胡超　羅曉霞

摘要：近兩年來(lái)，屢見(jiàn)不鮮的城管強(qiáng)制執(zhí)法事件引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。這也讓城管這一職業(yè)陷入尷尬境地，一方面是執(zhí)法的困難重重，另一方面是道德的約束。本文通過(guò)分析城管執(zhí)法中的行政倫理問(wèn)題，旨在為我國(guó)城管科學(xué)執(zhí)法提供一些對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城市管理；強(qiáng)制執(zhí)法；行政倫理

一、 概念界定

（一） 城管。城管，有兩層含義：第一層含義是指城市管理，它的對(duì)象是城市這個(gè)開(kāi)放而復(fù)雜的龐大系統(tǒng)，主要采用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、技術(shù)等手段以及運(yùn)用決策、組織、計(jì)劃、指揮等一系列機(jī)制，并通過(guò)政府和市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)對(duì)城市的運(yùn)行和發(fā)展所進(jìn)行的規(guī)范協(xié)調(diào)、決策引導(dǎo)、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)行為；第二層含義是指從事城市管理的工作人員，是獨(dú)立的執(zhí)法主體，通過(guò)行使相對(duì)集中的行政處罰權(quán)來(lái)查處違法行為，同時(shí)又必須對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)法律責(zé)任。本文中的“城管”偏向于第二層含義，“城管強(qiáng)制執(zhí)法”則指從事城市管理的工作者在執(zhí)法過(guò)程中的行政強(qiáng)制以及暴力執(zhí)法等行為。

（二） 行政倫理。行政倫理即行政道德，它主要遵循“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一，同時(shí)把協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會(huì)的關(guān)系作為核心的具體行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。行政倫理作為行政管理領(lǐng)域中的一種角色倫理，主要是指針對(duì)行政行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則與規(guī)范。

二、 城管執(zhí)法中的行政強(qiáng)制問(wèn)題分析

行政強(qiáng)制是指通過(guò)限制公民、法人或其他組織的權(quán)利，以增加其責(zé)任的一種行政權(quán)力。目前，我國(guó)在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門(mén)規(guī)章等領(lǐng)都設(shè)立了大量的行政強(qiáng)制，但是由于行政強(qiáng)制權(quán)所涉及的法律依據(jù)非常龐雜，同時(shí)它的設(shè)定和實(shí)施比較混亂，所以權(quán)屬多頭以及權(quán)限界定復(fù)雜混亂的現(xiàn)象常常出現(xiàn)在城市管理的許多領(lǐng)域，以至城管執(zhí)法人員在具體執(zhí)法辦案的時(shí)候無(wú)所適從，導(dǎo)致城管執(zhí)法的效率低下 。

而另一方面則體現(xiàn)在城管系統(tǒng)中部分工作人員自身素質(zhì)較低，不知如何科學(xué)執(zhí)法，只能通過(guò)野蠻行為來(lái)行使自己的權(quán)利。在實(shí)際的管理工作中，強(qiáng)制是一種必需的行政手段，但同時(shí)也需要充分尊重行政相對(duì)人，畢竟強(qiáng)制只是手段，不是最終的目的。城管正當(dāng)合法執(zhí)法并不是說(shuō)他們可以任意、囂張地行駛行政管理權(quán)力?？茖W(xué)的城市管理需要城市管理工作人員改變管理理念，要將“包容的精神”融貫在城市管理工作過(guò)程之中。在快速的城市化進(jìn)程中，大的方面政府與民眾的努力方向尚比較接近，卻在某些具體問(wèn)題上，政府的決策和考慮可能與民眾的實(shí)際需求相悖。在這種情況下，城市管理員作為城市基層管理者，就好比是夾在政府和民眾的中間的一塊夾心餅，必須承擔(dān)起承上啟下的責(zé)任。因此，城管部門(mén)必須從各個(gè)方面努力來(lái)履行好自己的職責(zé)。

三、 城管執(zhí)法中的行政倫理困境

（一）城管執(zhí)法的現(xiàn)狀。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和城市化的加劇，我過(guò)城市發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。 而街頭攤販管理涉及對(duì)象的復(fù)雜性使得其成為城市治理的難題。在這種背景下，城管執(zhí)法人員不可避免地將觸及不同群體的利益。而許多被管理者由于法制觀念淡薄，或者對(duì)自己生存現(xiàn)狀的不滿(mǎn)，無(wú)法配合與理解城管的執(zhí)法， 有些甚至暴力抗法采取過(guò)激行為毆打執(zhí)法隊(duì)員。另一方面，城管執(zhí)法人員在面對(duì)復(fù)雜的工作環(huán)境時(shí)，有時(shí)會(huì)缺少理性于科學(xué)的辦事方法，常常出現(xiàn)毆打商販暴力執(zhí)法的現(xiàn)象。近些年來(lái)，頻繁發(fā)生的暴力執(zhí)法于暴力抗法事件已經(jīng)成為阻礙城市管理于發(fā)展的突出問(wèn)題。

（二）城管執(zhí)法過(guò)程中不當(dāng)行為原因分析。城市管理需求的增加與立法滯后的矛盾以及頻頻出現(xiàn)的城管強(qiáng)制執(zhí)法與暴力執(zhí)法現(xiàn)象把城管這一職業(yè)推到了輿論的風(fēng)口浪尖上。如何有效管理是執(zhí)政者必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題，探究城管執(zhí)法過(guò)程中不當(dāng)行為出現(xiàn)的原因，可以從多方面來(lái)分析：

1、立法本身的滯后性。當(dāng)前我國(guó)的城管綜合行政執(zhí)法主要以《行政處罰法》第十六條的規(guī)定及國(guó)務(wù)院的一些文件為依據(jù)，但是這些法律和文件對(duì)如何執(zhí)法的詳細(xì)規(guī)定很少，大多僅局限在鼓勵(lì)各地盡快完成體制改革。這樣就必然會(huì)導(dǎo)致城管執(zhí)法人員在執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序及手段等方面無(wú)所適從，或是為現(xiàn)實(shí)執(zhí)法的需要而大量濫用執(zhí)法程序和手段。這種濫用在某種程度上會(huì)讓普通公民認(rèn)為是一種不文明、不規(guī)范甚至是違法執(zhí)法。而這種對(duì)立情緒的產(chǎn)生必然會(huì)加大城管綜合執(zhí)法的難度。立法滯后性另一方面表現(xiàn)為，城管綜合執(zhí)法涉及的處罰項(xiàng)目有幾百項(xiàng)之多但是集中處罰卻只涉及七個(gè)方面。并且這些處罰項(xiàng)目大部分是各個(gè)部門(mén)出于本部門(mén)的利益而設(shè)定的法規(guī)或規(guī)章而不是法律規(guī)定的，因此必然會(huì)導(dǎo)致相互沖突和矛盾，而綜合行政執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法時(shí)遵循的處罰規(guī)定本身就是相互沖突和矛盾的，這必然會(huì)導(dǎo)致無(wú)處適從的局面出現(xiàn)。此外，部分法律、法規(guī)規(guī)定本身的立法技術(shù)不太科學(xué)從而影響了執(zhí)法效能與執(zhí)法權(quán)威。

2、城管執(zhí)法程序不規(guī)范。在實(shí)際的城管執(zhí)法過(guò)程中城市管理工作人員在多數(shù)情況下并未遵循法定程序，尤其是在行使某些影響公民權(quán)利與義務(wù)的具體行政行為時(shí)。執(zhí)法程序違法在具體行政處罰案件中屢見(jiàn)不鮮，如在不開(kāi)罰單也不說(shuō)明原因的情況下沒(méi)收商品，簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法方式等都嚴(yán)重?fù)p害了城管隊(duì)伍的社會(huì)形象。此外，執(zhí)法違法、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象在城管執(zhí)法中經(jīng)常存在。

3、 部分執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高。城管執(zhí)法人員的自身素質(zhì)與執(zhí)法效果及城管的社會(huì)形象是正相關(guān)的。但是目前部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中體現(xiàn)出較低的自身素質(zhì)。主要表現(xiàn)為部分城管執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，濫用權(quán)力；部分執(zhí)法人員文化素質(zhì)不高，采取極端的過(guò)激的行為。這些將制約城管發(fā)展，加大城管執(zhí)法的難度及力度。

4、城管執(zhí)法相關(guān)法律保障機(jī)制不健全。我國(guó)到目前為止都沒(méi)有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專(zhuān)門(mén)法律，城管執(zhí)法的法律效力和法律地位也明顯不足。同時(shí)，對(duì)城管執(zhí)法人員的具體權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)與履職范圍等問(wèn)題并未做出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致城管執(zhí)法的范圍不斷擴(kuò)大。此外，我國(guó)城管執(zhí)法中缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，城管執(zhí)法者便可以任意使用行政處罰自由裁量權(quán)，這就使得城管人員執(zhí)法方式簡(jiǎn)單化、粗暴化，從而大大增加了城管暴力執(zhí)法事件的發(fā)生機(jī)率。

四、 城管執(zhí)法行政倫理困境對(duì)策分析

（一）建立城市管理法律新體系。完善立法是進(jìn)一步促進(jìn)城管執(zhí)法規(guī)范化的前提。逐步建立完善的城市管理法律新體系是從立法上解決城市管理過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題的根本。具體來(lái)說(shuō)可以從城市發(fā)展的新形勢(shì)與新要求出發(fā)，盡快修訂和完善我國(guó)原有法律、法規(guī)和規(guī)章中不符合現(xiàn)代城市發(fā)展與管理的內(nèi)容；明確原有法律、法規(guī)和規(guī)章制度中職責(zé)不清、法律責(zé)任含糊的內(nèi)容；對(duì)原有相互沖突、操作性不強(qiáng)的規(guī)定進(jìn)行修改和規(guī)范；針對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題而原有法律中又沒(méi)有涉及的情況必須盡快出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)定，讓新問(wèn)題的治理有法可依。

（二） 規(guī)范城管執(zhí)法程序。在城管執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法程序合法是其實(shí)體合法的保障。城市管理的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須在遵循《行政處罰法》以及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上從本部門(mén)的實(shí)際情況出發(fā)，建立一系列程序性制度以確保執(zhí)法程序的規(guī)范化與合法化。同時(shí)制定出具體且有操作性的行政執(zhí)法決策程序和執(zhí)行程序，并充分利用各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障各項(xiàng)制度的規(guī)范化運(yùn)行。

（三） 提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，增加社會(huì)服務(wù)型人才對(duì)城市管理職位的貢獻(xiàn)。通過(guò)提高行政人員的選拔標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的職業(yè)倫理與職業(yè)道德教育，同時(shí)在行政執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間建立暢通有效的溝通交流機(jī)制。此外，城管執(zhí)法人員的招聘選拔中，應(yīng)該加大對(duì)其的思想道德品德好壞的考量?？墒沁m當(dāng)增加社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才在城管執(zhí)法人員中的比重。社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人員擁有助人自助的理念，同時(shí)具備與人進(jìn)行有效的良好溝通交流的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。因此，這種社會(huì)服務(wù)型人才應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為城市管理提供一種新型有效的管理途徑。

（四） 健全城管執(zhí)法的保障機(jī)制。健全城管執(zhí)法保障機(jī)制具體來(lái)說(shuō)可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，加快立法進(jìn)度， 建立法律保障機(jī)制， 提高立法水平。第二，應(yīng)當(dāng)賦予城管部門(mén)一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。第三，應(yīng)當(dāng)賦予城管部門(mén)多種行政處罰權(quán)。第四，要盡快建立行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)一撥付的制度。

（五）加快由城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型的步伐。十八大以來(lái)，全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理制度體系創(chuàng)新逐漸成為全黨工作重心。新型城鎮(zhèn)化背景下，城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型是城管體制改革的新路徑與新方向。城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型，讓更多的社會(huì)力量參與到城市管理的過(guò)程當(dāng)中來(lái)，不僅可以實(shí)現(xiàn)管理資源的多元化和多樣化，管理的方式和途徑也會(huì)增多。而社會(huì)民眾的參與一方面會(huì)增加他們對(duì)城市管理的認(rèn)識(shí)，另一方面能夠使他們從行政主體的角度來(lái)體會(huì)城市管理行政執(zhí)法中的困難和不易，從而能夠有利于廣大民眾自覺(jué)遵守城市規(guī)章制度，從自我約束的角度來(lái)減少城市管理中的矛盾。

五、 總結(jié)

城市管理對(duì)城市居民的生活質(zhì)量、城市秩序的維護(hù)都有至關(guān)重要的作用。而城管執(zhí)法人員是否有效、科學(xué)地發(fā)揮其管理職能是城市管理中的最重要的環(huán)節(jié)。城管執(zhí)法人員的行政倫理困境要求加強(qiáng)城管人員的職業(yè)道德與職業(yè)倫理建設(shè)已到達(dá)社會(huì)公眾對(duì)其形象的期望。同時(shí)相關(guān)法律法規(guī)的建立、補(bǔ)充與完善以及監(jiān)管部門(mén)等外部力量的有效監(jiān)督能夠促進(jìn)行政人員執(zhí)法規(guī)范化、科學(xué)化，最終有利于我國(guó)城市管理與城市發(fā)展。（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）

注：此論文受湖南省十二五規(guī)劃重點(diǎn)學(xué)科湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理一級(jí)學(xué)科資助。

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