●王曉冬

教育政策轉(zhuǎn)移：概念辨析、分析層次與理論框架

●王曉冬

全球化進程促進了教育政策中的觀點、結(jié)構(gòu)和實踐在不同時間地點間的快速轉(zhuǎn)移，這一跨越時空的復(fù)雜交互進程最終會導(dǎo)致全球教育政策的趨同與標(biāo)準(zhǔn)化。隨著中國教育政策逐步融入國際社會，教育政策轉(zhuǎn)移成為中國教育管理領(lǐng)域的嶄新話題。本文從教育政策轉(zhuǎn)移的概念辨析、分析層次、理論框架的構(gòu)建入手，嘗試解構(gòu)這一重要進程的現(xiàn)實復(fù)雜性，以期為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。

教育政策；全球化；理論框架

上個世紀(jì)80年代以來，教育政策轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為國際政治研究和比較教育研究等領(lǐng)域內(nèi)重要的研究主題之一。[1]近年來，教育政策轉(zhuǎn)移也進入國內(nèi)研究者的視野。一些研究者研究了跨國教育政策轉(zhuǎn)移的涵義、發(fā)展階段以及動力模式，[2][3]也有研究者開始借鑒國際教育政策轉(zhuǎn)移的理論框架，來實證檢驗中國一些具體教育政策借鑒的演變過程。[4]此外，近期的研究還關(guān)注到了全球化背景下的多邊國際組織（如聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織等）對教育政策轉(zhuǎn)移進程的促進作用。[5]這些研究有非常強的建設(shè)性意義，但也體現(xiàn)了一些概念混淆、理論基礎(chǔ)薄弱等研究局限，需要進行補充研究。鑒于此，本文從教育政策轉(zhuǎn)移的概念辨析、分析層次和理論框架的構(gòu)建入手，嘗試解構(gòu)這一重要進程的現(xiàn)實復(fù)雜性。

一、教育政策轉(zhuǎn)移的概念辨析與形成階段

以往研究者用過多種措辭來形容影響教育變革的動力、過程和媒介以及某種特殊的教育轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，其中被比較教育領(lǐng)域最廣泛使用的術(shù)語是“教育借鑒”（Educationalborrowing）和“教育借出”（educational lending）。我們認(rèn)為，這兩個術(shù)語使用的范圍相對狹窄且僅表達(dá)一種單向過程，不具備標(biāo)志性概念的必備特征。在本文中，我們使用“教育政策轉(zhuǎn)移”（Educational Policy Transfer）這個術(shù)語來表達(dá)“一個時間或地點已經(jīng)存在的教育政策知識、行政安排和制度設(shè)計被用于發(fā)展另一個時間和地點的政策知識、行政安排和制度設(shè)計的過程?！盵6]這一概念可以跨越時間和空間，是一個多維度的復(fù)雜交互過程，既包括明顯直接的政策借鑒和政策借出，也包括以隱性間接為特征的觀點、概念和理念的含蓄傳播。教育政策轉(zhuǎn)移在時間和方向上認(rèn)可了“同時對立移動”的合法性，囊括了一種全球公共教育文化的擴散并最終導(dǎo)致教育政策的全球趨同與標(biāo)準(zhǔn)化，是描述教育政策的適應(yīng)、轉(zhuǎn)化或混合、摒棄等過程的辯證術(shù)語。[7]教育政策轉(zhuǎn)移既是一個自變量又是一個因變量。前者我們將其當(dāng)作一個分析工具來解釋教育政策的變化和發(fā)展；后者我們用以解釋教育政策轉(zhuǎn)移的背景、過程和結(jié)果。教育政策轉(zhuǎn)移是公共政策制定和比較教育研究中的一個關(guān)鍵領(lǐng)域。

民族國家的教育體系通過不同模式的政策借鑒和決策制定來運轉(zhuǎn)。Kingdong曾將政策決定過程分為常規(guī)、補充和基礎(chǔ)水平，[8]而Stone將政策借鑒分為第一、第二和第三等級水平。[9]教育政策制定的第一級水平包含常規(guī)匹配，調(diào)整現(xiàn)行政策來滿足新興的內(nèi)外部條件。這通常依靠采納國外的技術(shù)規(guī)程來達(dá)成，而不去考慮其邏輯和設(shè)計。這一水平上的教育政策轉(zhuǎn)移是隱性和無意識的，依靠傳播來達(dá)成。政策異?；蛉毕輰?dǎo)致的不確定性往往會促使決策者對國內(nèi)形勢的再評估。如果在國內(nèi)尋找答案的自我參考過程不能提供線索，他們就會傾向于尋找外部的理想模式。[10]這個政策補充的過程就要建立在第二級的政策學(xué)習(xí)之上，包括內(nèi)外部政策工具的重組和整體使用前在某一地區(qū)進行選擇性實驗，也不排除從他處引入新政策的可能性。在這一級水平上，明顯的或制度性的教育政策轉(zhuǎn)移發(fā)生的可能性較大。第三級水平的政策借鑒包含政策目標(biāo)和內(nèi)容方面的根本性范式變化，是教育政策轉(zhuǎn)移的終極水平。[11]這一水平的教育政策借鑒僅僅只有在當(dāng)?shù)卣呔W(wǎng)絡(luò)或團體，以及更寬泛的社會網(wǎng)絡(luò)如國內(nèi)外的政府、非政府組織齊心協(xié)力的時候才有可能發(fā)生。時間和機遇是這一根本性變化發(fā)生的關(guān)鍵節(jié)點，同時也是全球共同文化對一國教育政策產(chǎn)生影響的政策之窗。[12]第三級水平上的地方行動者或官僚在回應(yīng)外部壓力中的行為往往是工具化的。尤其在發(fā)展中國家，采納一個優(yōu)質(zhì)的全球?qū)嵺`往往不是因為借鑒其內(nèi)容，而是當(dāng)作結(jié)構(gòu)調(diào)整或資金貸款的先決條件強加的一種經(jīng)驗。[13]這也許能在一定程度上解釋教育政策轉(zhuǎn)移的高失敗率。需要注意的是，教育政策轉(zhuǎn)移的強制特征往往會被一些非政治性的中性技術(shù)型詞語掩蓋，例如擴散、知識共享、最佳實踐等等。概而述之，教育政策轉(zhuǎn)移的三個等級階段是層層遞進且存在一定重疊區(qū)域，高級階段的轉(zhuǎn)移有可能是建立在低等級的轉(zhuǎn)移已經(jīng)完成基礎(chǔ)之上，但并不必然。譬如因為軍事占領(lǐng)等原因發(fā)生的教育政策強制轉(zhuǎn)移，就無需建立在政策匹配、學(xué)習(xí)和借鑒等第一或第二等級水平上。

二、教育政策轉(zhuǎn)移分析層次的適切性

教育政策轉(zhuǎn)移發(fā)生在全球化語境中的多個政治地理層面，包括跨國的、國際的、地區(qū)的、國家的或者地方的層次。來自于社會學(xué)、政治科學(xué)和國際關(guān)系等多學(xué)科的理論和方法已被廣泛的用于這一領(lǐng)域的研究，這有助于我們從不同的分析層次（包括宏觀和微觀）來理解教育政策轉(zhuǎn)移研究的發(fā)現(xiàn)和結(jié)論。在比較教育研究領(lǐng)域，學(xué)者們往往將民族國家當(dāng)作基本的分析單元。而在教育政策領(lǐng)域，國家、州、省、行政區(qū)、地方當(dāng)局甚至于個體學(xué)校，都被普遍地當(dāng)作較小的觀測和解釋單位。

教育政策轉(zhuǎn)移的宏觀分析關(guān)注跨國的、國際和地區(qū)層面上對教育政策變革和發(fā)展有影響的驅(qū)動力。這是一種由外而內(nèi)、由上而下或者“由森林見樹木”的視角。當(dāng)然，這種分析也可以站在更高的角度觀照個體行動者的決策被制度化規(guī)則或社會機制轉(zhuǎn)移或融入宏觀影響力的過程。相比較而言，比較教育研究中的微觀層面則主要將民族國家作為分析和解釋單元，聚焦在某一特定民族國家內(nèi)部教育政策變革的微觀可見政治。這一層面的分析也被目前教育借鑒和教育借出研究廣泛地采納。[14][15]宏觀層面的分析可以揭示影響教育政策轉(zhuǎn)移的普遍趨勢、機制或力量，但卻不能提供地方語境中轉(zhuǎn)移的深度和細(xì)節(jié)。微觀層面的分析可以有力彌補這一缺陷，用來辨別有邊界系統(tǒng)中的連續(xù)變化。這種變化的范圍包括從集權(quán)統(tǒng)治國家中強制性的、被占領(lǐng)國家中半強制性的和多邊協(xié)議的條款要求下的國際統(tǒng)一性的教育政策轉(zhuǎn)移到有目的政策復(fù)制和自愿接納的政策轉(zhuǎn)移。[16]盡管微觀分析加深了我們對教育政策轉(zhuǎn)移的深入理解，但它容易陷入“方法論上的國家主義傾向”。因此，對教育政策轉(zhuǎn)移這種包含社會結(jié)構(gòu)和機構(gòu)交互作用的復(fù)雜機制，采取不同層面互補的分析方法是一種理想的選擇。宏觀和微觀分析的取舍過程，在于所選方法在概念和方法論上對于研究目的的適切性。宏觀分析有助于揭示意識形態(tài)、結(jié)構(gòu)變化和推論模式的普遍趨勢，而微觀視角對于闡明政策實施和適應(yīng)的過程必不可少。前者對于解釋教育政策轉(zhuǎn)移的宏觀驅(qū)動力更加實用，后者可以更有效的說明教育政策對外部資源的借鑒程度。

然而，這種宏觀和微觀的二分法遭到了布迪厄（Bordieu）和魯曼（Luhmann）等后結(jié)構(gòu)主義學(xué)者的排斥，他們主張用一種整體性分析視角來解釋社會現(xiàn)實。運用布迪厄的“位置空間”（Field of space of position）理論，可以將針對國家層面的微觀政策分析與影響其變化的全球驅(qū)動力聯(lián)系起來，更加真實和準(zhǔn)確的描繪教育政策轉(zhuǎn)移。然而，這種分析層次還沒有被明顯和廣泛的用到教育政策轉(zhuǎn)移研究中來。因此，我們期望比較研究者運用一個基于辯證分析的社會理論在揭示民族國家水平上個體行為的同時，還能描繪出融合了內(nèi)在和外在結(jié)構(gòu)驅(qū)動力的整體性行為。

三、社會學(xué)視角下教育政策轉(zhuǎn)移的理論框架

在解釋教育政策轉(zhuǎn)移的程度和本質(zhì)方面，學(xué)者們用了三種經(jīng)典的理論視角：結(jié)構(gòu)功能主義（包括世界體制理論、經(jīng)典系統(tǒng)論）、沖突主義（包括世界系統(tǒng)理論、依附理論）和現(xiàn)象學(xué)理論（包括社會系統(tǒng)理論、結(jié)構(gòu)化理論）。這三種理論大體上對應(yīng)了社會學(xué)研究的三種理論范式：符號互動論；社會沖突論與社會功能論。[17]

新制度主義的世界體制理論聚焦制度化的思想體系、模式和原則的全球擴散和傳播，是結(jié)構(gòu)功能主義視角的一種。這種視角的基礎(chǔ)假設(shè)在于世界共有的教育文化和最佳實踐模式具有高度的理性、一致性、表達(dá)清晰和制度化的特征，可以作為一種法律性框架來規(guī)范民族國家的教育政策制定和實施行為。這個視角的研究指出世界范圍內(nèi)教育系統(tǒng)的趨同是世界教育文化通過全球文化和國際組織來構(gòu)建和傳播的結(jié)果。[18]外部力量刺激的政策改變是政策形成過程中的一個自然發(fā)展階段，那些功能失調(diào)的政策將會被其他地區(qū)的最佳實踐模式代替以維持系統(tǒng)的平衡與健全。相比較而言，世界系統(tǒng)理論和依附理論則是基于沖突主義和新馬克思主義的視角，把教育當(dāng)作人力資本建設(shè)和社會不公再生產(chǎn)的工具且這一過程受到了全球化的鞏固。[19]因此，全球化進程是發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)，北半球?qū)δ习肭蛞约爸行膶吘壍膹娭茲B透和征服。與世界體制理論尋求論證世界共同教育文化決定國家層次上的教育政策不同，現(xiàn)象學(xué)視角的社會系統(tǒng)理論認(rèn)為教育全球化是一種結(jié)構(gòu)全球化議程，但并非是決定性和理性的。它認(rèn)同全球化的結(jié)構(gòu)性力量，但認(rèn)為國家或組織可以不同程度上消解這些影響力。其理論的代表人物戴爾（Dale）曾預(yù)設(shè)了一種分析包括教育政策轉(zhuǎn)移在內(nèi)的國家教育系統(tǒng)新型全球化過程的框架，包括機理的作用范圍、生存軌跡、機制運作的權(quán)力模式、政策變化的初始來源和執(zhí)政黨的本質(zhì)。[20]這種對于教育政策轉(zhuǎn)移的對象、內(nèi)容、形式和情境的追問可以闡明以全球化擴散為形式的教育政策無意識轉(zhuǎn)移的偶然性。

新制度主義（世界體制理論）和新馬克思主義（世界系統(tǒng)理論）是理解人類社會經(jīng)驗的不同方法，他們在教育政策轉(zhuǎn)移的研究中也同樣適用。這兩種宏觀視角都在國際關(guān)系研究中被廣泛的用來描述公共政策轉(zhuǎn)移，但這些研究都沒有將教育政策轉(zhuǎn)移、借鑒或借出作為研究重點或標(biāo)題。沖突主義和現(xiàn)象學(xué)視角都拒絕事物聯(lián)系或過程的宏觀決定主義，主張從微觀層次來觀照某一具體國家的教育體系。例如，新馬克思主義者專注于教育政策轉(zhuǎn)移過程中隱性的或顯性的權(quán)力關(guān)系：個體民族國家如何解讀和回應(yīng)“結(jié)構(gòu)全球化議程”對本國教育系統(tǒng)的檢驗。具體到比較教育領(lǐng)域，許多研究者都設(shè)計了一系列綜合性概念框架來解釋由于外在影響導(dǎo)致的教育政策變化背后隱藏的政治意義。[21][22][23]但其中的局限性也是不可忽視的，這種理論視角對于地方行動者的強調(diào)致使其視野的窄化并陷入“方法論上的國家中心主義”。[24]現(xiàn)象學(xué)視角與結(jié)構(gòu)功能主義和沖突主義同臺競爭又互相補充。這個視角以魯曼（Luhmann）的自我參照系統(tǒng)和施瑞爾（Schriewer）的外化理論為代表。兩種理論都假設(shè)在地方環(huán)境內(nèi)存在著多種世界理論和實踐方法，承認(rèn)地方行動者在評估國際模式中的自主性，他們將會在外來模式制度化之前對其進行修正和補充。這與布迪厄關(guān)于“空間自主性”的觀點不謀而合，認(rèn)為國家行為取決于它在自身邏輯范圍內(nèi)反映外部壓力的程度。魯曼的社會系統(tǒng)理論具有綜合性，它超越了新制度主義和新馬克思主義在認(rèn)識論、方法論和本體論上的二元性。它既不像新制度主義那樣追求建立可見事實間的關(guān)系以建立科學(xué)理論和普遍真理，也不像新馬克思主義那樣注重鑲嵌在社會交往中的權(quán)力關(guān)系。反過來，魯曼把國家或世界教育系統(tǒng)視為一種自我組織和再生系統(tǒng)。它承認(rèn)結(jié)構(gòu)力量的影響，但同時又認(rèn)為教育系統(tǒng)能夠反映系統(tǒng)的運作、環(huán)境甚至是其本身。這個自我參照的機制反復(fù)循環(huán)且包含持續(xù)的“建構(gòu)與解構(gòu)復(fù)雜性”的過程，但前提假設(shè)是社會結(jié)構(gòu)必須具有解決問題的功能。[25]如此概念框架下的社會結(jié)構(gòu)永遠(yuǎn)不可預(yù)知，因為同一個問題可以用不同的社會功能所解決，而一個給定的功能可以被不同的社會結(jié)構(gòu)和實踐所共享。最后，我們借用施瑞爾的呼吁：“研究者要使用批判性分析來超越理念的、理論的、認(rèn)識論和本體論上的矛盾?！蔽ㄓ型ㄟ^多維度的比較來建立教育政策轉(zhuǎn)移的整體性社會意義觀，多元現(xiàn)實才有可能與客觀和理性相兼容。

四、結(jié)語

由于教育政策轉(zhuǎn)移是一個包含多層結(jié)構(gòu)、驅(qū)力和行動者的復(fù)雜社會現(xiàn)象，本文攝取了多個學(xué)科的視角和觀點來概述這一復(fù)雜進程的階段、形式、過程和行動者動機。通過混合不同理論方法和研究視野，可以闡明某一特殊方法的長處和弱勢，并在方法的融合過程中互相取長補短。把這樣一種整合方法的解釋功效同魯曼的世界系統(tǒng)理論的超越性整體范式相比較，值得未來研究進入深入探索。然而，理論的多元化對發(fā)展新的知識或理論可能有奇效，但也可能導(dǎo)致研究新手理解的混淆和碎片化。未來的研究要探索現(xiàn)有研究框架的重疊與鏈接區(qū)域，來區(qū)分不同分析視角、學(xué)科焦點和理論視野的差異所在。這樣的研究可以使未來不同方法和視野之間的雜交分析更為清晰。概而述之，全球化進程促進了教育政策中的觀點、結(jié)構(gòu)和實踐在不同時間地點間的快速轉(zhuǎn)移，教育政策轉(zhuǎn)移正日益成為中國教育管理領(lǐng)域的嶄新話題，值得學(xué)界繼續(xù)鉆研和深入挖掘。

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（責(zé)任編輯：劉丙元）

王曉冬／南京郵電大學(xué)科技處工程師，從事高等教育管理研究