●浙江工業(yè)大學(xué)容大后勤集團 黃建兵

從會計委派制的優(yōu)缺點分析其適用性

●浙江工業(yè)大學(xué)容大后勤集團 黃建兵

會計委派制在我國一直處于“用，而慎用”的情況，從1998年開始到如今，一直處于試行階段，針對其產(chǎn)生的爭論也一直未休。本文從會計委派制的優(yōu)勢和不足的角度分析其在我國的適用性，認為以下單位（項目）較適合采用會計委派制：主要依靠財政撥款支持、社會服務(wù)性質(zhì)的行政事業(yè)單位，如高等院校，以及與社會民生、基本建設(shè)服務(wù)有關(guān)的專項項目，如公立醫(yī)院、大型國有醫(yī)藥企業(yè)、鐵路公路專項建設(shè)項目等。

會計委派制 適用性

一、會計委派制的定義和模式

會計委派制是指國家政府部門、資產(chǎn)所有者向其所屬企事業(yè)單位委派會計參與、監(jiān)督所在單位會計行為和其他經(jīng)濟活動的一種會計管理制度。

“會計委派制”一詞真正出現(xiàn)是在1996年，時任中紀委常委的劉麗英同志調(diào)查非法集資經(jīng)濟大案中，發(fā)現(xiàn)嚴重的財務(wù)管理混亂、國有資產(chǎn)流失而產(chǎn)生的對于會計委派制的需求。進而，在1998年正式提出“會計委派制”的試點運用，并在2000年召開的中央紀委第四次全會和國務(wù)院第二次廉政工作會議，明確要求在黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費或罰沒職能的事業(yè)單位，繼續(xù)實行會計委派制。

會計委派制的模式一般有：直接管理模式、主管會計委派模式、財務(wù)總監(jiān)委派制和“會計樓”形式。

二、會計委派制優(yōu)劣分析

會計委派制最早是西方公司治理結(jié)構(gòu)中所有者約束和監(jiān)督經(jīng)營者行為的一種制度,在西方國家公司的內(nèi)部管理中應(yīng)用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。我國的政府機關(guān)和國有企業(yè)是在1998年引入這一制度。從1998年至今的十余年里，會計委派制在我國一直在使用，但是又沒有大范圍使用，而是一直處于適用階段。本文認為，可以從會計委派制本身的優(yōu)勢和缺陷的角度去分析我國會計委派制“用，但慎用”的現(xiàn)狀。

（一）優(yōu)勢

1.有利于增強會計信息的真實性。會計信息作為企業(yè)外部投資者獲取企業(yè)信息的最主要的形式，是企業(yè)外部人員和企業(yè)所有者對企業(yè)了解掌握的最主要的渠道。而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，會計信息作為各方人員博弈的結(jié)果，失去了其反映企業(yè)真實經(jīng)濟信息的客觀性，而成為了企業(yè)各方根據(jù)其自身利益多方博弈權(quán)衡得到的最有利的表面數(shù)據(jù)，玩起了數(shù)據(jù)文字的游戲。

根據(jù)有關(guān)文獻分析，會計信息失真的原因可分為會計制度的宏觀失范和會計作業(yè)的微觀失范。前者是指由于會計制度自身的不完善造成的會計信息失真，屬于制度層面的原因，會計人員對此無能為力。后者則主要是指會計人員的日常操作不規(guī)范引起的會計信息失真，屬于操作層面的原因。而在現(xiàn)實中，絕大多數(shù)的會計信息失真是由于微觀層面的會計人員主觀或者客觀、主動或者被動等原因造成的，其中主要是由于會計人員受制于所屬企業(yè)，由于其與企業(yè)之間存在人事、經(jīng)濟等方面的利益關(guān)系導(dǎo)致的客觀真實性的缺失。

會計委派制將會計人員從企業(yè)之中分離出來，將其有關(guān)人事、經(jīng)濟等利益關(guān)系從所屬企業(yè)中調(diào)離出來，使得其不再由于各種利益關(guān)系而受制于企業(yè)，成為在利益關(guān)系上獨立于企業(yè)而存在的第三方，可以更加專心、客觀、公正地進行核算，有利于保證會計信息的真實性，提高會計信息質(zhì)量。

2.有利于資產(chǎn)的保值增值，尤其是防止國有資產(chǎn)的流失。在現(xiàn)代企業(yè)制度之下，兩權(quán)分離導(dǎo)致了所有者和經(jīng)營者之間產(chǎn)生了一系列博弈活動，有關(guān)各方的研究人員也對其進行研究分析，形成了諸如代理成本理論等一系列理論，而在這些理論都集中反映了一個客觀事實，即由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，導(dǎo)致所有者對于所擁有的資產(chǎn)的保值增值無法形成一個良好的監(jiān)督機制，經(jīng)營者的部分行為會背離所有者對于資產(chǎn)保值增值的初衷，甚至?xí)霈F(xiàn)由于冒險經(jīng)營而導(dǎo)致資產(chǎn)處于高風(fēng)險之下的情形。

會計委派制是由資產(chǎn)的所有者向其擁有企業(yè)內(nèi)部委派會計人員，會計人員直接聽命于資產(chǎn)所有者，直接向其匯報，在某種程度上有利于資產(chǎn)的保值增值，尤其是防止國有資產(chǎn)的流失。

3.有利于發(fā)揮會計監(jiān)督職能。會計的基本職能有核算、管理、監(jiān)督等。而如今的會計模式使得監(jiān)督職能基本處于空缺的位置。

我國的會計監(jiān)督體制分為三種形式：政府監(jiān)督，內(nèi)部審計和會計師事務(wù)所審計。無論是何種審計模式，我們都強調(diào)一點，就是獨立性原則。獨立性是任何監(jiān)督形式得以有效運行的前提條件和基本原則。正如我國現(xiàn)有的審計等監(jiān)督機制一樣，會計基本職能之中的監(jiān)督職能的有效行使也需要建立在一個公平對等的關(guān)系之上。而在現(xiàn)在的會計人員任用模式之下，由于其是被雇傭的地位，導(dǎo)致了其對各方面工作的執(zhí)行都有顧慮，而無法充分發(fā)揮監(jiān)督職能。而在會計委派制下，由于其各種利益關(guān)系獨立于企業(yè)，使得會計人員可以更加理直氣壯的行使其職能，尤其是監(jiān)督職能。

4.有利于規(guī)范提升會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。我國自1998年試行會計委派制以來，由于委派的會計人員由政府統(tǒng)一考試、聘用、委派，將一批政治強、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的財會人員補充到各個單位的會計工作崗位上，在保持了會計人員客觀、獨立、純潔性的同時，通過統(tǒng)一培訓(xùn)，增強了會計隊伍的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（二）不足

1.缺少法律依據(jù)的支持，甚至在某些方面與現(xiàn)有的會計法規(guī)不相適應(yīng)。會計委派制缺乏明確的法規(guī)條文，企業(yè)作為獨立的法人，擁有一定的自主權(quán)，會計委派制在一定程度上剝奪了其用人自主權(quán)。另外，在《會計法》中規(guī)定，企業(yè)負責(zé)人需要對單位的會計工作和會計信息的真實、完整性負有最終責(zé)任，但是卻又沒有對與會計人員的選用的自主權(quán)，權(quán)利與義務(wù)分割。

2.與“政企分開”原則相違背。會計委派制，若由政府部門向企業(yè)內(nèi)部委派會計人員，被委派會計人員直接聽命于政府部門，直接向政府部門報告，會使得政府部門插入企業(yè)內(nèi)部，對企業(yè)財務(wù)決策擁有控制權(quán)，影響企業(yè)自主經(jīng)營，與我國“政企分開”的總體原則方針相違背。

3.會計職能未充分發(fā)揮，片面追求監(jiān)督職責(zé)。由于會計委派制的一個初衷是能夠?qū)εc企業(yè)有更好的監(jiān)督，再加上委派會計的人事關(guān)系、經(jīng)濟利益等脫離在企業(yè)之外，導(dǎo)致委派會計與企業(yè)本身的脫離，難以融入企業(yè)，容易導(dǎo)致委派會計人員在意識上的偏差，片面追求會計的監(jiān)督職能而忽視了其他諸如核算、管理等職能。會計人員脫離在企業(yè)之外，會導(dǎo)致會計人員對自身定位的迷惑，進而會產(chǎn)生脫離企業(yè)，不能很好地行使會計的其他職能。

4.相關(guān)配套制度的不完善。一項制度實施的成功與否，不僅僅在于該制度本身的完善與否，還包括很多相關(guān)的配套制度。會計委派制度的順利實施，必須建立在一整套完整的配套制度的基礎(chǔ)之上。隨著委派會計制度的開展，必然出現(xiàn)一系列問題，諸如會計人員如何選擇、如何分配；委派何種職位的會計人員；委派的會計人員由于人事關(guān)系還在委派主體單位，那么對委派出去的會計人員由于其離開了委派主體日常工作的監(jiān)督，如何對其進行有效的業(yè)績考核以及進一步的工資福利的制訂計劃；另外，如同會計師事務(wù)所審計一樣，長期的業(yè)務(wù)聯(lián)系會使得委派人員與企業(yè)產(chǎn)生一定的關(guān)系，那么如何有效地避免長期業(yè)務(wù)關(guān)系以及進一步地委派會計人員輪換的模式等等。

因此，在這些問題之下，會計委派制度的配套制度包括：委派會計人員的選聘制度；委派會計人員的檔案管理制度；委派會計人員的分配制度；委派會計人員的回避制度；委派會計人員的輪換制度；委派會計人員的工資福利、業(yè)績考核制度等等。只有在一整套完善的相關(guān)配套制度的基礎(chǔ)之上，會計委派制才能順利進行和開展。

三、適用性分析

任何事物都是有其兩面性的，事物的兩面性決定了我們對于其采用的一個總體原則，即取長補短。根據(jù)前文對會計委派制的優(yōu)缺點的分析可見，會計委派制的優(yōu)勢及不足是相對的，并非絕對的。有些是基礎(chǔ)與高層建筑的關(guān)系，有些是相互促進的關(guān)系，有些是彼此依賴的關(guān)系。

首先，會計委派制雖然在法律上存在一些矛盾之處，但是事實上其在增強了會計信息質(zhì)量的真實性的同時，也降低了企業(yè)負責(zé)人由于會計信息不真實完整而負上法律責(zé)任的風(fēng)險，這是一對相互促進、彼此依賴的關(guān)系。當(dāng)然，從這里我們也可以發(fā)現(xiàn)，若會計委派主體和單位負責(zé)人之間存在一定的聯(lián)系，那么就可以減輕甚至消除會計委派制在單位負責(zé)人對于財務(wù)人員沒有任免權(quán)卻需對財務(wù)信息負責(zé)之間的矛盾關(guān)系。這暗示我們，會計委派制的大前提是面向國有企業(yè)和國家行政事業(yè)單位。在這一大前提下，就能有效避免會計委派制的一方面不足。

第二，會計委派制關(guān)于監(jiān)督職能的辯論，是一場企業(yè)性質(zhì)及其經(jīng)濟業(yè)務(wù)在會計職能的側(cè)重點上的博弈，同時也是企業(yè)所有者和企業(yè)經(jīng)營者在監(jiān)督和核算管理預(yù)測兩方面的權(quán)衡和博弈。本文認為，并沒有誰對誰錯的區(qū)分，正如同會計信息質(zhì)量中的可靠性和相關(guān)性的關(guān)系一樣，會計職能的各個方面總是要根據(jù)實際情況而有側(cè)重點的不同的區(qū)分，其主要還是要根據(jù)實際情況進行選擇。比如，監(jiān)督職能在主要以財政支持、資金來源依靠政府的企業(yè)中比較適合，而在自負盈虧、自主經(jīng)營的企業(yè)中，則以核算職能為主。

第三，會計隊伍素質(zhì)的提高是建立在一整套完善的培訓(xùn)制度、換崗制度等之上的。同時，完善的工資福利、業(yè)績考核制度也能在一定程度上促進會計人員工作的積極性以及自我提升的主動性。當(dāng)然，在這里，我們也可以發(fā)現(xiàn)，會計委派制的順利實施開展，關(guān)鍵在于其相關(guān)配套制度的完善。由于會計委派制使得會計人員從服務(wù)單位脫離出來，但是又不在委派主體的日常監(jiān)管之下，相當(dāng)于是處于一個空白區(qū)域，因此，對于委派人員的業(yè)績考核、工薪安排等是一個難點。另外，不同的單位由于其經(jīng)濟業(yè)務(wù)性質(zhì)千差萬別，需要的會計人員的專業(yè)素質(zhì)也不一樣，從總會計師到出納等涉及的崗位也不同，如何對委派的會計人員進行培訓(xùn)、選拔也是一個難題。因此，從這個方面，我們可以發(fā)現(xiàn)，會計委派制適合一些經(jīng)濟業(yè)務(wù)較單一的單位，如高等院校；或者從上到下委派一整套會計人員，如針對鐵路、道路等基本建設(shè)專項項目，設(shè)立專門的委派會計團隊，進行專項委派。

第四，關(guān)于“政企分開”原則，本文認為這是一個需要堅定貫徹、始終執(zhí)行的原則。由此，也暗示著我們，怎么樣的企業(yè)、單位適合由政府進行會計人員的委派，而什么樣的企業(yè)、單位政府要給予足夠的自由，注意不要干預(yù)其獨立自主的運作。其中，以服務(wù)為主的行政事業(yè)單位就較為適合采用會計委派制。

另外，鑒于會計委派制很好的監(jiān)督職能以及能夠及時反饋政府部門和接受政府部門的領(lǐng)導(dǎo)等優(yōu)勢，在涉及民生、社會福利等方面的單位，也適合采用會計委派制。

根據(jù)以上關(guān)于會計委派制的優(yōu)勢及不足的分析，本文認為，會計委派制主要適合于以下單位：

一是主要依靠財政撥款支持，為社會服務(wù)性質(zhì)的企事業(yè)單位，如高等院校。我國目前的高等院校主要依靠政府財政撥款支持，高等院校的財務(wù)業(yè)務(wù)分為科研業(yè)務(wù)、日常業(yè)務(wù)和校維護建設(shè)等項目。目前，我國對高等院校下?lián)艿慕?jīng)費方面，尤其是科研經(jīng)費等項目的使用審核難以進行，存在著較為普遍的科研經(jīng)費下?lián)艿糜诜强蒲许椖康默F(xiàn)象。另外，我國高等院校工資薪酬一般按照職稱等級分，財務(wù)工作的性質(zhì)和工作強度與其他行政管理工作顯著不同，而現(xiàn)行院校工資薪酬制度對財務(wù)工作人員不能起到積極的促進作用，反而會削減其工作積極性，同時，在學(xué)校，由于各級院校的領(lǐng)導(dǎo)等關(guān)系的復(fù)雜性，更是增加了財務(wù)人員的工作難度。實行會計委派制，將財務(wù)人員從高校獨立出來，作為政府委派人員進入高等院校進行財務(wù)核算，能更好地發(fā)揮高校財務(wù)的監(jiān)督職能，也能更好地統(tǒng)一各個高校的科研經(jīng)費使用口徑。同時，由于高等院校之間的財務(wù)工作的相似性，可以很好的建立高校會計委派人員流動制度，以及考核、獎勵等制度。

二是經(jīng)濟業(yè)務(wù)單一、會計工作重復(fù)且有其獨立性的項目，如鐵路、道路建設(shè)的專項項目。目前我國國內(nèi)，道路建設(shè)等項目普遍存在著貪污受賄、豆腐渣工程等腐敗現(xiàn)象。道路建設(shè)專項項目，由于其投入資金大，影響范圍大，作為財政每年撥款的大戶，最是需要嚴格監(jiān)管其資金流向。針對道路建設(shè)這一類專項項目，可采用配備一整套的會計人員，專項針對道路建設(shè)項目，在有效監(jiān)督政府資金流向的同時，由于在一整套的會計人員中配備了較高層的會計負責(zé)人，還可以在一定程度上監(jiān)督道路項目的材料質(zhì)量問題，同時，也能給予政府最真實的資金使用效率的信息。

三是涉及民生、社會福利性質(zhì)的單位，如公立醫(yī)院、大型國有的醫(yī)藥企業(yè)。目前我國“看病難、看病貴”現(xiàn)象的普遍性，也激發(fā)了我們對于醫(yī)藥行業(yè)的一些思考。由于對醫(yī)藥產(chǎn)品的剛性需求，從“經(jīng)濟人”的角度出發(fā)，我們可以理解企業(yè)遵從“利益最大化”的原則，按照市場需求和供給，導(dǎo)致目前醫(yī)藥行業(yè)暴利現(xiàn)象的存在，進而導(dǎo)致“看病難、看病貴”。這些關(guān)系到民生問題，而且僅依靠市場不能自動調(diào)節(jié)到合理狀態(tài)，就需要政府的介入。針對公立醫(yī)院和大型國有醫(yī)藥企業(yè)采用會計委派制，比如總會計師委派制，可以在一定程度上影響國有醫(yī)藥單位的財務(wù)決策，進而改善現(xiàn)存的“看病難、看病貴”的現(xiàn)象?！?/p>

李玲.2008.對企業(yè)推行會計委派制的思考[J].財會研究，5。