求。在傳統(tǒng)上該需求的滿足主要是由家庭子女來承擔，但隨著城鎮(zhèn)化工作的推進，中青年勞動力向城市轉(zhuǎn)移和家庭規(guī)模核心化弱化了家庭的生活照顧功能，使得農(nóng)村老年人的生活照顧需求難以得到滿足。

2.醫(yī)療保健需求

老年人的身體狀況與生活自理能力隨著年齡的增長而下降，同時伴隨著各種生理機能減退，對醫(yī)療保健的需求自然而然就會增加。目前在農(nóng)村實行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度在住院醫(yī)療方面補償效果明顯，但對于農(nóng)村老年人來說，除此之外，還有很大的需求缺口沒有得到補償。再加上由于自身經(jīng)濟條件有限參與商業(yè)醫(yī)療保險者寥寥無幾、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務資源不足而導致農(nóng)村老年人的醫(yī)療保健供給嚴重不足。

3.精神需求

由于勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空巢”家庭越來越多，農(nóng)村老年人來自家庭子女的精神慰藉需求得不到滿足。再加上農(nóng)村經(jīng)濟落后，娛樂場所缺乏，鮮有群眾性的老年娛樂活動，在各種壓力之下，絕大多數(shù)老人的精神世界處于被忽視狀態(tài)，無法實現(xiàn)“老有所樂”。

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的政策建議

1.政府加大政策扶持力度

各級政府要充分認識到完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的重要意義，將農(nóng)村養(yǎng)老保障問題納入到各地社會總體發(fā)展規(guī)劃中，根據(jù)本地區(qū)的人口和財政狀況，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老問題。在新農(nóng)保的實施過程中，國家的財政政策重點向貧困地區(qū)傾斜，加大對貧困地區(qū)的扶持力度，提高貧困地區(qū)新農(nóng)保的保障水平。此外，新農(nóng)保制度還要與家庭養(yǎng)老、土地保障和社會救助等其他社會保障政策相配套。

政府應對農(nóng)村地區(qū)的民營養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療保健機構(gòu)等提供稅收政策支持，并由政府牽頭，加大各級各類機構(gòu)之間的合作，增強養(yǎng)老機構(gòu)服務能力，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量。在經(jīng)營模式選擇上積極推進養(yǎng)老服務機構(gòu)社會化，采取公辦民營、民辦公助、私營、股份合作制等多種經(jīng)營模式，引導社會資本參與養(yǎng)老服務機構(gòu)建設(shè)和管理運行，形成多樣化的服務網(wǎng)絡。

2.改進醫(yī)療保障服務

進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，擴大慢性病醫(yī)保范圍，適度提高報銷比例，完善大病醫(yī)療救助制度。加強三級醫(yī)療網(wǎng)絡建設(shè)，改善基層醫(yī)療衛(wèi)生條件并提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，政府定期組織衛(wèi)生宣傳隊下鄉(xiāng)活動，提高農(nóng)村老年人自我保健意識。政府組織基層醫(yī)療機構(gòu)為老年人定期提供免費體檢，建立老年人健康信息庫，對農(nóng)村老年人在疾病預防方面加強指導，實現(xiàn)疾病的早發(fā)現(xiàn)早治療。

3.加強養(yǎng)老保障制度法制化建設(shè)

在新農(nóng)保的實施過程中，養(yǎng)老保障基金被擠占、挪用等情況時有發(fā)生，嚴重影響了農(nóng)民對新農(nóng)保的信任，國家應建立起統(tǒng)一的法律法規(guī)對農(nóng)村養(yǎng)老保障基金管理進行約束，降低風險，增強農(nóng)民的信心，更好地參與到新農(nóng)保中來。

對于因勞動能力下降而返鄉(xiāng)養(yǎng)老的老年農(nóng)民工群體，政府應在《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的基礎(chǔ)上出臺新的政策法規(guī)，做好異地社保轉(zhuǎn)移的銜接工作，確保參保農(nóng)民工的利益不受損害。

綜上，在當前我國實施城鎮(zhèn)化的進程中，我國農(nóng)村“老齡化”現(xiàn)象日益嚴重，經(jīng)濟上處于弱勢的農(nóng)村地區(qū)未富先老的情況更為明顯，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障制度建設(shè)越來越受到更多關(guān)注，更好地滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求是養(yǎng)老保障制度建設(shè)的目標。政府是養(yǎng)老保障制度建設(shè)的主體，需要從多個角度著手逐步完善，以實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂”的理想目標。

[1]2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報.http://www. gov.cn/gzdt/2011-04/29/content_1854891.htm.

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[7]王蕾.貧困地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老需求分析[J].赤峰學院學報，2013（3）：51-53.

（作者單位：遼寧醫(yī)學院）

四川省教育廳科研項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下我國醫(yī)療保障體系研究”，項目編號：YF13-Y08。