劉晉飛

(東莞市行政學(xué)院 社科理論教研室，廣東東莞 523083)

作為我國(guó)沿海較為發(fā)達(dá)的城市之一，近幾年來(lái)東莞的社會(huì)管理水平不斷提高，在多個(gè)領(lǐng)域不斷推陳出新，形成了具有全國(guó)影響力的“東莞模式”。東莞園區(qū)作為東莞未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的標(biāo)桿示范區(qū)，無(wú)論從制度設(shè)計(jì)還是管理體制等方面，其社會(huì)管理的水平、層次和內(nèi)容等均存在區(qū)域特性約束下的時(shí)代要求和實(shí)踐特征。本文試圖從社會(huì)管理的內(nèi)涵、時(shí)代要求和實(shí)踐特征對(duì)東莞園區(qū)的社會(huì)管理進(jìn)行實(shí)證分析，為東莞園區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供借鑒。

一、東莞園區(qū)社會(huì)管理的內(nèi)涵

有的學(xué)者認(rèn)為社會(huì)管理包括廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)管理指包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等子系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理;狹義的社會(huì)管理指與政治、經(jīng)濟(jì)和文化等子系統(tǒng)相并列的社會(huì)子系統(tǒng)的管理。鄭杭生教授［1］認(rèn)為社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。丁元竹［2］認(rèn)為社會(huì)管理是指在一定共同價(jià)值基礎(chǔ)上，人們處理社會(huì)事務(wù)和提供社會(huì)公共服務(wù)的過(guò)程。社會(huì)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正以及社會(huì)效率，社會(huì)管理的對(duì)象是社會(huì)事業(yè)、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)價(jià)值，社會(huì)管理的主體是社會(huì)組織和政府，他們通過(guò)綜合決策建立社會(huì)管理模式。何增科和李培林等學(xué)者也傾向于“社會(huì)管理”不是對(duì)社會(huì)生活全部?jī)?nèi)容的管理，而是對(duì)其中“社會(huì)子系統(tǒng)”或“社會(huì)部門、第三部門”相關(guān)內(nèi)容的管理。

結(jié)合學(xué)術(shù)界對(duì)“社會(huì)管理”的界定， “東莞園區(qū)社會(huì)管理”的內(nèi)涵就在于東莞政府和社會(huì)組織等多元主體對(duì)園區(qū)社會(huì)事業(yè)、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)價(jià)值等社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的管理與服務(wù)過(guò)程。東莞園區(qū)的社會(huì)管理目標(biāo)就是協(xié)調(diào)理順園區(qū)發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)交往等多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，妥善解決園區(qū)利益矛盾、基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)等多種復(fù)雜性難題，從根本上建立健全良性運(yùn)轉(zhuǎn)、科學(xué)合理的社會(huì)管理體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)東莞園區(qū)的公平正義和社會(huì)效率。

二、東莞園區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的時(shí)代要求

(一)“倒掛”型人口結(jié)構(gòu)所衍生的低度社會(huì)融入水平——客觀要求

根據(jù)2012年?yáng)|莞市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2012年?yáng)|莞市常住人口達(dá)829.23 萬(wàn)人，其中戶籍人口187.02 萬(wàn)人，照此計(jì)算，非戶籍人口即外來(lái)務(wù)工人員就達(dá)到642.21 萬(wàn)人。可以看出，當(dāng)前東莞市的外來(lái)務(wù)工人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地人口數(shù)量，呈現(xiàn)出特殊的人口“倒掛”現(xiàn)象。從東莞園區(qū)的人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)的松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)常住人口約3.8 萬(wàn)人，其中本地戶籍人口9700 人，外來(lái)務(wù)工人員接近3 萬(wàn)人;發(fā)展時(shí)間較短的東莞生態(tài)園區(qū)常住人口為2187 人，虎門港園區(qū)為1473 人。從人口增長(zhǎng)情況看，松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)的外來(lái)務(wù)工人員數(shù)量越來(lái)越多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本地戶籍人口數(shù)量。生態(tài)園區(qū)和虎門港區(qū)由于成立時(shí)間較短，目前園區(qū)的人口主要由管委會(huì)工作人員和骨干技術(shù)人員構(gòu)成，外來(lái)務(wù)工人員數(shù)量較少，但是從未來(lái)園區(qū)的人口規(guī)劃來(lái)看，外來(lái)人口數(shù)量會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地戶籍人口。

“倒掛”型人口結(jié)構(gòu)衍生的直接社會(huì)問(wèn)題主要表現(xiàn)在外來(lái)人口與本地人口的社會(huì)融合，由于地域文化習(xí)俗、道德觀念、心理認(rèn)同和行為方式等多方面的差異，外來(lái)人口在融入城市的過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生奧格本所言的“文化墮距”現(xiàn)象，或者?？滤缘摹皡^(qū)隔”特征。外來(lái)人口與本地人口之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)“區(qū)隔”，往往導(dǎo)致城市整體的社會(huì)融入度處于較低水平。在東莞園區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，“倒掛”型人口結(jié)構(gòu)所衍生的低度社會(huì)融入水平在松山湖高科技園區(qū)已經(jīng)嶄露頭腳，由此也引發(fā)了一系列的諸如勞資糾紛、搶劫偷盜等社會(huì)問(wèn)題。從本質(zhì)上來(lái)講，低度的社會(huì)融入是一種人與人之間的信任危機(jī)，由于人際圈的變化所導(dǎo)致的信任危機(jī)是外來(lái)人口與本地人口之間產(chǎn)生社會(huì)矛盾的核心要素。因此， “倒掛”型人口結(jié)構(gòu)所衍生的低度社會(huì)融入水平客觀上要求東莞園區(qū)的社會(huì)管理創(chuàng)新需要從人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)融入水平入手，著重于合理調(diào)整園區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和提高外來(lái)人口的歸屬感和信任感。

(二)高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與低端人才結(jié)構(gòu)之間的張力和矛盾——內(nèi)在要求

東莞五大園區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)在于其先進(jìn)的高科技和信息化手段，從產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展來(lái)看，松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要發(fā)展光電、生物科技和環(huán)保等新興科技產(chǎn)業(yè);生態(tài)園區(qū)集中發(fā)展高端電子信息、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè);長(zhǎng)安新區(qū)主要發(fā)展新興文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流商貿(mào)和休閑商務(wù)產(chǎn)業(yè);虎門港園區(qū)主要發(fā)展信息化為中心的現(xiàn)代物流、臨港產(chǎn)業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè);粵海裝備技術(shù)產(chǎn)業(yè)園重點(diǎn)發(fā)展汽車裝備制造等高端制造業(yè)。雖然每個(gè)園區(qū)的功能定位不同，但是先進(jìn)高科技和信息化手段已經(jīng)成為五大園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)手段，建立和完善高科技信息化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成為東莞園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的目標(biāo)。

高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)客觀上要求一大批高精尖的科技人才做支撐，才能夠創(chuàng)造高效的科技經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值與社會(huì)效益。目前，在東莞園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展的過(guò)程中，政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列人才政策，園區(qū)對(duì)人才的集聚效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，但是由于受到東莞整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)等人文地理環(huán)境因素的影響，東莞園區(qū)的人才結(jié)構(gòu)普遍處于較為低端的水平。由于優(yōu)秀人才缺乏，高端的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與低端的人才結(jié)構(gòu)之間的張力和矛盾成為制約東莞園區(qū)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，這種張力和矛盾的逐漸凸顯促使東莞園區(qū)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新、提升社會(huì)管理能力，就必須從引進(jìn)高端技術(shù)人才、管理人才入手，建立健全園區(qū)人才政策體系，為高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供優(yōu)秀人才支撐，從根本上消除產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人才結(jié)構(gòu)之間的矛盾。

(三)園區(qū)與鎮(zhèn)街的互促互建——必然要求

在地理位置上，東莞五大園區(qū)均地處鎮(zhèn)街管轄區(qū)域，自園區(qū)成立之始，園區(qū)與相鄰鎮(zhèn)街在行政邊界、土地征遷、人員架構(gòu)和經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)等方面都存在不可割裂的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益糾葛，比如虎門港園區(qū)與沙田鎮(zhèn)在征地拆遷方面一直未能夠達(dá)成有效協(xié)議，以至于虎門港園區(qū)許多在建項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，嚴(yán)重制約了園區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行;又如松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)雖然建設(shè)十年之久，但是在土地征遷問(wèn)題上仍然與大嶺山鎮(zhèn)的一些村組存在利益紛爭(zhēng)，在一定程度上制約了園區(qū)科技企業(yè)的落戶進(jìn)度。在行政邊界上，由于東莞園區(qū)的行政級(jí)別同等于各鎮(zhèn)街政府，客觀上導(dǎo)致東莞園區(qū)與相鄰鎮(zhèn)街在處理交叉地界事項(xiàng)的時(shí)候，往往出現(xiàn)雙方都不愿管和“互不買賬”的行政缺位和推諉現(xiàn)象。園區(qū)與鎮(zhèn)街之間的行政“割裂”在很大程度上成為制約園區(qū)發(fā)展的主要因素之一，而這種關(guān)系格局與社會(huì)管理目標(biāo)是相違背的。

從整體情況來(lái)看，東莞各大園區(qū)與相鄰鎮(zhèn)街在土地占用、行政職能、利益分配等方面存在不可分割的聯(lián)系，東莞園區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必定離不開(kāi)相鄰鎮(zhèn)街的大力支持。如何促進(jìn)東莞園區(qū)與鎮(zhèn)街的互促互建、和諧發(fā)展成為東莞園區(qū)社會(huì)管理的重要內(nèi)容，同時(shí)也成為東莞園區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求。

三、東莞園區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐特征

東莞園區(qū)主要包括松山湖、虎門港、生態(tài)園、長(zhǎng)安新區(qū)和粵海裝備技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其中松山湖園區(qū)屬于國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。在五大園區(qū)的社會(huì)管理實(shí)踐上，各大園區(qū)初步建立了社會(huì)管理的政策制度體系，其中松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立了相對(duì)完善的應(yīng)急管理體系、志愿者服務(wù)體系和社會(huì)組織發(fā)展體系。

(一)以網(wǎng)格化管理推進(jìn)治安防控體系建設(shè)

網(wǎng)格化管理是東莞園區(qū)社會(huì)管理的重要組成部分，在園區(qū)管委會(huì)的統(tǒng)一部署下，各大園區(qū)積極推進(jìn)網(wǎng)格化管理模式，其中松山湖的網(wǎng)格化模式較為成熟，主要包括以下兩點(diǎn):

1. 統(tǒng)籌推進(jìn)科技強(qiáng)警。園區(qū)堅(jiān)持硬件、軟件建設(shè)兩手抓，硬件建設(shè)重點(diǎn)推進(jìn)可視化、扁平化指揮中心建設(shè)，在各個(gè)網(wǎng)格管理區(qū)域中進(jìn)一步完善治安視頻、治安卡口系統(tǒng)，推進(jìn)PGIS 系統(tǒng)集成治安視頻、治安卡口、GPS 定位、案事件應(yīng)用等主要業(yè)務(wù)系統(tǒng);同時(shí)通過(guò)軟件建設(shè)成立情報(bào)中心，進(jìn)一步完善警綜、視綜、治安卡口查緝布控、SIS、VCS、“天鷹”等系統(tǒng)。

2. 強(qiáng)化網(wǎng)格化區(qū)域治安防控。結(jié)合“四化五警”建設(shè)，園區(qū)大力實(shí)施治安管理網(wǎng)格化、治安巡邏常態(tài)化，提高路面見(jiàn)警率、管控率。同時(shí)，積極落實(shí)企業(yè)、小區(qū)封閉式治安管理，推動(dòng)企事業(yè)單位參與治安防控體系建設(shè)。

(二)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新

在園區(qū)的前期建設(shè)過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重中之重。目前松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)完成必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，虎門港園區(qū)初步完成2/3的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他幾個(gè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度相對(duì)較慢。在社會(huì)管理層面，東莞園區(qū)努力以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新，其主要經(jīng)驗(yàn)有兩方面:

1. 完善園區(qū)生活配套。鑒于園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足狀況，近幾年來(lái)，園區(qū)管委會(huì)通過(guò)設(shè)立配套扶持專項(xiàng)資金，有效推進(jìn)醫(yī)療、商業(yè)、服務(wù)等生活設(shè)施配套工程。(1)完善醫(yī)療環(huán)境。積極推進(jìn)東莞市第二人民醫(yī)院建設(shè)，籌建松山湖中心區(qū)和臺(tái)灣園社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)，按照省示范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)松山湖社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心進(jìn)行整改，提高診療和居民健康服務(wù)能力。(2)完善商業(yè)配套環(huán)境。重點(diǎn)推進(jìn)中心區(qū)松湖萬(wàn)科生活中心、長(zhǎng)城世家商業(yè)街、松湖會(huì)所等項(xiàng)目;做好臺(tái)灣高科技園LED 產(chǎn)業(yè)園綜合樓、臺(tái)科花園底層商業(yè)的策劃和招商;在中心區(qū)和南部積極引入社會(huì)資金，建設(shè)一批定位中高檔的商業(yè)設(shè)施;加快創(chuàng)意生活城、各員工公寓底層商鋪的業(yè)態(tài)調(diào)整和招商;積極協(xié)調(diào)周邊三鎮(zhèn)整合共享商業(yè)配套資源。(3)完善交通環(huán)境。完善園區(qū)內(nèi)公共交通環(huán)境。大力推動(dòng)智能公交，開(kāi)展智能公交?？空窘ㄔO(shè)，建設(shè)智能公交系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公交公司對(duì)運(yùn)力的精確調(diào)度，為群眾提供便捷出行服務(wù)。積極推動(dòng)新能源汽車(純電動(dòng)中巴、LNG大巴)應(yīng)用示范，研究開(kāi)通一條連接各景點(diǎn)的公交線路。同時(shí)完善對(duì)外交通環(huán)境，加快推進(jìn)松山湖新汽車客運(yùn)站建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。(4)大力實(shí)施“人才安居”工程。加大人才房、公租房建設(shè)力度，為吸引和留住優(yōu)秀高層次人才增磚添瓦。

2. 有序開(kāi)展社會(huì)服務(wù)。園區(qū)充分發(fā)揮工青婦的橋梁紐帶作用，舉辦形式多樣的社會(huì)和文化服務(wù)，如三八婦女節(jié)講座、踏青活動(dòng)、六一兒童節(jié)的親子活動(dòng)、平時(shí)的社區(qū)服務(wù)日等。小有名氣的“松湖大講堂”已成功舉辦了十幾期，而第三屆“松山湖50 公里徒步”共吸引了3000 多名環(huán)保愛(ài)好者參與，園區(qū)的文化體育活動(dòng)已形成了一定的品牌影響力。園區(qū)2012年新登記社會(huì)組織6家，總數(shù)已達(dá)到39 家。同時(shí)，在構(gòu)建服務(wù)型黨組織上，通過(guò)建立社會(huì)化志愿服務(wù)體系，成立了近百人的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，定期進(jìn)入居民點(diǎn)，為群眾提供醫(yī)療、法律、科普等生活常識(shí)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，贏得了群眾的一致好評(píng)。

(三)基層黨組織與社會(huì)組織互促互動(dòng)

為了更好地落實(shí)市委市政府建設(shè)“好政府、大社會(huì)”的總體目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)園區(qū)的社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理，增強(qiáng)園區(qū)社會(huì)組織的交流，園區(qū)積極引導(dǎo)社會(huì)組織更多地參與到社會(huì)管理中來(lái)，不斷推動(dòng)社會(huì)組織培育發(fā)展和管理服務(wù)創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)組織又好又快發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)基層黨組織與社會(huì)組織的交流與互動(dòng)，發(fā)揮基層黨組織對(duì)社會(huì)組織的“樞紐”指導(dǎo)作用。

為了推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，松山湖園區(qū)建立全市首個(gè)園區(qū)黨員服務(wù)中心—— “陽(yáng)光雨”黨員服務(wù)中心，探索園區(qū)服務(wù)型黨組織與社會(huì)組織互促互動(dòng)發(fā)展的新模式。松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)首次探索“基層黨組織+社會(huì)組織”的發(fā)展模式，依托基層黨組織來(lái)培育和發(fā)展社會(huì)組織，通過(guò)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展來(lái)推動(dòng)基層黨組織建設(shè)，這一新的探索模式，受到市委市政府高度好評(píng)和重視，成為東莞園區(qū)黨組織建設(shè)和社會(huì)組織建設(shè)的典范。

四、東莞園區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的不足之處

從東莞園區(qū)的社會(huì)管理來(lái)看，總體上通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部管理和機(jī)制體制創(chuàng)新，在科技創(chuàng)新、社會(huì)綜合治理和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面取得了一定成績(jī)。但應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，東莞園區(qū)在醫(yī)療、交通、民政和商業(yè)配套等方面還很薄弱，與管委會(huì)的要求、群眾的期待相比，仍有不小差距。特別突出的是，東莞園區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生體系還不夠健全，綜合性醫(yī)院還未建成，群眾對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的整體滿意度較低;還未建設(shè)社區(qū)基層服務(wù)平臺(tái)，很多社區(qū)工作還未開(kāi)展;園區(qū)交通還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，商業(yè)配套有待進(jìn)一步完善等?？傮w來(lái)看，主要存在以下幾個(gè)方面的不足:

(一)政策體系不健全，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃

從五大園區(qū)的政策制度體系來(lái)看，除松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)初步建立了較為完善的政策體系之外，其他四個(gè)園區(qū)的政策制度體系還尚未完全建立，特別是針對(duì)社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)方面的政策制度，目前為止還寥寥無(wú)幾。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，任何一個(gè)園區(qū)的發(fā)展，都離不開(kāi)一系列政策制度的支持，健全完善的政策制度體系是東莞園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制度保障。

此外，五大園區(qū)缺乏科學(xué)系統(tǒng)的前期規(guī)劃。一方面，園區(qū)管委會(huì)在制定未來(lái)發(fā)展規(guī)劃綱要時(shí)，無(wú)論是對(duì)上級(jí)政策的理解還是對(duì)本地實(shí)際的把握，都缺乏一定程度科學(xué)系統(tǒng)的調(diào)查研究，導(dǎo)致園區(qū)發(fā)展規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中屢次修改，部分規(guī)劃內(nèi)容需要再次修改甚至推翻重來(lái)，最終的結(jié)果往往是科學(xué)規(guī)劃遲遲難以出臺(tái)，嚴(yán)重制約了園區(qū)建設(shè)進(jìn)程;另一方面，東莞園區(qū)的規(guī)劃往往只進(jìn)行了原則性、綱要性的規(guī)定，對(duì)于詳細(xì)的功能分區(qū)、園區(qū)生態(tài)利用與保護(hù)等內(nèi)容還沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)劃，特別是對(duì)于社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)等管理制度方面均未涉及，這些還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施不足，社會(huì)服務(wù)效益較差

在五大園區(qū)的建設(shè)中，松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)具備了較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，其他四個(gè)園區(qū)大都處于初期的基礎(chǔ)籌劃和實(shí)施階段，且處于邊建設(shè)邊運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)。比如，虎門港園區(qū)作為一個(gè)綜合性港口，初期的基礎(chǔ)設(shè)施均傾向于港口口岸貨物儲(chǔ)存、安檢與進(jìn)出關(guān)等設(shè)施的投資與建設(shè)，對(duì)于園區(qū)未來(lái)民生服務(wù)設(shè)施的建設(shè)則相對(duì)較為緩慢。總之，東莞園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終圍繞“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的思想，傾向于將資金優(yōu)先投向經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)社會(huì)服務(wù)與社會(huì)建設(shè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的觀念還較為淡薄，重視度不足，直接導(dǎo)致東莞園區(qū)的社會(huì)服務(wù)效益較差。同時(shí)，相比生產(chǎn)設(shè)施投資資金的優(yōu)先性，事關(guān)民生服務(wù)的住房、醫(yī)療、體育和教育等項(xiàng)目的資金往往得不到及時(shí)撥付，使得這些項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)，嚴(yán)重影響了園區(qū)整體建設(shè)進(jìn)度，同時(shí)也導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)沒(méi)有必要的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)保障，社會(huì)效益無(wú)法體現(xiàn)。

(三)社會(huì)組織發(fā)展緩慢，社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)難以形成

社會(huì)組織是社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，社會(huì)組織的培育和發(fā)展直接關(guān)系到公民社會(huì)的孕育和發(fā)展。在東莞五大園區(qū)中，目前只有松山湖高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)成立了相對(duì)較多的社會(huì)組織，但是社會(huì)組織發(fā)揮的社會(huì)中介作用還尚未真正發(fā)揮。一方面，從對(duì)東莞園區(qū)的建設(shè)進(jìn)程來(lái)看，許多生產(chǎn)建設(shè)和民生服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)都涉及到社區(qū)群眾的土地、資產(chǎn)和資源的征遷拆遷工作，群眾與政府之間對(duì)立情緒嚴(yán)重。對(duì)于這些事件的處理和應(yīng)對(duì)，社會(huì)組織可以發(fā)揮較大的調(diào)解作用，幫助政府和群眾達(dá)成一致意見(jiàn)，有利于推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè);另一方面，培育和發(fā)展園區(qū)社會(huì)組織，特別是慈善類、公益類社會(huì)組織，對(duì)于推進(jìn)社區(qū)民生服務(wù)和福利具有積極意義。

從社區(qū)建設(shè)來(lái)講，社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成對(duì)于居民的互動(dòng)交往和社區(qū)歸屬感的培育具有積極意義，而社區(qū)老年人協(xié)會(huì)、籃球足球協(xié)會(huì)和居民互助小組等多種形式的社區(qū)社會(huì)組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)方面能夠發(fā)揮中介作用，但是東莞園區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展緩慢，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)難以形成，在很大程度上降低了居民的社會(huì)交往與互動(dòng)，不利于和諧社區(qū)的建設(shè)。

五、東莞園區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐路徑

(一)以政策建設(shè)推動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新

1. 建立健全保障民生的社會(huì)政策體系。西方福利國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會(huì)政策體系是保障人民群眾醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育和社會(huì)保障等一系列基本民生問(wèn)題的基礎(chǔ)和根本，如果沒(méi)有完善的社會(huì)政策體系，就不可能保障人民的基本權(quán)益和發(fā)展權(quán)利，就不可能從根本上保證人民的基本福利。對(duì)于剛剛起步發(fā)展的東莞園區(qū)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是招商引資、產(chǎn)業(yè)培植，還是引進(jìn)人才、匯集精英，都必須依靠較為完善的社會(huì)政策，才能積淀未來(lái)發(fā)展的各種資源。從社會(huì)政策的制定來(lái)講，一方面要注重政策的內(nèi)容和效果。政策的內(nèi)容主要涉及最低工資、最低收入保障標(biāo)準(zhǔn)、公租房、廉租房等一系列涉及基本民生、底線民生的問(wèn)題，而非是一種“獲利”的手段，其核心價(jià)值在于“公平”和“權(quán)利”;另一方面要注重社會(huì)政策制定過(guò)程中公眾的參與。社會(huì)政策是以保障社會(huì)公眾的基本權(quán)益為目的，特別是弱勢(shì)群體的利益。因此，社會(huì)政策的制定必須尊重社會(huì)公眾的意愿，只有了解公眾的社會(huì)需求和基本問(wèn)題，在政策制定的過(guò)程中才能“對(duì)癥下藥”，才能真正發(fā)揮社會(huì)政策的制度效應(yīng)。

2. 加強(qiáng)園區(qū)的法制建設(shè)。首先，在園區(qū)管委會(huì)權(quán)限范圍內(nèi)，針對(duì)不同市場(chǎng)管理類別，制定相應(yīng)的市場(chǎng)管理規(guī)則，規(guī)范行政行為，避免“人治化”管理帶來(lái)的隨意性。其次，大力推進(jìn)干部隊(duì)伍法制教育制度化、規(guī)范化，不斷提高干部隊(duì)伍依法執(zhí)政和運(yùn)用法律管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力。再次，大力踐行“法律進(jìn)基層”活動(dòng)，定期在社區(qū)基層舉辦各種法律知識(shí)講座，為民眾提供法律咨詢服務(wù)。

(二)以社會(huì)組織發(fā)展提升協(xié)同創(chuàng)新體系

1. 培育園區(qū)基層社會(huì)組織，提升協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)。東莞市目前在多數(shù)行業(yè)中建立了行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)，園區(qū)可以積極溝通行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)，由園區(qū)提供行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的辦公場(chǎng)所，在園區(qū)成立分支機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)，依托行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立一批人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、科研資訊機(jī)構(gòu)等營(yíng)利性社會(huì)組織，以此促進(jìn)園區(qū)的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的進(jìn)程。同時(shí)，園區(qū)要進(jìn)一步制定優(yōu)惠政策和設(shè)置社會(huì)組織發(fā)展基金，特別扶持公益類、慈善類等非營(yíng)利性基層社會(huì)組織的發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)園區(qū)社會(huì)組織與大學(xué)、科研院所和政府及管委會(huì)的交流和互動(dòng)，通過(guò)發(fā)揮園區(qū)社會(huì)組織的中介作用，充分體現(xiàn)和提升多主體協(xié)同創(chuàng)新作用與體系建設(shè)。

2. 做好社會(huì)組織扶持和監(jiān)管。園區(qū)現(xiàn)有社會(huì)組織發(fā)展不均衡，仍有不少組織停留在起步初期，應(yīng)該加大對(duì)現(xiàn)有組織的扶持培育和規(guī)范管理力度，為他們搭建交流溝通的平臺(tái)，給予一定的政策鼓勵(lì)和扶持措施，引導(dǎo)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使園區(qū)社會(huì)組織在數(shù)量上有增加，在質(zhì)量上有提高。一方面，要制定較為詳細(xì)科學(xué)的社會(huì)組織扶持政策體系，特別是制定有利于培育和發(fā)揮社會(huì)組織的稅收政策和資金資助政策，同時(shí)建立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金，通過(guò)招投標(biāo)、項(xiàng)目制等多種方式購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù);另一方面，制定詳細(xì)的社會(huì)組織內(nèi)部治理標(biāo)準(zhǔn)體系和社會(huì)組織工作考評(píng)體系，對(duì)園區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行定期考核和評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為下期是否扶持的標(biāo)準(zhǔn)之一，提升對(duì)園區(qū)社會(huì)組織的監(jiān)管力度，充分保證園區(qū)社會(huì)組織有效提供標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的民生服務(wù)。

3. 建設(shè)園區(qū)社會(huì)組織孵化基地。社會(huì)組織孵化基地是東莞市委市政府社會(huì)管理創(chuàng)新的一大舉措，運(yùn)作良好，經(jīng)驗(yàn)豐富。東莞園區(qū)完全可以借鑒市社會(huì)組織孵化基地的經(jīng)驗(yàn)，在園區(qū)中建立社會(huì)組織孵化基地，對(duì)園區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行便利的技術(shù)指導(dǎo)、管理培訓(xùn)和后期服務(wù)。同時(shí)，為了促進(jìn)園區(qū)社會(huì)組織孵化基地的建設(shè)發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)與新型公益社會(huì)組織的合作，引進(jìn)其“公益孵化器”的成熟經(jīng)驗(yàn)，整合政府、企業(yè)、高校、居民等各方力量，著力培育異地務(wù)工人員服務(wù)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、大學(xué)生社會(huì)工作技能培育等相關(guān)的組織，形成覆蓋園區(qū)各階層的社會(huì)組織集群，全面提升園區(qū)社會(huì)建設(shè)服務(wù)水平。

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