賈 康 蘇京春

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

一、引言

按照世界銀行的計算方法和劃分標準，我國經(jīng)濟正處于中等收入發(fā)展階段，作為世界最重要新興經(jīng)濟體以及在連續(xù)幾十年經(jīng)濟高速發(fā)展的基礎上，正向高收入發(fā)展階段邁進。在此進程中，社會已經(jīng)表現(xiàn)出對福利方面的諸多訴求，矛盾凸顯中帶有“社會普遍焦慮”特征成為社會風險源頭之一，對我國社會保障相關(guān)工作提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。

回顧以往對社會保障的關(guān)注，從決策層到學界基本都將注意力放在社會保障水平、覆蓋范圍、體制建立等方面，然而當前，對服務水平與綜合績效的關(guān)注度正在上升。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務體系”，可見決策層對“經(jīng)辦服務體系”的重視，這一體系建設也是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要組成部分。

社會保險是社會保障制度中最為核心的內(nèi)容，所謂社會保險經(jīng)辦服務體系，實為一種綜合工作機制，包括：社會保險法律和政策的落實、事務的辦理、服務的提供以及基金的籌集等方面，是社會保險核心內(nèi)容和配套制度能否得到落實的執(zhí)行系統(tǒng)。近些年不乏相關(guān)專家及業(yè)務部門對健全社會保險經(jīng)辦服務體系的思考和探索，但角度多集中于現(xiàn)行體系內(nèi)人員、經(jīng)費、配比等，這些固然是優(yōu)化和完善該體系的重要方面，但與此同時，我們認為，健全社會保險經(jīng)辦服務體系應當更加注重結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展階段積極、適時地推行以政府購買服務為核心的“社會化”，為“小馬拉大車”等困窘尋求切實且長效的解決路徑，同時要特別注重機制創(chuàng)新，對原有體系進行優(yōu)化升級，打造社會保險經(jīng)辦服務多元化體系框架。

二、我國社會保險經(jīng)辦服務體系存在的問題

新千年以來，我國財政社會保障支出不斷攀升，根據(jù)財政部2013年發(fā)布的中央公共財政支出預算數(shù)據(jù)顯示，2012年中央財政安排的社會保障和就業(yè)支出執(zhí)行數(shù)達5753.73億元，較2011年執(zhí)行數(shù)4715.77億元同比上漲13.9%，顯示出財政投入對社會保障支出的重視。然而，不可否認的是，社保支出水平的逐步提高和覆蓋面的逐年擴大也暴露出社會保險經(jīng)辦服務體系存在的新老問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）“千頭萬緒”的管理體制中，服務職能整合尚不到位

整個社會保險體系猶如“毛細血管”，遍布社會多個領域、涉及多個階層、關(guān)系到民生方方面面，勢必呼應于政府管理體制中明晰的權(quán)責劃分和科學的機構(gòu)設置。目前，我國的社會保險經(jīng)辦服務管理體制可謂“千頭萬緒”，多部門的相關(guān)服務、管理職能整合、協(xié)調(diào)尚不到位。這種問題出現(xiàn)的原因有二：第一，各級政府對社會保險的權(quán)責劃分有許多細節(jié)尚不明確，盡管經(jīng)過多年運轉(zhuǎn)，有些事權(quán)已經(jīng)得到明晰，但是由于中央和地方在社會保險中都是積極參與方，仍存在一些未到位的和有爭議的事權(quán)。經(jīng)辦服務恰是對現(xiàn)有權(quán)責的承擔和落實，若事權(quán)和責任不到位、有爭議，經(jīng)辦服務的落實便難以順暢。第二，由于社會保險囊括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險等多個險種，社會保險繳費、收支、管理和基金投資運營等事權(quán)又主要集中在市縣一級政府，所以出現(xiàn)經(jīng)辦機構(gòu)設置的規(guī)劃不統(tǒng)一、名稱不統(tǒng)一、險種劃分不統(tǒng)一等問題，不利于科學管理和行政資源的有效運用。

（二）“小馬拉大車”窘境

社會保險的性質(zhì)是提供一種基本保障，將這種基本保障輸送至受保人的關(guān)鍵機制就是經(jīng)辦服務體系，該體系在我國面臨的另一個突出問題就是由于滯后性而陷入“小馬拉大車”的窘境。隨著經(jīng)濟水平不斷提高，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化更加深入，社會保險的覆蓋面日益擴大，隨之而來的是更多服務對象和更龐雜的服務內(nèi)容，而現(xiàn)有經(jīng)辦機構(gòu)和工作人員數(shù)量往往不能滿足需求。

（三）基礎設施供給不足

經(jīng)辦機構(gòu)和工作人員數(shù)量不足之外，尚未落實社會保險服務場所的也不在少數(shù)。根據(jù)人力資源與社會保障部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國無專門服務場所的經(jīng)辦機構(gòu)占全部機構(gòu)的比重已超過四分之一。已有服務場所的經(jīng)辦機構(gòu)也多面臨著面積小、基礎設施功能不全、經(jīng)辦工作難以統(tǒng)一規(guī)范等問題。

（四）信息化建設仍滯后

盡管我國已在1993年啟動，并于2002年全面推開“十二金”工程中囊括了支持社會保障業(yè)務經(jīng)辦等的“金保工程”，但是就目前階段而言，我國許多地區(qū)信息化建設仍然滯后，尤其是縣以下的基層經(jīng)辦機構(gòu)和基層服務網(wǎng)點，部分還在實行手工操作。我國社會保障基本公共服務平臺的建立雖邁出了重要一步，但是仍存在規(guī)范性、統(tǒng)一性、完整性等方面的不足，亟待進一步優(yōu)化。

三、引入“政府購買公共服務”助力化解現(xiàn)存矛盾

針對上述問題，結(jié)合目前我國決策層對改革的通盤考慮，從財稅角度來看，我們認為僅在現(xiàn)有體系基礎上進行優(yōu)化來達成健全社會保險經(jīng)辦服務體系這一目標，是存在難點的。具體而言，最突出的表現(xiàn)是“兩個矛盾”：第一，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、工作人員、基礎設施、信息化建設等問題對相關(guān)行政機構(gòu)“擴容”的訴求與我國轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)的要求之間存在矛盾。第二，社會保險經(jīng)辦服務對財政經(jīng)費的訴求與我國省以下“分稅制”未能真正貫徹而發(fā)生的基層財政困難之間存在矛盾。

針對這樣的矛盾，按照十八屆三中全會提出的“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，健全社會保險經(jīng)辦服務體系應當更加注重結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展階段積極地、適時地推行以政府購買公共服務為核心的“社會化”取向。所謂“政府購買公共服務”①賈康、劉軍民等：“政府購買公共服務的理論與邊界分析”，2014年1月，財政部科研所內(nèi)部文稿。，是政府為了履行服務公眾的職責，通過財政向各類社會服務機構(gòu)支付費用，用以購買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務。政府由于自身的成本、效率、專業(yè)化程度等方面的條件約束，以自身直接生產(chǎn)的方式提供公共服務具有局限性，而通過政府購買服務，可引入多元化的公共服務提供機制，有利于在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面增強公共服務的供給能力，實現(xiàn)公共資源使用績效的提升，增加社會凈福利。根據(jù)政府購買服務的類型以及生產(chǎn)主體的不同，政府購買公共服務的方式包括：服務外包、憑單制、補助或獎勵等，并需結(jié)合我國各階段、各地、各層級具體情況作出漸進的、積極穩(wěn)妥的多樣化探討。

四、創(chuàng)新與優(yōu)化并施，健全社會保險經(jīng)辦服務體系

今后一個時期，健全我國社會保險經(jīng)辦服務體系應特別注重“創(chuàng)新與優(yōu)化”并施：一方面通過機制創(chuàng)新突破難點，另一方面通過機制優(yōu)化興利除弊。

（一）機制創(chuàng)新：以“政府購買服務”為核心的“社會化”

如上所述，隨著我國社會保險覆蓋面的擴大，現(xiàn)有經(jīng)辦機構(gòu)和工作人員數(shù)量不能滿足需求，加之基礎設施供給不足，實際上對政府的人力、財力、物力都提出了嚴峻挑戰(zhàn)。無論是下大力氣建立規(guī)范統(tǒng)一的管理機制、擴充經(jīng)辦機構(gòu)數(shù)量、擴大經(jīng)辦工作人員隊伍還是加大經(jīng)辦基礎設施投入，從財稅角度來看，無疑都將形成負擔壓力：一是這些做法將直接推高我國行政管理成本，而鑒于我們此前對財政分配“三元悖論”①賈康、蘇京春：“財政分配“三元悖論”制約及其緩解路徑分析”，財政部研究，2012年第10期。的邏輯認知，行政管理成本的提高勢必會收窄財政分配“三元悖論”制約的緩解空間；二是社會保險經(jīng)辦服務成本上升，會對社會保險水平造成一定“擠出效應”。此外，由政府包攬，還會產(chǎn)生效率問題。

推行以“政府購買服務”為核心的“社會化”，可以通過機制創(chuàng)新緩解以上矛盾。落實在操作層面，可從以下四個方面作考慮：第一，組合運用服務外包、憑單制、補助或獎勵等方式，增強社會保險經(jīng)辦服務工作的靈活性?？紤]到社會保險經(jīng)辦服務工作的特性，應當在政府購買服務中充分結(jié)合我國社會保險經(jīng)辦服務現(xiàn)狀，出臺可供落實主體選擇的合作方式，增強靈活性。第二，充分調(diào)動以企業(yè)為主的民間組織機構(gòu)的積極性，引入競爭機制對社會保險經(jīng)辦服務實行分期購買。競爭機制對于績效水平的體現(xiàn)至關(guān)重要，應當考慮通過多方激勵手段充分調(diào)動這些組織機構(gòu)的積極性。第三，提高公共管理水平，更好地發(fā)揮社區(qū)基層組織的力量，并與國內(nèi)部分地區(qū)已開始試點的“網(wǎng)格化”管理等模式相結(jié)合。第四，經(jīng)辦服務中的財務管理可考慮將相關(guān)業(yè)務依托于銀行、儲蓄所、信用社等金融機構(gòu)及其中的專業(yè)化團隊，在適當?shù)暮献骺蚣芟鲁浞职l(fā)揮市場機構(gòu)較政府機構(gòu)的比較優(yōu)勢，尋求“雙贏”。

（二）機制優(yōu)化：完善現(xiàn)行機制

針對目前我國社會保險經(jīng)辦服務體系存在的問題，配合以上機制創(chuàng)新的思路，完善現(xiàn)行機制的優(yōu)化措施主要可以考慮：第一，進一步厘清中央政府和地方政府在社會保險方面的事權(quán)和支出責任劃分，盡快形成對接于操作層面的明細單，中央政府應當更注重在宏觀層面的總體規(guī)劃、法律法規(guī)、政策出臺、綜合監(jiān)管、全盤統(tǒng)籌方面發(fā)揮作用，地方政府則應當更注重在社會保險繳費、收支、管理和基金投資運營等方面發(fā)揮作用，特別需要注意的是，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等主要社會保險支出責任和補償責任等中央和地方政府責任交叉的領域，應當特別注重厘清至細節(jié)。第二，在推行“政府購買服務”的同時，管理部門應當充分發(fā)揮監(jiān)管、引導作用，強化問責機制建設。第三，應當繼續(xù)積極推進“金保工程”建設，提高社保經(jīng)辦服務體系的信息化水平，繼續(xù)規(guī)范、統(tǒng)一、完善社會保障基本公共服務平臺。