鐘恩
摘要:隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和事業(yè)單位改革的不斷深入,為了更好的響應(yīng)國(guó)家積極推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的大政方針,促進(jìn)事業(yè)單位又好又快的發(fā)展,通過(guò)分析我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在資產(chǎn)管理有漏洞、預(yù)算體系不科學(xué)等問(wèn)題去探索其不完善的成因,在此基礎(chǔ)上從完善專項(xiàng)資金管理體系、重塑預(yù)算編制體系等提出完善我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度的措施,力爭(zhēng)在事業(yè)單位內(nèi)部建立一個(gè)合理投入高效產(chǎn)出的良性循環(huán)系統(tǒng),促進(jìn)事業(yè)單位又好又快的發(fā)展。
關(guān)鍵詞:事業(yè)單位;財(cái)務(wù)管理;改革
1.前我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問(wèn)題及成因分析
1.1 當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題
1.1.1 資產(chǎn)管理有漏洞,資產(chǎn)安全存在隱患
目前,我國(guó)許多事業(yè)單位在資金的管理上存在一些問(wèn)題。國(guó)家是資金的所有者,而事業(yè)單位僅僅為資金的使用者,預(yù)算內(nèi)外的資金缺乏統(tǒng)籌管理,造成預(yù)算內(nèi)資金不足,預(yù)算外資金大大結(jié)余,把預(yù)算內(nèi)的資金強(qiáng)制劃撥為預(yù)算外收入。白條抵庫(kù)、公款吃喝、公款私存現(xiàn)象在部分單位仍然存在,侵占、截留國(guó)家和單位的收入,私自存放各項(xiàng)資金,形成了“小金庫(kù)”,其中私設(shè)“小金庫(kù)”的危害巨大,其實(shí)質(zhì)是采取欺騙手段使國(guó)有的資產(chǎn)逃避財(cái)務(wù)監(jiān)督,從而造成公款私分,集體腐敗[1]。“小金庫(kù)”雖冠以“小”字,容量卻大得驚人——據(jù)百度新聞網(wǎng)2006年10月披露,僅2006年上半年,全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出違規(guī)小金庫(kù)130億元,而新華網(wǎng)2011年10月披露,截至8月底,全國(guó)共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”58225個(gè),涉及金額266.54億元。事業(yè)單位在固定資產(chǎn)的管理上不規(guī)范,一味“重購(gòu)買,輕管理”[2]。其次,對(duì)固定資產(chǎn)的界定不明,據(jù)《中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法》第八條規(guī)定,使用年限在一年以上,單位價(jià)值在500元以上、專用設(shè)備單位價(jià)值在800元以上,并在使用過(guò)程中基本保持原來(lái)物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn);單位價(jià)值雖不足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),但耐用時(shí)間在一年以上的大批同類物資,按固定資產(chǎn)管理。隨著社會(huì)的進(jìn)步,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,物價(jià)上漲,通貨膨脹,固定資產(chǎn)的價(jià)格已經(jīng)產(chǎn)生了很大的變化,對(duì)固定資產(chǎn)的界定已經(jīng)產(chǎn)生的很大的局限性。
1.1.2 預(yù)算體系不科學(xué),資源配置得不到優(yōu)化
首先在預(yù)算的編制上,一些事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制不重視,缺乏“先有預(yù)算、后有支出,沒(méi)有預(yù)算、不得支出”和“安排打醬油的錢不能用于買鹽”的預(yù)算管理理念。在預(yù)算的編制方法上,采用去年的數(shù)據(jù)乘以系數(shù)就為今年的預(yù)算,大多數(shù)人員在編制預(yù)算的時(shí)候都應(yīng)付了事,往往在上面催促編制的時(shí)候,才倉(cāng)促上報(bào),預(yù)算的編制很倉(cāng)促。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì),中國(guó)的事業(yè)單位達(dá)100多萬(wàn)家,職工總數(shù)近3000萬(wàn)人,資產(chǎn)近3000億元,其經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出30%以上。但是事業(yè)單位所擁有的資源與其社會(huì)貢獻(xiàn)率不相匹配。事業(yè)單位擁有60%的人才,1/3的國(guó)有資產(chǎn),占國(guó)家預(yù)算開(kāi)支的1/3,但是事業(yè)單位GDP的貢獻(xiàn)率卻只在5%至10%之間,與企業(yè)貢獻(xiàn)率相比,效率較低,由此我們可以看出事業(yè)單位的資源沒(méi)有得到充分的利用,資源配置得不到優(yōu)化[3]。
1.1.3 “首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”大行其道,給予貪污腐化以可乘之機(jī)
目前我國(guó)的事業(yè)單位普遍存在這樣的問(wèn)題,實(shí)行“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批的現(xiàn)象嚴(yán)重,重大事項(xiàng)也不需要集體審批決策,只需領(lǐng)導(dǎo)一錘定音,“拍桌子”。其實(shí)這種現(xiàn)象在實(shí)質(zhì)上,是領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)務(wù)資金使用上的隨心所欲,形成領(lǐng)導(dǎo)以言代法、以權(quán)代法的怪現(xiàn)象,成為了滋生腐敗的溫床。而“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”大行其道,恰恰體現(xiàn)了內(nèi)部控制度的缺失。但是我國(guó)許多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)部控制的意識(shí)薄弱,認(rèn)為財(cái)務(wù)部門(mén)就是對(duì)單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行記賬、算賬、報(bào)賬,沒(méi)有必要設(shè)置內(nèi)部審計(jì)的部門(mén)。因此在費(fèi)用支出等方面沒(méi)有制定行之有效的控制制度,特別是其中包括的業(yè)務(wù)招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等,普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn),往往大幅度超支;即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn),但仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制,這樣就給一些人創(chuàng)造了鉆空子的機(jī)會(huì),造成了利用公款揮霍浪費(fèi)的現(xiàn)象屢禁不止。
1.1.4會(huì)計(jì)制度不合理,難以反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)
(1)事業(yè)單位會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)。一是不能如實(shí)反映單位的資產(chǎn)和負(fù)債。事業(yè)單位會(huì)計(jì)采用的是收付實(shí)現(xiàn)制,造成了一個(gè)不可避免的問(wèn)題,當(dāng)期成本費(fèi)用并不能如實(shí)反映當(dāng)期資產(chǎn)與負(fù)債。二存在每個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)收支項(xiàng)目不配比的情況。采用收付實(shí)現(xiàn)制的事業(yè)單位,無(wú)法真實(shí)地反映當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果及資產(chǎn)負(fù)債情況,不能與《預(yù)算法》的要求相配比。(2)事業(yè)單位編制的會(huì)計(jì)報(bào)表不準(zhǔn)確。在現(xiàn)行事業(yè)單位收付實(shí)現(xiàn)制的前提下,只編制反映財(cái)務(wù)狀況的資產(chǎn)負(fù)債表和反映業(yè)務(wù)活動(dòng)情況的各類收入與支出明細(xì)表。這種資產(chǎn)負(fù)債表的平衡公式為:資產(chǎn)+收入=負(fù)債+支出+凈資產(chǎn),即表現(xiàn)為財(cái)務(wù)狀況信息與業(yè)務(wù)成果信息合二為一地進(jìn)行揭示,混淆了時(shí)期和時(shí)點(diǎn)會(huì)計(jì)信息的性質(zhì),會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息的模糊性[4]。除此之外,事業(yè)單位不重視編制現(xiàn)金流量表,事業(yè)單位現(xiàn)金流量表的缺失,使決策者無(wú)法準(zhǔn)確掌握現(xiàn)金流向,不利于會(huì)計(jì)信息使用者作出決策,造成外部信息使用者對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生誤解。
1.2我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在問(wèn)題的成因分析
1.2.1 資產(chǎn)管理制度不規(guī)范,導(dǎo)致資金管理難度大。
在資金管理方面,會(huì)計(jì)和出納之間不相容崗位責(zé)任制沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行,對(duì)出納監(jiān)督力度不夠,對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)。我國(guó)的事業(yè)單位在分類上大體分為四類:“全額撥款”、“參公(即參照公務(wù)員)”、“財(cái)政補(bǔ)貼”、“自收自支”,其中在實(shí)行差額撥款的事業(yè)單位中,允許設(shè)立二級(jí)實(shí)體,進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù),以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,差額撥款單位要根據(jù)經(jīng)費(fèi)自主程度,實(shí)行靈活自主的管理辦法,工資總額包干或其他適應(yīng)自身發(fā)展需要的辦法,逐漸減少對(duì)財(cái)政撥款的依賴程度,力爭(zhēng)使經(jīng)費(fèi)向自收自支過(guò)渡。采用靈活自主的管理辦法就使得事業(yè)單位資金來(lái)源渠道拓寬,出現(xiàn)了財(cái)政撥入資金、事業(yè)收人、經(jīng)營(yíng)收入、附屬單位上繳收入等多種渠道,也使得資金管理難度越來(lái)越大。
1.2.2信息不對(duì)稱的固有缺陷,導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真
會(huì)計(jì)信息是管理者、投資者和債權(quán)人等改善經(jīng)營(yíng)管理、評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)狀況,防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的主要依據(jù)[5]。事業(yè)單位和上級(jí)主管部門(mén)之間存在委托代理的關(guān)系。從資金的使用方式上來(lái)看,上級(jí)主管部門(mén)是委托人,下屬事業(yè)單位是其代理人,接受上級(jí)部門(mén)的委托,運(yùn)作事業(yè)資金以經(jīng)營(yíng)社會(huì)服務(wù)性事務(wù)[6]。因此事業(yè)單位和上級(jí)主管之間就存在目標(biāo)不一致的問(wèn)題,事業(yè)單位在編制預(yù)算報(bào)表時(shí)希望爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金,而上級(jí)主管部門(mén)就是更多的考慮如何高效率的使用資金,用最少的錢辦更多的事。由于目標(biāo)的不一致,更造成了信息上的不對(duì)稱。作為資金的使用者,事業(yè)單位直接使用財(cái)政資金從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),在占有信息上處于主動(dòng)和優(yōu)勢(shì)的地位。而上級(jí)主管部門(mén),只能依靠事業(yè)單位提供的財(cái)務(wù)報(bào)表來(lái)掌握代理人對(duì)社會(huì)服務(wù)事務(wù)的執(zhí)行情況,在信息的占有上處于被動(dòng)和劣勢(shì)的地位。
1.2.3 缺失科學(xué)合理的內(nèi)部監(jiān)督制度,不利于事業(yè)單位健康發(fā)展
所謂內(nèi)部控制,是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo),保護(hù)資產(chǎn)安全完整,保護(hù)會(huì)計(jì)信息資料正確可靠,保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱[7]。在1999年10月31日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》到《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度規(guī)范》都對(duì)內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容作出了明確的規(guī)定,在單位內(nèi)部應(yīng)實(shí)施會(huì)計(jì)控制制度。然而,在相當(dāng)一部分單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度只是一個(gè)空架子,淪為應(yīng)付檢查的條條款款,對(duì)內(nèi)部控制存在誤解,內(nèi)部控制的概念模糊,缺乏責(zé)任感。內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)在設(shè)置上就很不完善,目前只有一些直接隸屬省級(jí)以上的事業(yè)單位建立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),但是建立仍然不健全,內(nèi)部審計(jì)人員與財(cái)務(wù)人員只是對(duì)同一批人的兩種不同的稱謂,其實(shí)質(zhì)是“換湯不換藥”,難以形成有效的監(jiān)督機(jī)制。
1.2.4財(cái)務(wù)管理觀念和理念落后,抵抗財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱
由于財(cái)務(wù)活動(dòng)環(huán)境的復(fù)雜性,人們財(cái)務(wù)管理觀念和理念落后,管理可控范圍的局限性,使得事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理抵抗財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。核算風(fēng)險(xiǎn),由于社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展,原先一直適用的舊的會(huì)計(jì)制度已經(jīng)不適用于現(xiàn)今的事業(yè)單位,新的會(huì)計(jì)制度在不斷更新和完善,而財(cái)務(wù)人員受自身素質(zhì)和培訓(xùn)條件的影響,不能及時(shí)的接受新知識(shí)、新政策、無(wú)法及時(shí)的提高自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)和核算技能,因此不能及時(shí)跟上會(huì)計(jì)制度更新變化的腳步,以致在核算時(shí)出現(xiàn)偏差,使會(huì)計(jì)核算質(zhì)量下降。在資本結(jié)構(gòu)中,所擁有的全部資金由國(guó)家財(cái)政撥款投入,沒(méi)有向銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借款,無(wú)任何負(fù)債,除了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)外,無(wú)其他財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但如果資金不足,需要向銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借款,其資本結(jié)構(gòu)就會(huì)發(fā)生變化,在所借債務(wù)部分事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著還本付息的壓力,由于事業(yè)單位自身償債能力的不足,再加上缺乏對(duì)貸款的有效管理,常常是事業(yè)單位“點(diǎn)菜”,政府“買單”,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由此產(chǎn)生。
2.改善我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策
2.1完善專項(xiàng)資金管理體系,保障資金使用安全
事業(yè)單位的專項(xiàng)資金,從支出性質(zhì)分類,專項(xiàng)資金包括個(gè)人部分(如:專項(xiàng)補(bǔ)貼、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等)和公用部分(如:專項(xiàng)購(gòu)置、專項(xiàng)修繕等);從支出用途分類,可以將專項(xiàng)資金分為基本建設(shè)支出、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)支出購(gòu)置、專項(xiàng)修繕和其他專項(xiàng)等[8]。針對(duì)目前我國(guó)事業(yè)單位資金管理混亂,預(yù)算內(nèi)外資金脫節(jié)的問(wèn)題,應(yīng)完善專項(xiàng)資金管理體系,項(xiàng)目申報(bào)前,要有可靠的單位出具可行性的報(bào)告,證明項(xiàng)目的可行性和必要性,在資金劃撥時(shí),嚴(yán)格審核程序,做到專款專用,嚴(yán)厲抵制擅自調(diào)整,更改專項(xiàng)資金用途的行為。
2.2重塑預(yù)算編制體系,服務(wù)于資源的優(yōu)化配置
在預(yù)算編制上,采用零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算相結(jié)合的方式。要求各事業(yè)單位,在年初的時(shí)候應(yīng)該首先“摸清家底”,充分考慮現(xiàn)有的各項(xiàng)資源,講究?jī)?yōu)化資源的配置。其次在把各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行輕重緩急的排列,確定每項(xiàng)工作任務(wù)完成后所達(dá)到的最終效果以此來(lái)核定每項(xiàng)工作所需要的經(jīng)費(fèi)。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中,我們要重視監(jiān)督與控制,在國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和單位內(nèi)部審計(jì)三位一體的審計(jì)模式下,財(cái)務(wù)部門(mén)要對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理,進(jìn)一步健全保證資金安全的運(yùn)行機(jī)制,樹(shù)立科學(xué)理財(cái)觀念,以預(yù)算促項(xiàng)目,提高資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性和科學(xué)性[9]。
2.3 完善內(nèi)部控制制度,強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用
完善內(nèi)部控制制度要符合國(guó)家的有關(guān)法規(guī),并結(jié)合單位經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和管理需要配置權(quán)力和責(zé)任,遵循成本效益的原則,以合理的控制成本達(dá)到最佳的控制效果,保護(hù)單位各項(xiàng)資產(chǎn)的安全和完整。(1)明確決策者的權(quán)力和責(zé)任,建立配套的決策機(jī)制和責(zé)任追究制度。對(duì)于事業(yè)單位的法人,我們既要尊重其決策權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性,又要監(jiān)督其行為的廉政性和效率性。(2)嚴(yán)格分離不相容的職務(wù)和崗位。應(yīng)該做到劃分會(huì)計(jì)工作的責(zé)任,經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的辦理、記錄以及維護(hù)相關(guān)的資產(chǎn),要指派給不同的個(gè)人或者部門(mén)承擔(dān),只有這樣才能有效防止舞弊行為和工作紕漏。(3)建立良性的控制環(huán)境。任何會(huì)計(jì)行為都不是孤立存在的,只有當(dāng)事業(yè)單位中的每一個(gè)職工都明確在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度中所扮演的角色,自發(fā)、自覺(jué)地按照規(guī)定和目標(biāo)行事,這樣才能使單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制更有實(shí)效。我們只有將會(huì)計(jì)執(zhí)法檢查與會(huì)計(jì)職業(yè)道德檢查相結(jié)合,將會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)注冊(cè)登記管理與會(huì)計(jì)職業(yè)道德檢查相結(jié)合,將會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)考評(píng)、聘用與會(huì)計(jì)職業(yè)道德檢查相結(jié)合,我們才能真正建立和健全會(huì)計(jì)職業(yè)道德的追蹤記錄制度[10]。
2.4加強(qiáng)會(huì)計(jì)制度的改革,提高抵制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力
(1)適當(dāng)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。收付實(shí)現(xiàn)制不能完整反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù),特別是對(duì)經(jīng)常發(fā)生經(jīng)營(yíng)性收入和支出的事業(yè)單位,不利于保證會(huì)計(jì)信息的可比性,不能很好的反映當(dāng)期經(jīng)營(yíng)成果[11]。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制,它能強(qiáng)化事業(yè)單位各部門(mén)的責(zé)任,作為事業(yè)單位主管部門(mén)的政府和會(huì)計(jì)信息的使用者對(duì)事業(yè)單位的產(chǎn)出——即提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)一目了然。恰當(dāng)?shù)匾霗?quán)責(zé)發(fā)生制能起到積極的作用,真實(shí)、全面反映事業(yè)單位的財(cái)政狀況,使事業(yè)單位能夠及時(shí)了解各種風(fēng)險(xiǎn)情況,提高防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。
(2)改進(jìn)會(huì)計(jì)報(bào)表結(jié)構(gòu)以及健全會(huì)計(jì)報(bào)表體系。對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債表做適當(dāng)調(diào)整,將原有的“資產(chǎn)+支出=負(fù)債+凈資產(chǎn)+收入”的平衡關(guān)系式改為“資產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)+(收入-支出)”,增設(shè)本期累計(jì)結(jié)余欄,年終將收入與支出的凈額通過(guò)累計(jì)結(jié)余列入凈資產(chǎn)中.在資產(chǎn)負(fù)債表中予以反映,于是平衡關(guān)系式變?yōu)椋骸百Y產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)”[12]。這樣就實(shí)現(xiàn)了對(duì)事業(yè)單位某一點(diǎn)上財(cái)務(wù)狀況的“靜態(tài)”反映,而對(duì)“收入”、“支出”,另行單獨(dú)反映。事業(yè)單位應(yīng)增設(shè)對(duì)現(xiàn)金流量表的編制,事業(yè)單位所編制的現(xiàn)金流量表不僅可以反映該單位現(xiàn)金增減的變化還可以反映現(xiàn)金增減變化的原因。(作者單位:貴州大學(xué)管理學(xué)院)
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