□ 馮君蓮 張燕玲

一、高等教育資源配置中的政府干預

高等教育資源既包括所有滿足社會發(fā)展需求與個體發(fā)展需求所必需的人力、財力、物力等相關的硬資源，也包括發(fā)展高等教育過程中對硬資源的使用和開發(fā)所顯示出的價值和使用價值。高等教育資源配置是指在一定時期內社會經(jīng)濟資源配置系統(tǒng)根據(jù)該時期社會經(jīng)濟發(fā)展水平，采取一定的方式，通過不同的渠道，將與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的經(jīng)濟資源分配到高等教育系統(tǒng)中去，以實現(xiàn)社會生存和發(fā)展的特殊功能。其包含四個方面的內容：一是政府對高等教育投入與資源的配置；二是社會和市場出于自身需要對高等教育的支持和投入；三是高校出于學術和教學的需要，如何爭取各種資源，并對流入高等學校的各種資源在學校內部如何進行配置和使用；四是個體在一生中何時何地接受何種程度的高等教育[1]。顯然，高等教育資源配置受四個因素的干預：即政府、社會和市場、高校、個體。在高等教育資金籌措渠道多元化的背景下，政府作為經(jīng)費配置的兩大核心主體之一，通常是從一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的需要、教育的載體(學校) 和個體三個層面進行綜合平衡, 研究各類自然資源和社會資源在高等教育中的合理配置,從而達到高等教育資源配置的最優(yōu)化和效益最大化[2]。

高等教育資源配置中政府干預是指，通過政府職能的設置與轉化，制定相關法規(guī)，建立相應的高等教育投入機制，實施一定的改革措施，對國家的高等教育資源進行一定的優(yōu)化配置。高等教育的政府調節(jié)機制具有宏觀性、整體性、指導性、協(xié)商性、耦合性和靈活性[3]。政府對高等教育資源配置的作用主要體現(xiàn)在調控和撥付兩個方面。政府通過宏觀政策調控勞動力市場對人才的需求，從而影響教育系統(tǒng)的資源配置；通過財政杠桿和稅收政策調節(jié)高校教育的運行；通過加大對相關專業(yè)領域人才培養(yǎng)的投資力度來某些解決專業(yè)人才短缺問題等等。提供信息服務也是政府對高校教育的運行進行調節(jié)的手段。政府不直接干預高等學校的融資事務和經(jīng)濟運行，但是可以設法保證高校辦學經(jīng)費在政府預算中應有的比例，開拓高校向社會籌集辦學經(jīng)費的渠道，解決高校財政上的困難，并通過撥款發(fā)揮政府對大學的導向作用。

二、高等教育資源配置中政府干預的應然范圍

毫無疑問，政府應在教育資源配置中起基礎性作用。政府之所以干預高等教育，是因為高等教育存在“鄰近影響（外部性）”和對“不負責任的家長主義的關懷”[4]。同時，政府介入教育的前提是受過良好教育的民眾在實際上有助于維持國家政治穩(wěn)定和增進社會福利。因此，各國政府都主動承擔了對高等教育的調控責任。在我國，政府通過建立法律法規(guī)、平衡效率與公平、保證教育投入、提供教育服務等方法對高等教育資源配置進行干預。

1.建立法律法規(guī)

教育立法是促進教育功能實現(xiàn)的一種重要手段，其目的是把教育工作規(guī)律上升為一般的強制性規(guī)則，并以此調節(jié)教育法律關系，避免教育工作的隨意性及其他人為因素對教育的干擾，從而為教育功能的實現(xiàn)創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定的環(huán)境。教育立法是國家在市場經(jīng)濟條件下對高校教育的運行進行調節(jié)控制的重要途徑。通過教育立法可明確高等院校面向社會經(jīng)濟發(fā)展需要、自我約束、自我發(fā)展的辦學實體的獨立法人地位，擴大高校的自主權，明確其對社會應盡的責任，明確高校教育與各相關社會經(jīng)濟部門各自的權利和義務，并通過法律來調節(jié)高校與社會的關系、行政機關與學校的關系、行政機關與教職工的關系以及學校與師生員工的關系等，通過法律手段來限制壟斷和反對不正當競爭，確保高等教育在一個規(guī)范有序的制度化軌道內運行。但是，教育立法不能只是一味地追求立法數(shù)量，而不關注立法質量。教育立法關鍵是要理解教育活動的基本價值訴求，準確把握教育改革的復雜性，通過教育活動本身來決定并反映教育規(guī)律。否則，教育法律法規(guī)在實踐過程中就難以得到執(zhí)行和遵守，教育功能也就難以實現(xiàn)。

2.平衡效率與公平

公平與效率的關系問題是“一個經(jīng)典的公共政策目標的權衡問題”[5]，教育公平與效率是社會公平與效率的重要內容和延伸，其重要性曾被描述為“能夠潛在地促進和提高整個社會未來福利和人力資本的增長”[6]。實踐表明，政府的支持有力地促進了我國高等教育資源優(yōu)勢資源和優(yōu)勢品牌的集中，有力地提升了我國高校的整體實力。政府不過多地插手學校的具體辦學事務和管理，不直接干預高等學校的融資事務和經(jīng)濟運行，也使得教育資源的配置更加公平，從而更加促進教育公平的實現(xiàn)。公辦高校的教育資源主要是通過政府財政撥款和政策支持，而公辦高校的公益性也要求高校在資源配置上，必須滿足政府對人才的計劃需求和人才培養(yǎng)的規(guī)格要求[7]。教育的公共性也要求國家提供財政支持以改善整體教育條件，以促進高等教育資源配置的效率與公平的實現(xiàn)。我國國民人均收入不高，很多家庭經(jīng)濟上仍處于貧困狀況，高等教育對這些貧困家庭已經(jīng)造成經(jīng)濟負擔，導致一些學生終因交不起學費而放棄學業(yè)。因此，政府通過國家的力量建立公立學校，向社會提供平等的公共教育服務是政府保障教育機會平等的一個重要途徑，是現(xiàn)代世界各國推行普及教育、實現(xiàn)教育機會平等的一項共同經(jīng)驗。

3.保證教育投入

教育投入，廣義上指政府對教育的人、財、物力投入，狹義上則專指政府的經(jīng)費投入。教育投入是支撐教育事業(yè)發(fā)展的物質基礎，是國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資[8]。經(jīng)濟手段是政府向高等學校施加權力影響、滲透意志、獲取利益的最有效的手段，撥款權是政府進行宏觀調控的一根靈活的指揮棒。世界上沒有一個國家的教育是純粹通過市場來運作的，公共財政撥款一直是教育經(jīng)費的重要來源。從我國教育經(jīng)費投入的增量來看，政府目前仍然是教育投入增量的重要來源。政府作為我國高等學校的舉辦者，通過稅收和補貼的手段，統(tǒng)籌各項收入，干預和優(yōu)化財政支出結構，優(yōu)先保障教育財政支出。在前一輪高等教育大擴招中，因政府財政投資短缺，眾多高校不得不采取融資手段，依靠借貸來興建新校區(qū)、改造老校區(qū)、充實和更新教學實驗設施，以滿足正常教學活動的需要。時至今日，很多公辦高校仍負債累累，辦學舉步維艱[9]。市場經(jīng)濟條件下，高教產(chǎn)品消費上的外資利益和生產(chǎn)上的外部經(jīng)濟，決定了政府必須負擔高等教育投資的大部分以保證教育投入。

4.提供教育服務

高等教育服務是高等教育領域的教育服務。高等教育服務是高等學校的基本產(chǎn)出，學生消費它的直接結果是提高了大學生的人力資本存量，增加了知識資本[10]。政府在干預過程中能為高校提供公共物品和公共服務，如調查及現(xiàn)狀公告、國際訊息、改革建議和咨詢診斷服務等等。而在政府與社會的角色分工中,政府更加關注公益性、基本的、普惠性的公共教育服務,在政府的有效監(jiān)管下,各類社會組織也可向社會提供多樣的、可選擇的教育服務。政府通過信息服務，增加高等教育資源配置的透明度，這樣不僅可以增加教育市場的透明度，消除市場供求雙方由于信息的不對稱所導致的資源的閑置，使現(xiàn)有的教育資源得到有效合理的利用，提高高等教育資源利用率和高等教育效率。而且，從國民經(jīng)濟宏觀總體來看，政府提供教育服務也可以消除市場供求結構上的差異，促使受教育者對高等教育的選擇更加理性，更加符合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的客觀需要，從而使政府達到調控高等教育規(guī)模和結構的目的。社會主義市場經(jīng)濟的建立與完善也要求政府建立與之相適應的教育體制,使社會公眾能享受公平、優(yōu)質、多元的教育服務。

三、我國高等教育資源配置中政府干預存在的問題

我國建國以來直至20世紀80年代，與計劃經(jīng)濟體制相適應，政府成為教育資源配置的唯一主體。高等學校的結構、類型、層次乃至招生、就業(yè)等均由政府統(tǒng)一調控，學生、家庭、學校無權問津。這種高度集權的管理體制，是造成高等教育資源存量不足、增量無力、高等教育資源使用效益低下的根本原因。高度集權的政府管理使得高等教育資源配置干預過程中出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.資源配置的法律法規(guī)薄弱

由于長期受“重實體輕程序”、“重管理者權力賦予輕被管理者權利救濟”等觀念的影響,我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)程序性規(guī)范較少,現(xiàn)有規(guī)范漏洞較多,具體操作起來很難,可訴性相對較弱，配套立法嚴重滯后,下層位規(guī)范與上層位規(guī)范抵觸現(xiàn)象屢見不鮮。當前，我國教育法律法規(guī)并沒有對政府的教育投入作具體的規(guī)定和要求，國家對于教育發(fā)展的財政支持過低。

政府對于學校的放權、將學校交由市場，更多的是基于經(jīng)濟上的考慮，而非法律上的義務與責任，公共教育不但未體現(xiàn)為社會每一個人提供最基本的教育服務的性質，反而加劇了高等教育資源配置不均衡和包括義務教育在內的不平等。這歸因于我國法律法規(guī)沒有具體規(guī)定政府的教育管理職責和法律責任，國家干預顯得力不從心。政府未能對教育發(fā)展障礙和教育中的不良環(huán)境進行有效的引導和監(jiān)控，亂收費、招生與擇校黑幕屢見不鮮、教育質量下降、高校巨額負債與教育腐敗等等問題叢生，公共利益未得到有效維護，高等教育資源配置沒有一個良好的法律環(huán)境。

2.資源配置重效率、輕公平

改革開放以來，針對由于平均主義思想帶來的生產(chǎn)力水平較低、經(jīng)濟落后的基本國情，國家提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展目標和政策導向，且這一導向逐漸泛化到包括教育領域在內的社會其他領域，也成為政府制定教育政策的首要原則。因此，政府的一個重要職能便是協(xié)調高等教育效率和公平之間的矛盾。然而在整體教育資源不足的情況下，若普遍性地增加對高等教育的投入，讓整個高等教育系統(tǒng)追趕發(fā)達國家顯然不太現(xiàn)實。因此，在現(xiàn)有條件下對資源進行重點配置，就成了非常現(xiàn)實的選擇，因此資源配置出現(xiàn)嚴重的“重效率輕公平”現(xiàn)象。

為了使現(xiàn)有的教育資源得到最大限度地利用，政府在國家財力有限的情況下，集中力量重點建設一批高校和重點學科。因此，國家選擇重點建設的“211、985工程”大學的師資、設備等方面的條件都要優(yōu)于普通高校，從而導致不同高校之間的競爭在起點上就是不平等的[11]。羅爾斯指出，“在社會的所有部分，對每個具有相似動機和稟賦的人來說，都應該有大致平等的教育和成就前景，不應受到他們的出身的影響”[12]。但是目前我國研究型大學存在著區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡，優(yōu)質高等教育資源過度聚集，地域失衡，薄弱地區(qū)人才外流、重點實驗室“空巢”甚至被摘牌象，最終導致強者更強、弱者更弱的惡性循環(huán)。這也直接導致入學機會不均等、教育過程不平衡、教育結果不均衡等一系列不公平后果。

3.教育投入有待進一步增加

長期以來，我國高等教育辦學主體和投資主體一元化，國家和政府是高等教育最重要的投資主體和辦學主體，這使得高等教育領域內的競爭不充分。一方面由于國家辦學的壟斷地位，幾乎不存在其他辦學主體，使得不同高等教育辦學主體之間很少有競爭；另一方面，公立高等學校之間的競爭也不十分明顯，高等教育“等、靠、要”的懶惰意識盛行，高等教育缺乏一種把高校的實際辦學效益和質量提高與經(jīng)費投入直接掛鉤的機制。

我國高等教育投入狀況并不是很理想,有學者分析認為，這歸結于高等教育規(guī)模的迅速擴大、國家高等教育指導思想的轉變、中央與地方對高等教育投入的不均衡、社會主義現(xiàn)代化建設各方面的需要增加等原因。還有學者認為,教育投入狀況不理想的根本原因在于“教育是一項投資大、見效慢的社會事業(yè),由于政府官員的任期制,一般都不愿意將財政收入增量投到不能立即出政績的教育事業(yè)”[13]。筆者認為，我國高等教育投入主要來源于財政撥款，來自于社會捐助、學費等途徑的投入在整個教育投入整體中僅占非常少的比例，國家在高等教育投入的操作步驟方面缺少可依據(jù)的法律規(guī)范；財政性教育經(jīng)費事權、財權相分離、不統(tǒng)一,教育經(jīng)費的預算也未能單獨立項等等，這些都是造成我國教育投入狀況不理想的原因。因此，增加教育投入是當前面臨的緊迫任務之一。

4.教育服務職能未能充分發(fā)揮

政府為高校提供教育服務,即政府為高等教育機構提供教育經(jīng)費、教育設施、設備和教學實踐活動與場地,為教育消費者提供用于提高或改善受教育者自身素質,促進教育需求者人力資本增值的非實物形態(tài)產(chǎn)品等等。而教育服務職能的實現(xiàn)途徑則更多的依賴于政府。我國政府重管理權力和秩序、輕權利和社會訴求表現(xiàn)明顯。這種不斷膨脹的行政權力一旦產(chǎn)生，就會過多地干預學術事務，而各種行政命令、政策、指示、規(guī)定等等也成為左右學術發(fā)展方向的“指揮棒”。如，除7部教育基本法和部門法外，10多部教育行政法規(guī)以及70多部教育行政規(guī)章（清理后）都是由行政機關制定，其中以管理為主要內容的立法占90%以上，體現(xiàn)出濃厚的對管理、秩序的偏好，對自由、權利的疏離[14]。

政府通過行政命令過多干預高校資源配置不僅不利于辦學主體的多元化，不利于實現(xiàn)其服務于高等學校的角色，而且阻礙了大學學術自由和大學自治。在計劃經(jīng)濟體制下形成的以黨政為重心的大學內部管理體制，并沒有隨著外部環(huán)境的變化及時進行相應的改革，大學內部既沒有建立起代表學術權威的教授會組織，也沒有形成基層教師群體利益表達的民主化的制度渠道。這樣，擴大的辦學自主權，實際落入了本已十分強大的以黨政為中心的大學行政管理層的手中，導致行政權力的過度膨脹[15]。而行政權力過度膨脹的直接原因就是政府對高校教育資源過多的干預。

四、高等教育資源配置中政府干預的政策建議

政府對高等教育資源的過度干預導致我國高校存在行政權力膨脹、學術權力弱化等現(xiàn)象，更導致高等教育資源配置不是基于學術發(fā)展的需要、而是基于行政運作的需要。教育資源牢牢地被行政職能部門所控制，致使大量教育資源在與學術無關的事務中浪費了，學科組織的學術活動、教育活動難以順利開展，高校自治難以實現(xiàn)。政府可以從干預目標、理念、行為和教育投入方式等四個方面進行調整，以適應現(xiàn)階段高等教育發(fā)展的需求。

1.干預的目標取向由“重效率”向“兼顧效率與公平”轉變

2004年黨的十六屆四中全會上提出了“構建社會主義和諧社會”的概念，“公平正義”成為構建社會主義和諧社會的主要內容。這也是自十四屆三中全會確定公共政策“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值理念以來，政府公共政策理念開始向強調公平轉變。黨的十七大報告也明確提出：“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。”這充分表明：作為實現(xiàn)社會公平的一項最有效的工具，教育被提高到了一個新的高度。

這要求我國政府對高等教育資源的干預目標取向必須由“重效率”向“兼顧效率與公平”轉變。具體來說，政府要樹立“公平與效率并重”的價值理念，把促進高等教育公平的政策目標與促進高等教育效率的政策目標放到同等重要的位置。第一，在制定國家高等教育發(fā)展的政策與策略時，政府應該把教育公平的理念融入到這些具體的政策與規(guī)定的制定中來，使實現(xiàn)高等教育的公平成為制定和規(guī)劃各項教育工作的核心價值尺度和重要準則。第二，政府應該將教育公平的價值理念貫穿于高等教育的執(zhí)行與實現(xiàn)過程中來，使實現(xiàn)教育公平成為執(zhí)行高等教育政策與策略的重要理念和依據(jù)之一，使教育公平在教育政策的執(zhí)行中由被動適應向主動思考轉變。

2.干預的理念從“經(jīng)驗治理”向“法律治理”轉變

一直以來，我國政府在對高等教育資源干預的過程中，傾向于根據(jù)已有的經(jīng)驗和法律來治理高校。在執(zhí)行過程中，政府不敢有新的突破和創(chuàng)新，導致資源配置效率提不高。如何使高校面向社會依法辦學、真正落實高校辦學自主權、真正實現(xiàn)依法治校和使受教育者和教育者真正實現(xiàn)依法維權等問題成為當前高等教育發(fā)展過程中亟待解決的課題。

筆者認為，政府干預的理念應由“經(jīng)驗治理”轉向“法律治理”。將政府合理定位于有限型政府、責任型政府、治理型政府，切實轉變政府職能，實行依法行政是實現(xiàn)依法治校的關鍵，這就要求政府在立法過程中對相關問題做出具體的規(guī)定。高等教育立法的出發(fā)點與落腳點應該是發(fā)展高等教育、落實政府責任。政府應針對我國高等教育管理行為法律調整的現(xiàn)狀、存在的問題及困難，以我國高等教育發(fā)展的特有規(guī)律和法治規(guī)律為基礎，建立健全高校教育管理中行政性和學術性的糾紛化解機制，有效實現(xiàn)大學的自律與他律及大學自治與司法審查的適度平衡，正確認識高等教育規(guī)律與法治規(guī)律的對立與統(tǒng)一，進一步健全資源配置機制。政府應該致力于政策創(chuàng)新，不能墨守成規(guī)，努力實現(xiàn)政府干預從經(jīng)驗治理向法律治理轉變。

3.干預的行為由管制型向服務型轉變

長期以來，我國政府在教育資源配置干預過程中權力過度膨脹，政府不是以服務高效為目標而是以管制高效為目標。政府過多地干預高校的學術事務，無休止地制定各種行政命令、政策、指示、規(guī)定等等，也嚴重影響了高校的科研能力，減少了高校的科研成果。因此，建立以服務為中心的政府治理機制，政府的干預行為由管制型向服務型轉變也迫在眉睫。建立服務型政府是行政改革的重要方向，也是政府在高等教育領域中需要扮演的另一種重要角色。

政府為高校服務應包括制定有效的規(guī)章制度，建立和維護良好的市場秩序，為高校提供公平競爭的外部環(huán)境，還包括政府為高校提供國內與國際教育信息，為受教育者提供信貸優(yōu)惠等。服務型政府應以公民本位、社會本位理念為指導下，通過合法程序和公開民主的方式組建起來的、以“為公民服務”為宗旨并承擔服務職能的政府。政府權力與高校的學術自由和大學自治之間取得恰當?shù)钠胶馐窍蚍招驼D變的一個基本要求。同時，構建服務型的政府還要求政府以為高等教育發(fā)展服務為核心職能、滿足社會和公眾的需求為導向。因此，在平衡政府權力與高校自治的過程中，行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等非權力性的行政行為可以作為政府實施教育行政行為，服務高校資源配置的主要方式。

4.干預中的教育投入方式兼顧計劃與市場的平衡

高等教育的資金來源主要分為政府投入和社會投入兩大部分。政府投入包括撥款、教育的稅收減免、專項補助、對學生資助等。社會投入包括學費投入和高校自籌資金,高校自籌資金又包括科技創(chuàng)收、社會捐贈及其他創(chuàng)收[16]。但是由于政府是我國高等教育的舉辦者和唯一投資主體，這就決定了我國高等教育投入方式的單一性結構現(xiàn)狀，即以政府投入為主體，這也使得教育投入方式偏向于計劃形式而忽視了市場的作用。因此，政府對高等教育資源配置的干預中在投入方式上應兼顧計劃與市場的平衡。

在目前我國教育經(jīng)費的來源中,政府財政和個人支付是主要渠道。因此，進一步完善我國財政撥款制度是平衡計劃與市場的第一步。這就要求政府積極推進中央財政對普通高等學校的撥款制度改革，推行“基本支出預算加項目支出預算”的撥款方式，以保證撥款的公平和公正；推動省級財政按有關生均標準對地方高校進行撥款,要按生均成本制定有關標準,使撥款量與招生數(shù)直接掛起鉤來?？梢猿闪ｉT的高等學校撥款機構，保證撥款的透明性、兼顧公平與效率,以促進政府職能的轉變、促進學校的自主辦學。第二步是積極調整高等教育社會投入有關的政策，包括教育收費制度的改革；積極開展高等教育的社會服務活動，滿足社會對科學技術和享受高等教育資源的需求，發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的作用來提高高校的競爭力；努力使捐贈成為高等教育經(jīng)費來源的一個重要增長點；大力發(fā)展民辦教育來擴大社會對高等教育的投入，刺激公辦和民辦等多種辦學主體之間的良性競爭等等。

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