◎劉云 劉海訊（西南政法大學經濟學院制度經濟學研究所, 成都610031）

與其限房價不如捐公租

◎劉云 劉海訊（西南政法大學經濟學院制度經濟學研究所, 成都610031）

十八屆三中全會《決定》中提出“健全符合國情的住房保障和供應體系”，這表明中央對保障房建設的高度重視。保障房建設最大瓶頸是資金嚴重短缺與投入嚴重不足，要大幅度增加保障房供給，更好地滿足社會需要，就必需在保障房建設資金投入渠道與方式上進行大膽創(chuàng)新，才能促進保障房建設的大發(fā)展。

行政調控弊端多

2013年11-12月，繼北京、上海、廣州、深圳一線城市之后，西安、武漢、南昌、廈門等二十多個二、三線城市陸續(xù)加入新一輪樓市調控的行列，從具體調控內容上看，盡管各城市間情況各異，力度與細節(jié)上存有差異，但總體來看，二、三線城市的樓市調控政策都傾向于行政調控，從限購升級到限價措施，各城市紛紛推出以限購、限價等為特征的行政控調措施，而廣州市國土局2013年11月出臺的樓市調控新政“穗六條”更是采取了限購、限貸、限售、限簽、限價措施，可謂“五限”齊下。

SOHO中國董事會主席潘石屹在接受網易財經專訪時也表示，中國房地產市場受政策影響大，這輪調控差不多有10年了，而且大部分都是行政手段調控，但是這個思路、方式調控了10年還沒見效，他認為應該反思一下調控的方法了。

的確，10年以來的房地產調控過多依賴于限購、限價之類行政調控手段，而在市場經濟條件下，行政調控手段雖可以用，實際上是個“堵”的辦法，因其與市場經濟規(guī)律相悖，調控效果肯定不會理想，結果是越“堵”越漲。北京調控效果更不理想，2011年以前，山西煤老板、溫州老板等外地有錢人大肆在北京購房，使北京房價一路猛漲。2011年以后，北京推出對外地購房人限購措施后，北京房價照漲不誤，原因很簡單，基于首都的特殊地位，北京有錢的高管、高官、老板實在太多了（其中也包括貪官污吏），即使通過限購把外地有錢人排除在外，北京本地（戶籍）大量有錢人的強大購買力仍可輕易推動北京房價一路猛漲。2013年3月底，各地均出臺“新國五條”實施細則，北京出臺的實施細則被公認為最嚴厲，但北京房價依舊猛漲。

十八屆三中全會出臺的長達2萬字的《決定》未提及房價調控，但卻強調“市場在資源配置中起決定性作用”。這意味著，中央對調控樓市的思路發(fā)生了重大變化，就此分析，未來對樓市的調控應該更主要依靠市場的手段，因此限購、限價等行政調控手段應逐步退出市場。

北京房地產一直是全國的風向標，全國要取得好的調控效果，關鍵取決于北京。鑒于北京特殊地位和有錢人多，房市購買力旺盛的實際情況，按照十八屆三中全會提出的市場化改革思路，用市場經濟手段控調北京樓市可能更有效。

以非產權性質公租房取代產權性質保障房勢在必行

北京作為房地產熱點城市中頭號熱點城市，歷來在全國房地產市場特別是在一、二線城市中充當風向標與領頭羊角色，北京房地產調控能否取得實效對全國房地產調控成效影響很大，因此對北京房地產調控要有針對北京的具體情況的新思路、新方法。而北京房地產調控方式則是行政限價、限購與北京特色的“住房雙軌制”并行，但調控效果并不理想。

北京特色“住房雙軌制”是指北京于去年底推出自住型商品房，自住型商品房雖不叫保障房，但明顯具有保障房性質，北京中等收入的“夾心層”無房家庭可以申購，一些“夾心層”家庭將會從中受益，這等于把中等收入的“夾心層”家庭也納入保障房范圍。

客觀而言，無論是自住型商品住房，還是經濟適用房、兩限房，雖然售價相對商品房有不小的優(yōu)惠空間，但在保障房售價隨著商品房水漲船高之時，真正符合條件的人未必有購買能力，反而可能成高收入者牟利與尋租工具。

保障房的違規(guī)出租并不是新鮮事，從經濟適用房到兩限房等，保障房之所以爭議較大，就是因為制度設計不完善，讓保障房淪為權力尋租、財富二次分配的投機品。自住型商品房的分配和監(jiān)管制度，目前仍未細化，難免讓人擔憂。今后無論自住型商品房的分配和監(jiān)管制度如何完善，人們總能找到一條規(guī)避政策的道路獲取經濟利益，這些方式方法可以統(tǒng)稱為“上有政策、下有對策”。這就不能不使人擔心自住型商品房是否會重蹈過去經適房、兩限房的復轍。

鑒于自住型商品房、經適房、兩限房這類產權歸購房者所有的產權性質的保障房弊端叢生，今后北京保障房建設應以非產權性質的公租房為主，即公租房產權歸政府，政府對公租房只租不賣。按建設部規(guī)定，從2014年起各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。本文所說公租房即公共租賃住房。

關于“捐建”公租房的設想

如果取消自住型商品房、經適房等產權性質的保障房會帶來一個問題，即中等收入的“夾心層”住房保障問題如何解決？建議一律以公租房形式加以解決。過去，公租房即公共租賃住房和廉租住房主要面向低收入戶與外來民工，如把公租房范圍擴大到中等收入的“夾心層”會帶來兩個難題：一是需求暴漲，北京首都創(chuàng)業(yè)集團董事長劉曉光說，北京一年新增戶籍人口60萬人，新增常住人口50萬人。新增新婚家庭十幾萬戶。一手房一年供應量至多18萬套，加上固定數(shù)量的存量房，市場一年總共能提供20多萬套房，不及新增人口的五分之一。如果照此數(shù)據(jù)，即使北京市政府投巨資，一年增加10萬套公租房恐怕也無法滿足需要。二是，自住型商品房等產權性質的保障房建設，雖說政府通過融資、稅費上優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商來建，但畢竟是購房者自己陶錢買房，可以說政府只出優(yōu)惠政策而不掏錢，但產權歸政府所有的公租房則應由政府出巨資來建，政府那來怎么多錢？

建議通過“捐建”方式來解決這兩個難題。今后，北京的房地產開發(fā)商應把其所建商品房按30%乃至更高比例“捐建”給政府作為公租房使用，因為只有30%仍至更高比例，才能滿足北京對公租房巨大需求。所謂“捐建”含義有兩層，一是大比例無償捐贈，二是無償建設。具體講是指開發(fā)商在開發(fā)商品房項目時，同時要承擔為政府無償建設公租房的義務。在建商品房同時，由開發(fā)商自己掏錢按30%以上比例建設公租房，建好后無償移交給政府，政府享有對這些公租房所有權和管理權，由政府提供給北京中低收入戶居住。同時，政府取消對商品房漲價的任何限制，允許開發(fā)商大幅提價銷售商品房，以商品房的盈利來“以盈補虧”，彌補開發(fā)商無償“捐建”公租房所產生的巨額虧空并有一定的盈利。

眾所周知，如今北京開發(fā)商競拍拿地必須按政府要求配建一定比例具有保障房性質的自主型商品房、經適房、限價房、公租房，如去年11月21日華遠地產以23億元摘得北京門頭溝一幅地塊。但華遠所拿門頭溝地塊都是以配建自住型商品房等為代價的。政府要求配建經濟適用住房0.6萬平方米，配建自住型商品住房1.5萬平方米?！敖洕m用住房”房屋銷售限價8000元/平方米，“自住型商品住房”房屋銷售限價22000元/平方米。

配建與“捐建”區(qū)別在于，配建的自主型商品房、經適房、限價房等應按政府規(guī)定價格出售，雖售價遠低于市場價，但畢競是購房者掏錢，而不是開發(fā)商掏錢，加之政府給開發(fā)商相應的優(yōu)惠政策，主要是稅費上優(yōu)惠，開發(fā)商大體能做到保本微利，即使有一定虧損，也可用商品房的巨額盈利來彌補。北京有些地塊也要求開發(fā)商配建一定數(shù)量公租房，但比例低，開發(fā)商也能承受。這種由購房者掏錢買房、開發(fā)商承擔的配建模式對商品房價格影響不大，還能通過增加供給方式在一定程度上仰制房價。

但“捐建”則是指在無購房戶付款與政府掏錢情況下，由開發(fā)商自己出巨資來建高比例公租房捐給政府，這會造成開發(fā)商巨額虧損，開發(fā)商只能通過大幅提價銷售商品房來彌補巨虧，“捐建”模式直接后果是助長北京房價暴漲，可能漲30%以致更高。

以北京目前高房價，無論北京限購限價政策再嚴，北京絕大多數(shù)中低收入戶既租不起房，更買不起房，所以，北京的中低收入戶難以從北京限購限價政策中受益，就算通過調控使北京房價降一些照舊買不起，更何況北京高房價幾無下降可能。與其如此，不如打破常規(guī)，反其道而行之，北京起碼可考慮取消一切限價措施，為開發(fā)商以商品房大幅漲價方式“以盈補虧”，為政府大量“捐建”公租房創(chuàng)造條件。

北京的中低收入戶只能主要依賴政府提供的公租房，而北京1200萬戶籍人口決定了北京中低收入戶數(shù)量龐大，這使北京市政府公租房建設與供給負擔只能是全國之最，北京市政府對公租房建設有限投入與公租房巨大需求形成尖銳矛盾。唯一的辦法是讓開發(fā)商為政府大量“捐建” 公租房，所以強制開發(fā)商按30%乃至更高比例為政府“捐建”公租房勢在必行，由此造成商品房價格猛漲只會加重北京有錢人和高收入者負擔，讓他們?yōu)榇速I單。如此一來，房價漲得再厲害，也只會加重有錢人與高收入者負擔。房價越漲，開發(fā)商建設商品房積極性越高，相應的，開發(fā)商“捐建”的公租房越多，中低收入戶住房越有保障。這卻是一種市場化改革思路，完全符合“市場在資源配置中起決定性作用”的改革主導思想。

“捐建”的政策依據(jù)

“捐建”并非空想，也有政策依據(jù)。2007年8月14日新華社發(fā)布的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》明確提出：“（七）多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收購、改建以及鼓勵社會捐贈等方式增加廉租房供應?！贝艘庖娭小肮膭钌鐣栀洝币辉~值得我們關注，而開發(fā)商以“捐建”方式為政府無償建設、提供公租房的行為實際上就是種“社會捐贈”方式，因此，“捐建”是完全符合國務院的文件精神的?？紤]到住房是種高價值特殊商品，社會上愿意捐贈公租房的單位和個人很少，捐贈數(shù)量自然是微乎其微，這就需要我們廣開“捐源”。而通過“捐建”方式，將迫使開發(fā)商向政府大量“捐贈” 公租房，這樣公租房嚴重短缺的局面將得到很大改觀。當然，開發(fā)商“捐建” 公租房是不情愿的，是被迫的，但政府可以強制開發(fā)商“捐建”，否則取消開發(fā)商土地競拍購買與建設商品房資格，開發(fā)商不干也得干，否則就沒有資格拿到地皮與開發(fā)商品房，這將迫使開發(fā)商將高得離譜的暴利通過“捐建” 公租房方式返還給社會中低收入家庭，有利于縮小貧富差距，構建和諧社會。

“每個家庭有房住”是一個文明社會起碼目標，也是市場經濟下每一個責任政府必須提供的“公共產品”，雖說“捐建”會導致商品房價格的大幅上漲，但能通過公租房有效解決中低收入家庭住房難問題，實現(xiàn)了“每個家庭有房住”目標，這比單純用行政手段調控房價更有意義。