榮宏慶 李 瑋

（遼寧省委黨校，沈陽 110004）

土地是農(nóng)民賴以生存的保障，在中國城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)中，大量的農(nóng)地被征收。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前中國失地農(nóng)民數(shù)量在8000萬左右，而當(dāng)前一個時期中國正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段。預(yù)計未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國征地規(guī)模以及由此導(dǎo)致的失地農(nóng)民數(shù)量還會進(jìn)一步的攀升。由于中國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低所導(dǎo)致的一系列負(fù)面問題成為了制約土地征收以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要瓶頸，土地增值收益中農(nóng)民所獲得的收益比例偏低，自身利益嚴(yán)重受損，在農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益意識不斷覺醒的情況下，政府與農(nóng)民之間因?yàn)檎鞯厮a(chǎn)生的矛盾日趨尖銳。在這種情況下，提升農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例成為了解決征地矛盾頻發(fā)、保障農(nóng)民收益的共識。本文對當(dāng)前中國農(nóng)民在土地增值收益中的分配情況進(jìn)行了闡述，對農(nóng)民在土地增值收益中占比偏低的原因進(jìn)行了深入的探討，并提出了提升農(nóng)民土地增值收益占比的具體路徑。

一、農(nóng)民在土地增值收益中的分配情況

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”在這一土地制度下，國家可以為了公共利益征收集體土地，然后進(jìn)行土地售賣，在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地之后會產(chǎn)生巨大的土地增值收益，因此也就產(chǎn)生了土地增值收益分配的問題。中國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！薄罢魇崭氐难a(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”中國《土地管理法》確定了在土地增值收益補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)，要求按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，具體的補(bǔ)償內(nèi)容包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

在現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償制度下，農(nóng)民在土地增值收益中所占的比例微乎其微。根據(jù)目前的行情進(jìn)行計算，全國平均水平為一畝耕地的征地補(bǔ)償農(nóng)民實(shí)際所得大約在三萬左右，而政府出售土地的價格一般都在每畝百萬以上，二者之間的巨大收益差距由政府獨(dú)占。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，改革開放以來，政府土地征收增值收益至少在5萬億人民幣以上。盡管從法律制度層面，很多地方政府土地征收補(bǔ)償并不違規(guī)，但農(nóng)地本身的收益很低，因此即使按照最高標(biāo)準(zhǔn)土地平均收益的三十倍計算，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地之后的出售價格相比也是差距巨大。隨著物價水平的不斷攀升，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用已經(jīng)從以往的農(nóng)民保命錢變成了零花錢，同時即使是很少的土地征用補(bǔ)償款也很難全部的落到農(nóng)民手中，這其中還會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級政府這一層面的克扣，農(nóng)民的收入會因此更少。一方面是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，另外一方面是城鎮(zhèn)化推動政府賣地收入節(jié)節(jié)攀升，二者之間的巨大差距導(dǎo)致很多被征地農(nóng)民對于現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過低紛紛說不，并采取了各種激烈措施來進(jìn)行抵制，導(dǎo)致征地糾紛在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出來高發(fā)以及頻發(fā)的態(tài)勢。

二、農(nóng)民在土地增值收益中占比過低的原因分析

導(dǎo)致中國農(nóng)民在土地增值收益中占比過低的深層次原因是多方面的，既有土地制度本身的問題，更有政府土地財政模式、農(nóng)民群體地位處于弱勢等方面因素，對于這些因素進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，有助于理清當(dāng)前農(nóng)民在土地增值收益中占比過低的問題并提出有效可行的解決問題的對策。

1.城鄉(xiāng)土地市場二元分割桎梏。中國土地市場目前是典型的城鄉(xiāng)二元體制，城市的土地國家所有，農(nóng)村的土地集體所有，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地經(jīng)營模式下，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，而沒有土地的所有權(quán)。兩種土地所有權(quán)制度本身存在巨大的差異，集體土地在流轉(zhuǎn)以及建設(shè)方面都有很多的限制。集體土地不能夠用于城市建設(shè)，只有國家征收以后，完成土地產(chǎn)權(quán)屬性的變更，才能夠被用于城市建設(shè)。土地市場的二元分割桎梏意味著政府壟斷土地供給，村民集體沒有辦法將集體土地直接進(jìn)行上市尋求市場價格，而只能按照政府規(guī)定被動地接受政府制定的征地補(bǔ)償價格出讓土地。政府征地價格與市場價格之間的巨大價格差別意味著補(bǔ)償價格并不能夠真實(shí)地反映出來土地的市場價值，而農(nóng)民不能夠全部享有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變中所帶來的巨大增值收益，這種二元的土地制度造成農(nóng)民難以在土地增值收益分配中占據(jù)主動話語權(quán)。

2.征地補(bǔ)償參與主體強(qiáng)弱失衡。失地農(nóng)民在土地增值收益占比偏低的另外一個重要原因就是征地補(bǔ)償參與主體強(qiáng)弱失衡。從目前征地補(bǔ)償?shù)母鱾€主體來看，政府、農(nóng)民、企業(yè)等根本不在一個層次上，對于農(nóng)民來說，在征地補(bǔ)償協(xié)商中基本上是沒有話語權(quán)，補(bǔ)償多少、何時補(bǔ)償?shù)榷际怯烧f了算，農(nóng)民只能是被動地接受，這種強(qiáng)弱的失衡直接導(dǎo)致農(nóng)民在土地增值收益分配中難以全額拿到屬于自己的那一份。中國農(nóng)民群體并沒有一個屬于自己的組織，加上很多農(nóng)民的法律意識淡薄，維護(hù)自身合法權(quán)益的意識不強(qiáng)，導(dǎo)致各級政府主體紛紛利用自身所掌握的資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢等做出損害被征地農(nóng)民收益的事情。有的地方政府在征地中往往打著公共利益的幌子進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，村民被蒙蔽其中，等到發(fā)現(xiàn)自己的土地被商業(yè)開發(fā)之后，一切都已經(jīng)是塵埃落定。更極端的情況就是，一些基層政府將農(nóng)民的征地補(bǔ)償款進(jìn)行截流克扣，大幅降低農(nóng)民土地增值收益比例。而農(nóng)民在貢獻(xiàn)了巨額土地財富的同時，農(nóng)村的土地和人口進(jìn)入城市的合法渠道仍然由各地政府通過行政手段加以配置，而且這種行政配置基本無視市場機(jī)制發(fā)出的信號。

3.地方土地財政模式硬性制約。20世紀(jì)90年代中期分稅制改革以后，地方政府的事權(quán)與財權(quán)隨著社會的發(fā)展逐漸出現(xiàn)了巨大的失衡，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)給地方政府?dāng)U大財政收入提供了一個新的收入來源，賣地成為了很多地方財政收入的重要來源。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，一些地方土地收入占到了財政收入的70%以上，2011年我國賣地收入超過3萬億人民幣，雖然2012年有所下降，但是賣地收入依然在2.7萬億人民幣左右，預(yù)計2013年中國賣地收入將創(chuàng)造新的歷史記錄，包括2013年在內(nèi)，過去15年平均每年賣地收入超過1.5萬億人民幣，土地收入的節(jié)節(jié)攀升導(dǎo)致地方政府對于賣地收入的依賴越來越大。這些年在城市建設(shè)方面各級地方政府背負(fù)了巨大的債務(wù)，為了彌補(bǔ)稅收收入的不足，賣地成為了各級地方政府增加收入的重要途徑，也因此使得地方土地財政模式難以破除。在土地財政模式之下，地方政府一方面阻礙集體土地入市交易，希望獨(dú)享土地壟斷所帶來的土地增值收益；另外一方面，地方政府在土地的征收中，為了減少土地征收成本、提升收益，必然會壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而降低了農(nóng)民在土地增值收益中所占的比例。

4.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期處于低位。從征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來看，中國地方政府對于農(nóng)村土地的征收長期以來都低于市場價格，地方政府在土地的征收中扮演了一個食利者的角色。從世界各國的通行做法來看，農(nóng)民土地征收都是按照市場價格進(jìn)行，中國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期低于市場價值使得農(nóng)民的切身利益嚴(yán)重受損，同時也不利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不利于農(nóng)村的繁榮與穩(wěn)定。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年我國各級地方政府賣地收入中有超過70%的數(shù)額用在了城市建設(shè)方面，用于農(nóng)村發(fā)展的比例30%左右，這實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)村的資源強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到城市。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期處于低位使征地成為農(nóng)村各種群體性事件不斷爆發(fā)、政府形象以及公信力嚴(yán)重受損的重要原因。從全國范圍內(nèi)來看，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低導(dǎo)致城市以及鄉(xiāng)村出現(xiàn)了失地農(nóng)民這樣一個新的貧困群體，這些人在補(bǔ)償金用完以后，沒有土地、沒有社保、沒有工作，貧困程度不斷加劇。

5.失地農(nóng)民社會保障投入不足。從目前的土地征收補(bǔ)償方面來看，地方政府與被征地農(nóng)民之間基本上補(bǔ)償一次結(jié)清，對于失地農(nóng)民以后的生活保障沒有一個長遠(yuǎn)的規(guī)劃，很多農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償以后，短時間內(nèi)就將補(bǔ)償款花費(fèi)一空，陷入了困頓之中。很多農(nóng)民本身沒有太強(qiáng)的就業(yè)能力，在失去土地之后，也失去了最基本的生活依靠，很多失地農(nóng)民成為了城市貧困人口，雖然身份上來看轉(zhuǎn)變?yōu)榱耸忻瘢遣]相應(yīng)的社會保障。各級地方政府為了在征地補(bǔ)償方面投入更少，對于失地農(nóng)民未來的生活保障并沒有給予足夠的投入，這其實(shí)也是變相的降低農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。眾所周知，土地資源本身具有稀缺性、不可再生性，對于農(nóng)民來說一次性的獲得土地補(bǔ)償，看起來數(shù)額相對客觀，但等于截斷了后期土地持續(xù)收益。

三、提升農(nóng)民土地增值收益占比的路徑探討

針對當(dāng)前農(nóng)民在土地增值收益中所占比例偏低以及由此導(dǎo)致的各種負(fù)面問題不斷凸顯的這樣一個客觀現(xiàn)實(shí)，在深入把握造成農(nóng)民在土地增值收益分配中占比偏低原因的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國內(nèi)外一些國家和地區(qū)在土地增值收益分配方面的成功經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下幾個具體路徑。

1.逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股、同權(quán)同價?！薄巴晟仆恋刈赓U、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！睘樨瀼攸h的十八屆三中全會的精神，中國在土地制度改革方面要進(jìn)行頂層設(shè)計與改革，逐步破除二元土地制度是切實(shí)提升農(nóng)民在土地增值收益分配中比例的必然舉措。從世界范圍內(nèi)來看，中國是少數(shù)幾個沒有允許個人買地建房的國家之一，這種土地所有權(quán)制度與市場經(jīng)濟(jì)體制改革本身的要求是相悖的。未來中國應(yīng)結(jié)合國情，逐步破除阻礙農(nóng)地建設(shè)、流轉(zhuǎn)等層面存在的制度性障礙，允許農(nóng)村集體土地直接上市交易，繞開政府這樣一個中介，打破政府壟斷土地供給這樣一個現(xiàn)狀。國家應(yīng)根據(jù)新凱恩斯主義管理理論的要求，在土地市場的改革中扮演一個有所為、有所不為的角色，不與民爭利，凡是市場能夠解決好的都要交給市場，政府只需要做好規(guī)劃工作，確保農(nóng)地進(jìn)入市場的規(guī)范即可。農(nóng)地直接入市場可以直接的提升農(nóng)民土地交易價格，土地能夠體現(xiàn)市場的真實(shí)價值，帶來農(nóng)民收益的提升。在未來?xiàng)l件具備的情況下，中國部分地區(qū)可實(shí)施允許個人買地建房制度是一個理性的選擇，通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，用市場的力量來徹底解決農(nóng)民在土地增值收益中占比過低的問題。

2.推進(jìn)土地征收配套機(jī)制設(shè)計。土地征收補(bǔ)償界定是一項(xiàng)涉及面廣的復(fù)雜工程，政府要做好土地征收配套制度的改革，從制度以及機(jī)制等層面解決制約中國農(nóng)民在土地增值收益分配中占比偏低的問題。從制度層面來看，中國要對現(xiàn)有土地管理法中有關(guān)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革，將土地的市場價值引入到土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之中，讓農(nóng)民獲得的土地增值收益能夠體現(xiàn)市場水平。從土地征收補(bǔ)償?shù)牟僮鲗用鎭砜?，征地補(bǔ)償涉及到的各方主體，不同主體強(qiáng)弱對比明顯，這就需要設(shè)定完善的流程，來讓被征地農(nóng)民充分表達(dá)自己的權(quán)益訴求，做到各方主體之間就征地補(bǔ)償進(jìn)行公平協(xié)商，避免強(qiáng)勢主體做出有損弱勢群體利益的事情。從土地征收用途來看，土地征收要嚴(yán)格界定公共利益與商業(yè)用途，杜絕商業(yè)土地開發(fā)利用公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)來降低農(nóng)民土地補(bǔ)償。

3.改變地方政府土地財政模式。目前中國各級地方政府的土地財政模式亟需轉(zhuǎn)變，進(jìn)入新世紀(jì)以來，在房地產(chǎn)發(fā)展如火如荼的背景之下，地價屢屢高攀，由此導(dǎo)致地方政府賣地收入快速增加，這種土地財政模式本身不具有可持續(xù)性。畢竟中國房地產(chǎn)行業(yè)的泡沫積累已經(jīng)很高，同時地方政府在土地財政模式下一味地壓低土地征收補(bǔ)償也與社會公平相違背。要想讓地方政府在土地增值收益中做出更多的讓步，逆轉(zhuǎn)當(dāng)前的土地財政模式是必然選擇。土地財政模式的改變關(guān)鍵是中國財稅體制的改變，當(dāng)前中國分稅制使得地方政府的財權(quán)與事權(quán)極不匹配，中央財政拿70%的財力干40%的事，而地方財政拿30%的財力卻干60%的事，財政支出缺口巨大，在這種情況下，對現(xiàn)有的分稅制體制進(jìn)行調(diào)整是地方土地財政模式破除的入口。同時地方政府要提振內(nèi)需，培育更多的稅源，改變房地產(chǎn)一家獨(dú)大的局面，實(shí)現(xiàn)財政收入的多元化，為提升農(nóng)民在土地增值收益分配中比例的提升創(chuàng)造條件。

4.讓農(nóng)民共享土地增值的收益。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益?！痹谕恋卦鲋凳找娣峙浞矫?，國家要探索讓農(nóng)民共享土地增值收益的途徑，從以往的一次性補(bǔ)償?shù)轿晦D(zhuǎn)化為長期共享收益，允許農(nóng)民以多種形式將自己的土地進(jìn)行承包、流轉(zhuǎn)。在土地征收中凡是用于商業(yè)開發(fā)的征收可以允許農(nóng)民占有一定的股份，這樣就能夠確保農(nóng)民在土地增值收益中做到細(xì)水長流，享有更多的土地增值收益。允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化與維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益之間取得相對平衡。在征收農(nóng)民集體土地過程中，適當(dāng)擴(kuò)大留地安置的比例，讓農(nóng)民參與開發(fā)、分享利益。賦予農(nóng)民選擇留地安置的形式分享土地升值收益的權(quán)利，既有利于實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平不下降、長遠(yuǎn)生計有保障的目標(biāo)，也有利于積極穩(wěn)妥、順利健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

5.完善征地農(nóng)民社會保障建設(shè)。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！闭袚?dān)著失地農(nóng)民生活保障的職責(zé)，失地農(nóng)民陷入生活困頓必然會成為未來城市不穩(wěn)定的因素，形成各種類型的“貧民窟”，造成各種社會問題，要解決這一問題就需要政府在失地農(nóng)民的社會保障方面加大投入。從世界范圍內(nèi)來看，對于農(nóng)民的土地征收都伴隨完善的社會保障機(jī)制的建立。政府應(yīng)從土地增值收益中拿出來一部分專門用于失地農(nóng)民的社會保障建設(shè)，將失地農(nóng)民納入到城市社會保障體系之內(nèi)，確保其有基本的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，構(gòu)筑其最低生活保障線。同時政府要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的培訓(xùn)，提升其就業(yè)技能，助其就業(yè)。政府可以構(gòu)建勞動就業(yè)信息中心，為更多的失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，確保失地農(nóng)民能夠的獲得就業(yè)信息，保證失地農(nóng)民的充分就業(yè)。

征地補(bǔ)償合理界定意義重大，不僅僅關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，更是關(guān)系到社會發(fā)展和諧穩(wěn)定，當(dāng)前中國因?yàn)橥恋卣魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低而導(dǎo)致的各種負(fù)面問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到了和諧社會的健康發(fā)展。國家應(yīng)該盡快在土地制度方面進(jìn)行頂層設(shè)計，提升農(nóng)民在土地增值收益分配中所占的比例，確保農(nóng)民在失地以后生活、就業(yè)有保障，為社會的和諧穩(wěn)定、為中國夢的復(fù)興創(chuàng)造良好條件。

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