閆海 唐屾

（遼寧大學，沈陽 110136）

20世紀70年代，發(fā)達國家陷入“滯漲”泥淖，福利國家“大政府”模式難以維系，各國紛紛進行教育體制改革，改革并非政府放棄提供教育服務的社會責任，而是試圖突破政府與市場二元主體框架，引進第三部門力量，變革政府提供教育服務方式，提高教育服務質(zhì)量。政府購買教育服務正是此背景下應運而生，即政府與社會辦學機構(gòu)簽訂合同，明確各自權(quán)利義務，政府在評估社會辦學機構(gòu)所提供教育服務績效的基礎上，以財政資金全部或部分支付其成本費用。在我國，傳統(tǒng)教育財政也正面臨困窘：在“量”上，教育財政尚無法滿足公眾急劇增長的、規(guī)模龐大的教育服務需求；在“質(zhì)”上，政府不能提供優(yōu)質(zhì)、多元、個性化的教育服務。近年來，上海浦東地區(qū)嘗試引入政府購買教育，以解決公眾對教育服務“質(zhì)量”與“數(shù)量”的雙重需求，已經(jīng)取得較好效果。進一步推行政府購買教育服務，必須著手建章立制，尤其以方式、范圍、資金與評價等關(guān)鍵要素為規(guī)范的重點。

一、政府購買教育服務的方式

政府購買教育服務的本質(zhì)是政府承擔教育責任方式的轉(zhuǎn)變，政府不再是“劃槳者”，而成為致力于教育事業(yè)規(guī)劃、政策設計、資源配置、質(zhì)量監(jiān)控等的“掌舵者”，政府與社會辦學機構(gòu)以合同為基礎確立教育服務買賣關(guān)系。為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設，我國于2002年制定并通過《政府采購法》，該法第2條第2款規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。第2條第5、6款又以列舉方式界定政府采購對象的“貨物”、“工程”，“服務”則采取排除法界定，即第7款規(guī)定，“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！眰鹘y(tǒng)上，政府采購的服務被限用于政府自身消費，例如《政府采購品目分類表》（財庫［2000］10號）列舉的服務類僅包括印刷、出版、專業(yè)咨詢、工程監(jiān)理、工程設計、信息技術(shù)、信息管理軟件的開發(fā)設計、維修、保險、租賃、交通工具的維護保障、會議、培訓、物業(yè)管理及其他服務。

隨著政府購買公共服務廣泛地實施，政府向公眾提供的公共服務也被納入政府采購領域，例如《政府采購品目分類目錄（試用）》（財庫［2012］56號）列舉的服務類則包括科學研究和試驗開發(fā)、信息技術(shù)服務、電信和其他信息傳輸服務、租賃服務（不帶操作員）、維修和保養(yǎng)服務、會議和展覽服務、住宿和餐飲服務、商務服務、專業(yè)技術(shù)服務、工程咨詢管理服務、水利管理服務、房地產(chǎn)服務、公共設施管理服務、能源的生產(chǎn)和分配服務、金融服務、環(huán)境服務、交通運輸和倉儲服務、教育服務、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務、文化、體育、娛樂服務、農(nóng)林牧副漁服務、采礦業(yè)和制造業(yè)服務、批發(fā)和零售服務、其他服務。換言之，政府購買教育服務已受《政府采購法》規(guī)制。

《政府采購法》第26條第1款規(guī)定，“政府采購采用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價；（六）國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”，第2款還規(guī)定，“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，此外第29、30、31、32條還分別規(guī)定邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價的適用條件。政府購買教育服務本身也旨在打破政府對教育服務的壟斷，通過教育機構(gòu)間的競爭，提升教育服務的質(zhì)量與效率，因此為實現(xiàn)“多中選好、好中選優(yōu)”，政府購買教育服務宜采取公開招標、邀請招標及競爭性談判等國際社會公認的競爭性方式。另外，依據(jù)1999年《招標投標法》第3條，對于工程建設項目的招投標除適用《政府采購法》外，還應當遵循《招標投標法》。換言之，政府購買教育服務并不適用《招標投標法》，但是鑒于《招標投標法》關(guān)于公開招標、邀請招標規(guī)定較為詳盡，政府購買教育服務立法應當予以借鑒。

如果存在信息不對稱，即使是競爭性政府采購也無法實現(xiàn)政府購買利益最大化。因此，建立公平、公正、公開的信息發(fā)布機制也是政府購買教育服務方式立法的重要一環(huán)。地方政府應當建立一定區(qū)域內(nèi)的政府購買教育服務信息平臺，在年度政府購買教育服務計劃和預算獲得有關(guān)部門批準后，將政府購買教育服務的信息匯總并錄入該平臺，以吸引相關(guān)社會辦學機構(gòu)參與其中，從而實現(xiàn)政府購買教育服務的最優(yōu)選擇。

無論采取何種競爭性政府采購方式，都需要對社會辦學機構(gòu)進行事先篩選。我們認為，鑒于教育服務的復雜性和專業(yè)性，對相關(guān)社會辦學機構(gòu)的資質(zhì)審查應分為準入資格審查和專業(yè)資格審查兩個方面：（1）準入資格審查是社會辦學機構(gòu)參與政府購買教育服務的最低標準，主要包括該機構(gòu)是否具有獨立法人資格、機構(gòu)與人員設置、財務狀況、相關(guān)文件內(nèi)容是否齊全等；（2）專業(yè)資格審查是對社會辦學機構(gòu)所具備專業(yè)水平的綜合考評，主要包括該機構(gòu)的歷史業(yè)績、誠信度、社會影響及發(fā)展的穩(wěn)定性。鑒于教育服務的成果具有長期性和不易測量性，對社會辦學機構(gòu)的資質(zhì)審查要著重專業(yè)資格審查，并逐步建立起長期信息檔案和資料庫。

二、政府購買教育服務的范圍

《政府采購品目分類目錄（試用）》列舉的教育服務包括學前教育服務、初等教育服務、中等教育服務、高等教育服務、成人教育服務、專業(yè)技能培訓服務、特殊教育服務及其他教育服務，但是這僅是為項目分類需要，并不意味政府購買教育服務應囊括所有類型?！墩蛏鐣M織購買服務暫行辦法》（粵府辦〔2012〕48號）就未對政府購買教育服務范圍加以限制，而是規(guī)定政府購買社會服務包括教育等“適宜由社會組織承擔的部分基本公共服務事項”?！逗贾菔腥嗣裾P(guān)于政府購買社會組織服務的指導意見》（杭政函〔2010〕256號）則規(guī)定，“向社會教育機構(gòu)購買教育服務，改進非義務教育公共服務提供方式，引導社會資金以多種方式進入教育領域”，將政府購買教育服務限制為非義務教育?！哆|寧省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中兩處提及“政府購買服務”，并將其作為鼓勵發(fā)展民辦學前教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育及深化辦學體制改革的重要舉措。

我們認為，政府購買教育服務不是教育私有化，更不是推卸政府提供教育服務的責任，而是政府將原本自己辦學的資金在市場上購買教育資源，從而實現(xiàn)生產(chǎn)者與提供者的分離，因此不需要將政府購買教育服務的范圍限縮為非義務教育范疇。上海浦東的政府購買教育服務實踐也存在購買義務教育的情形，即政府向民辦學校購買農(nóng)民工子女的學位，以保障學生平等的入學機會。上海浦東還逐漸形成相關(guān)整套制度：（1）簽約制度，明確招生、收費、教學等管理規(guī)定；（2）補貼制度，在成本核算的基礎上由政府按招生人數(shù)進行財政補貼；（3）承諾制度，由社會辦學機構(gòu)提交書面承諾并寫入學校章程；（4）預算制度，社會辦學機構(gòu)明確年度預算并上報審核。2007年浦東批準了4所專門接收農(nóng)民工子女的學校，提供學位2799個，很大程度上緩解了當?shù)剞r(nóng)民工子女學位不足的狀況。

我們認為，何種教育服務可以采取政府購買方式，應從以下角度予以篩選：

第一，此類型的教育服務本身應能夠價格估值。在政府購買教育服務過程中，教育服務相當于商品，基于商品的二重性，商品應當具有使用價值并且在交換中具體體現(xiàn)為價格。政府購買教育服務的目的是引進市場因素以改變政府壟斷教育服務造成的資源浪費，而教育服務的價格是教育服務在市場上得以交換的前提和基礎。教育服務的價格也是由成本加利潤構(gòu)成的，成本主要包括支付給教職員工的報酬、購買教育生產(chǎn)資料的成本和適當?shù)睦麧櫟葮?gòu)成。某一項教育服務是否易于價格估值取決于相關(guān)教育服務可否量化為具體的質(zhì)量標準，對教育服務質(zhì)量的衡量具有切實地可操作性而不流于形式。

第二，相關(guān)教育服務已具備市場化的條件。教育服務市場的考察主要包括兩個方面：一是是否已經(jīng)存在多家提供該教育服務且具有相應資質(zhì)的社會辦學機構(gòu)；二是提供該教育服務的多家社會辦學機構(gòu)是否形成有效競爭。如果市場上沒有提供教育服務的社會辦學機構(gòu)，政府就無處購買這一教育服務，并且這些社會辦學機構(gòu)還應形成充分有效競爭，防止以私人壟斷代替政府對教育服務的壟斷。

第三，政府購買教育服務的成本要低于其生產(chǎn)教育服務的成本。在美國，政府購買服務的第一步就是市場測試，確定相關(guān)市場的有無并估計購買服務與政府直接供給的優(yōu)劣，然后再根據(jù)產(chǎn)品和服務過程的具體特征決定是否適合政府購買。政府生產(chǎn)教育服務的成本主要是官僚成本，具體包括政府維持、管理、供應教育服務的成本，同時政府購買教育服務也不是零成本，期間會發(fā)生尋找合適社會辦學機構(gòu)的成本、向社會辦學機構(gòu)支付教育服務生產(chǎn)的報酬、政府簽訂合同、管理合同、評估合同所需的費用和其他一些相關(guān)的經(jīng)常性開支。只有當政府生產(chǎn)某一項教育服務的成本大于政府購買教育服務的成本時，政府購買教育服務才更為經(jīng)濟。

三、政府購買教育服務的資金保障

政府不是天堂的奶牛，政府購買教育服務的目的是在實現(xiàn)教育公平的同時降低政府支出，但是政府購買教育服務必須有充足的資金保障。雖然政府購買教育服務在我國尚屬新興事物，尚無針對購買教育服務資金來源的政策法規(guī)。但是，《民辦教育促進法》的“第七章扶持與獎勵”中相當內(nèi)容是對政府責任尤其是資金保障義務的要求，其中第49條規(guī)定，“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協(xié)議撥付相應的教育經(jīng)費”，即對義務教育領域的民辦教育以“應當條款”方式設定較為硬性的資金保障義務。此外，2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》“第十四章辦學體制改革”明確提出大力支持民辦教育，“政府委托民辦學校承擔有關(guān)教育和培訓任務，撥付相應教育經(jīng)費?！?/p>

我們認為，政府購買教育服務屬于教育服務的財政扶持措施之一，因此上述政策法規(guī)間接地明確政府購買教育服務的資金保障。根據(jù)公共物品的非排他性和非競爭性，教育服務的公共程度從高到底排列，教育服務可分為公共教育服務、準公共教育服務和私人教育服務。公共教育服務是向社會公眾提供的公益性、普惠性、基礎性的教育服務，具有較強的非排他性和強制性，例如義務教育服務；私人教育服務是為某類人群或個人提供的個性化、可選擇性、多元化的教育服務；準公共教育服務是介于公共教育服務和私人教育服務之間的教育服務。不同類型的教育服務對應不同財政責任，即資金保障力度有所差異，相應地，分別選用全額購買、差額購買等方式，確保政府購買教育服務的充足資金來源。

為確保政府購買教育服務資金的安全使用和高效運行，中央及各級地方教育行政部門應制定本部門購買教育服務的年度計劃，包括所購買教育服務的類型、數(shù)量、內(nèi)容、預算資金，并統(tǒng)一納入同級政府的年度公共預算中，形成政府購買教育服務的專項經(jīng)費。同時，審計部門、財政部門等應加大對政府購買教育服務的資金安排、管理、支付、使用、效益等方面的檢查力度，提高資金使用效益，確保財政資金公開、透明、規(guī)范、高效運行。政府與社會辦學機構(gòu)在政府購買教育服務合同中應明確規(guī)定付款期限和方式，除非特殊情況，避免一次性付款，而是根據(jù)政府對社會辦學機構(gòu)提供教育服務的階段評估結(jié)果，分批、分次撥付。每次資金的撥付都應對社會公開，接受公眾的監(jiān)督。

四、政府購買教育服務的績效評價

政府購買教育服務的價值選擇體現(xiàn)了對教育公平和效率的關(guān)注。國外政府購買教育服務更注重效率價值，例如英美等國實施政府購買教育服務的初衷即是提高公立教育的辦學質(zhì)量和效率，而我國實施政府購買教育服務則更重視公平，例如為農(nóng)民工子女購買學位等。既然政府購買教育服務的目的在于實現(xiàn)教育公平，提高效率，那么對政府購買教育服務的績效評價也應以公平和效率為原則。以此為基礎，我國政府購買教育服務的績效評估可以借鑒西方國家政府支出績效評估的3E原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）：經(jīng)濟性評價，反映政府財政教育支出的規(guī)模和強度；效率性評價，反映既定數(shù)量的財政教育支出所獲得的各種有形產(chǎn)出，例如畢業(yè)生數(shù)、生均圖書資料冊數(shù)、生均教學設備價值等；有效性評價，反映財政教育支出對改善社會成員的整體素質(zhì)狀況和教育環(huán)境所產(chǎn)生的影響，例如教育服務綜合評價排名等。以政府購買教育服務的資金運行和監(jiān)管為主線，績效評價分為過程績效（包括配置績效和耗用績效）、成果績效和監(jiān)管績效。

1.配置績效。政府購買教育服務支出的配置績效，即通過政府購買所提供的教育服務能否滿足利害關(guān)系人的不同偏好，形成帕累托最優(yōu)。具體包括：（1）規(guī)?？冃гu價，分為宏觀和微觀兩個層次，宏觀層面是指政府購買教育服務所用資金占整個財政教育支出的比例是否合理，微觀層面是指各級各類學校所能容納的最優(yōu)學生數(shù)，政府購買教育服務須適當擴大和保持適度的學校規(guī)模，不能因過度購買學位而導致學校的整體教育質(zhì)量下降；（2）結(jié)構(gòu)績效評價是指政府購買教育服務范圍應盡可能與社會需求、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應；（3）導向績效評價是衡量政府購買教育服務資金投入的帶動效應，包括投資乘數(shù)等系列指標；（4）撥付績效評價主要針對政府購買教育服務的資金在各級政府間撥付的績效。

2.耗用績效。社會對教育服務的需求巨大，而政府購買教育服務的資金稀缺，耗用績效評價即考察社會辦學機構(gòu)對這些資源使用的合理性，主要包括教育人力資源耗用績效評價和物力資源耗用績效評價：前者主要表現(xiàn)在教職員工規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效率狀況，可通過專業(yè)教師利用效率、行政人員利用效率、工勤人員利用效率等指標來反映；后者主要包括辦學機構(gòu)固定資產(chǎn)耗用狀況，教學儀器、儀表、電教設備、圖書資料、文化設備及其他教學用具的利用情況，材料低值易耗品的耗費情況，這些也可采用相應的指標進行評價。

3.成果績效。成果績效評價主要考量政府購買教育服務所達到的教育成果好壞，是評價政府購買教育服務績效高低的主要方面。主要包括人的發(fā)展績效評價和社會發(fā)展績效評價兩方面：（1）衡量人的發(fā)展的實現(xiàn)程度，以反映政府購買教育服務的績效，是一個十分棘手的問題。目前常用的是人才費用質(zhì)量系數(shù)、升學率、就業(yè)率、輟學率、專業(yè)對口率等教育成果評價指標，但這些指標不能反映人的全部發(fā)展狀況。對人的發(fā)展的評價需要參照教育的目的，即實現(xiàn)人性的張揚，開發(fā)個人潛能，激發(fā)個人發(fā)現(xiàn)機遇、把握機遇的能力，進而提高個人收入和生活質(zhì)量。因此，對人的發(fā)展的評價不僅要考慮具體的量化指標，還應考量被教育者的個人感受及專家和社會公眾對政府購買教育服務的主觀評價。（2）社會發(fā)展績效評價則主要包括經(jīng)濟績效和非經(jīng)濟績效。經(jīng)濟績效是指政府購買教育服務作為一種投資對經(jīng)濟增長的作用。非經(jīng)濟績效包括政治績效、文化績效和生態(tài)績效等，是指政府購買教育服務對改變社會精神面貌、提高公民素養(yǎng)、增加社會凝聚力等所起的作用。

4.監(jiān)管績效。政府購買教育服務的監(jiān)管績效評價是對監(jiān)管工作的過程、成果進行的考評，包括監(jiān)管工作的過程績效和效果績效。監(jiān)管工作的過程績效包括教育監(jiān)管機構(gòu)的工作成績、監(jiān)管人員的工作效率和工作質(zhì)量；監(jiān)管工作的成果績效分為直接效果（例如，監(jiān)管工作的客觀性、減少了資金浪費、違紀率下降和完善了法規(guī)政策等）和間接效果（例如，由于制度法規(guī)的完善及財經(jīng)紀律的加強，提高了社會經(jīng)濟效益等）。

五、結(jié)語

政府購買教育服務在我國的施行，順應我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，符合政府教育職能轉(zhuǎn)變中政府、市場、社會辦學機構(gòu)之間關(guān)系重構(gòu)的大背景，具有一定的合理性和可行性。同時，我們也承認，政府購買教育服務的實踐和推廣還存在諸多障礙，例如，我國缺少具備資質(zhì)的社會辦學機構(gòu)，教育市場的發(fā)育還處于“細胞分裂期”，政府的教育管理中還存在濃厚的官本位思想等。因此，政府購買教育服務改革不能削弱政府的公共性責任，更不能違背教育的基本規(guī)律，需要在不斷實踐中總結(jié)經(jīng)驗，建立政府購買教育服務的一整套運行程序和評價機制。

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