摘 要：中國的房地產(chǎn)問題既是困擾政府的問題，也是讓老百姓心痛的問題。為什么這個(gè)問題一直無法從根源上得到解決，反而矛盾愈演愈烈呢？從公共管理的角度分析房地產(chǎn)政策的博弈或許可以為找到解決問題的方法提供一點(diǎn)思路。

關(guān)鍵詞：公共政策；房地產(chǎn)；博弈；房價(jià)

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-6835（2014）02-0106-02

1 我國的房地產(chǎn)現(xiàn)狀和問題

公共政策是指具有特殊權(quán)力的政治實(shí)體，在特定情境中為達(dá)到一定目標(biāo)而制訂的行動(dòng)方案或行為準(zhǔn)則。它能引導(dǎo)公眾行為，約束和管制目標(biāo)群體，調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，特別是物質(zhì)利益關(guān)系，對社會(huì)公共利益進(jìn)行分配。任何社會(huì)在其運(yùn)行過程中都會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的社會(huì)關(guān)系失調(diào)，并由此帶來不同類型的社會(huì)問題。當(dāng)前困擾中國社會(huì)的問題很多，比較突出的有食品安全問題、房價(jià)問題、物價(jià)問題、腐敗問題、教育問題、裸官和投資移民問題、惡性車禍問題、環(huán)境保護(hù)問題、惡性事故問題、強(qiáng)拆問題等。這些問題基本都與民生有關(guān)，有的是由于政治不平等所產(chǎn)生的政府權(quán)力濫用，有的是由于教育不平等所導(dǎo)致的社會(huì)不滿，有的是由于價(jià)值變化引發(fā)的后果……無論其形成原因是什么，它們都是廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

對社會(huì)問題進(jìn)行治理，政府責(zé)無旁貸，公共政策就是政府化解和協(xié)調(diào)人民群眾基本民生訴求的重要工具。在公共政策的出臺和執(zhí)行過程中，利益各方為各自的利益要求產(chǎn)生的博弈伴隨始終。下面主要以我國當(dāng)前最為敏感的房地產(chǎn)政策為例，對利益各方的博弈作一簡要分析。

眾所周知，2005年之后，中國商品房價(jià)格出現(xiàn)了快速增長的局面，中央政府不斷出臺各項(xiàng)樓市調(diào)控措施，但仍然無法控制樓市價(jià)格持續(xù)上揚(yáng)。直至2010-08，全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格仍同比上漲了9.3%.以2010年為例，全國幾大城市（北京、上海、烏魯木齊、深圳、三亞、蘭州）的新房均價(jià)（元/平方米）如圖1所示。

圖1 2010年全國幾大城市的房價(jià)

看到這些城市參差不齊的房價(jià)，我們?nèi)绾尾拍苷_判斷房價(jià)水平？國際上通常用“房價(jià)收入比”統(tǒng)計(jì)指標(biāo)說明住房價(jià)格水平，即房價(jià)收入比=每戶住房總價(jià)÷每戶家庭年總收入。

根據(jù)世界銀行和聯(lián)合國人居中心得出的結(jié)論，“合理的住房價(jià)格”的房價(jià)收入比應(yīng)該是3～6。這也就是說，國際上公認(rèn)的居民可承受的住房價(jià)格，同時(shí)也是有利于房地產(chǎn)市場健康有效發(fā)展的“合理和理想的水平”，應(yīng)該只是相當(dāng)于每戶居民3～6年的平均收入。當(dāng)一個(gè)地方房價(jià)收入比超過5的時(shí)候，國際慣例就認(rèn)為該城市的房屋購買力“極低”；當(dāng)一個(gè)地方房價(jià)收入比超過6的時(shí)候，被認(rèn)為屬于房地產(chǎn)泡沫區(qū)；當(dāng)一個(gè)地方房地產(chǎn)收入比超過7以后，被認(rèn)為是“國際房價(jià)最難承受地區(qū)”。從《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》上我們找到了中國從2001—2011年房價(jià)收入比的基本數(shù)據(jù)，如圖2所示。

圖2 2001—2011年全國商品住宅房價(jià)與收入的比值（來源國家統(tǒng)計(jì)局）

圖中數(shù)據(jù)顯示，從2002年后，中國的房價(jià)收入比一直在6以后徘徊，2009年甚至出現(xiàn)了8.03的高位。另據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)可知，2000年以后，我國不同收入群體的房價(jià)收入比和不同收入群體的收入情況都反映出我國房屋價(jià)格已經(jīng)嚴(yán)重超出中國老百姓可以接受的程度（見表1 和表2）。

表1 2000—2006年我國不同收入群體的房價(jià)收入比

年份 全國

平均 最低收入戶 低收入戶 中等偏下

收入戶 中等收入戶 中等偏上收入戶 高收入戶 最高收入戶

2000 6.28 14.76 10.81 8.5 6.67 5.26 4.17 2.95

2001 6.11 14.8 10.79 8.42 6.55 5.11 4.02 2.76

2003 5.75 18.85 12.37 9.13 6.72 4.98 3.7 2.22

2004 6.44 21.14 13.88 10.15 7.45 5.49 4.04 2.37

2005 6.77 22.69 14.74 10.68 7.75 5.64 4.1 2.45

2006 6.7 22 14.32 10.51 7.7 5.6 4.11 2.44

注：統(tǒng)計(jì)年鑒沒有公布2002年居民收入比分組數(shù)據(jù)。

表2 2000—2006年我國不同收入群體的收入增長情況

房屋

總價(jià) 家 庭 收 入

最低收入戶 低收入戶 中等偏下收入戶 中等收入戶 中等偏上收入戶 高收入戶 最高收入戶

增幅/倍 2.03 1.36 1.53 1.64 1.76 1.9 2.06 2.45

年均增長/% 12.5 5.2 7.3 8.6 9.8 11.2 12.7 16

收入與房價(jià)平均增速差 -7.3 -5.2 -3.9 -2.7 -1.3 0.2 3.5

毫無疑問，中國房價(jià)問題已經(jīng)成為中國最受關(guān)注的社會(huì)問題。中國政府必須利用公共政策措施來盡可能化解這一難題，對社會(huì)各種物質(zhì)利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)控，對社會(huì)公共利益進(jìn)行分配，避免矛盾激化。

2 就房地產(chǎn)問題出臺的公共政策

中國住房制度改革始于1998-07-03國發(fā)〔1998〕23號（簡稱23號文）的公布實(shí)施，也就是從那時(shí)起，福利分房制度逐漸被取消。根據(jù)中國社科院藍(lán)皮書報(bào)告，從1998—2003年，全國商品房價(jià)格每平方米只增加了343元，房價(jià)大約是普通家庭收入的4～5倍，這個(gè)價(jià)格還在家庭承受能力范圍之內(nèi)。但從2002年下半年開始，一些地方開始出現(xiàn)房地產(chǎn)投資增幅過大、土地供應(yīng)量過大、商品房價(jià)格快速增長等問題，為了控制這種越來越嚴(yán)重的局面，中國政府開始不斷地出臺公共政策，對房地產(chǎn)過熱和房價(jià)增長過快問題進(jìn)行了調(diào)控。

2002年，國家九部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（內(nèi)部稱217號文），該政策從土地供應(yīng)、金融信貸、住房結(jié)構(gòu)等方面力求對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。2003-06-05，中央銀行印發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)〔2003〕121號），這個(gè)通知旨在抑制房地產(chǎn)市場泡沫，央行試圖通過“管貸款”的方式，達(dá)到對房地產(chǎn)市場降溫的目的。2004-03-31，國家國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即71號令），這在一定程度上梳理了房地產(chǎn)行業(yè)混亂的市場秩序。2004-05-12，我國第一部經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法頒布施行。

2005-03-26，《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》的文件發(fā)出（業(yè)界稱為“老國八條”），“老國八條”可謂重拳出擊，該文件要求各地政府一定要重視房價(jià)上漲過快這一現(xiàn)象，如果地方政府的控制措施不力，則要追究責(zé)任，這對中國房地產(chǎn)市場而言猶如一顆重磅炸彈，不少中小房地產(chǎn)企業(yè)紛紛出逃。2005-04-27，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出8項(xiàng)措施繼續(xù)引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場，業(yè)界稱之為“新國八條”?！靶聡藯l”著重提出“保證中低價(jià)位、中小戶型住房的有效供應(yīng)”“強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善商品房結(jié)構(gòu)”“完善城鎮(zhèn)廉租住房制度”。2006-05-17，國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再次提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的6項(xiàng)措施（簡稱“國六條”）。2006-05-29，中央九部委聯(lián)合出臺37號文，對“國六條”進(jìn)一步細(xì)化，后又出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，“保障性住房”等涉及老百姓住房的問題被提到了前所未有的高度。2007-09-27，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了“二套房”新規(guī)，規(guī)定二套房首付比例不低于40%，利率為原來的1.1倍，這對抑制投資性住房對房地產(chǎn)市場的干擾起到了很大的作用。雖然中央政府采取了一系列調(diào)控政策來影響房地產(chǎn)市場，但是這一年的房地產(chǎn)市場經(jīng)過一段觀望后，再度出現(xiàn)房價(jià)大幅上漲——全國住宅平均售價(jià)增長率為16.86%.

針對2008年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢惡化、房地產(chǎn)行業(yè)呈現(xiàn)衰退局面的情況，中央出臺“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，同時(shí)出臺了房地產(chǎn)刺激政策。例如，對個(gè)人首次購買90 m2及以下普通住房的契稅稅率下調(diào)到1%，對個(gè)人銷售或購買住房暫免征收印花稅，個(gè)人住房公積金貸款利率下調(diào)了0.27個(gè)百分點(diǎn)，對個(gè)人銷售住房暫免征收土地增值稅等。此外，杭州、西安、南京、深圳等城市相繼出臺針對樓市的救市措施，上海更是直接命令國有企業(yè)購買房地產(chǎn)，以維持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。然而2009年中國樓市的繁榮，只是增加了更多的泡沫，數(shù)據(jù)顯示空置的商品住房越來越多。

3 對房地產(chǎn)政策的分析

一系列針對房價(jià)問題出臺的公共政策，從主觀來看都是有的放矢的政策，是政府為抑制房價(jià)、強(qiáng)化政府治理能力、提升政府績效而推出的，體現(xiàn)了政府為滿足人民群眾基本民生訴求而將民生問題置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局突出位置的基本立場。雖然中央政府在土地轉(zhuǎn)讓方式、開發(fā)商資質(zhì)、貸款條件、貨幣政策等方面相繼出臺了多個(gè)政策以規(guī)范市場、控制房價(jià)，但幾年來的宏觀調(diào)控并沒能抑制住房地產(chǎn)的增長速度和過快的增長幅度，老百姓對過高的房價(jià)仍普遍表示出不滿。這不免讓人懷疑，是不是公共政策出了問題？

從公共管理角度來看，公共政策是進(jìn)行現(xiàn)代社會(huì)管理的重要手段。站在政治角度上看，國家形式行政權(quán)制訂出公共政策，體現(xiàn)出公共政策的強(qiáng)制性和合法性，但這種控制不能簡單地理解為強(qiáng)制性執(zhí)行。政治活動(dòng)中必然包含了交易屬性，公共政策的制訂過程就是政策主體依據(jù)公共政策公共利益的價(jià)值取向，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行整合的過程。交換政治利益的過程中必然包含著斗爭和妥協(xié)，公共政策制訂的核心問題逐漸成為日益表面化的利益博弈，在一方的利益得到維護(hù)和尊重的同時(shí)，會(huì)損害另一方或其他方的利益，公共政策作為社會(huì)利益的“調(diào)控器”，在其運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)——尤其是執(zhí)行環(huán)節(jié)牽動(dòng)著多方政策主體關(guān)注的目光。只有當(dāng)協(xié)商解決不了問題的時(shí)候，強(qiáng)權(quán)才會(huì)派上用場，這是博弈的基本法則。那么，誰是這場博弈的主角呢？

必須肯定的是，房地產(chǎn)對國民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每100元的房地產(chǎn)需求可以帶動(dòng)34元的機(jī)械設(shè)備制造業(yè)需求，33元的金屬產(chǎn)品制造業(yè)需求，19元的建筑材料和其他非金屬礦物制品業(yè)需求，19元的化學(xué)工業(yè)需求，17元的煉焦、煤氣和石油工業(yè)需求，17元的采掘業(yè)需求以及10元的住房裝修支出。在以GDP考核地方政府的時(shí)代，這組數(shù)據(jù)所能說明的內(nèi)容不言而喻。

政府平抑房價(jià)的激勵(lì)基礎(chǔ)主要?jiǎng)恿碓从诶习傩諏Ψ績r(jià)上漲的敏感程度，但是這個(gè)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。中國宏觀調(diào)控的主要方式是“中央定政策，地方來執(zhí)行”，但從當(dāng)前執(zhí)行的情況來看并不樂觀，問題出在哪里？

分稅制在中國已經(jīng)實(shí)施有好幾年時(shí)間了，分稅制使中央財(cái)政收入占了整個(gè)財(cái)政收入的68%，而地方政府只分到32%. 與此對應(yīng)的卻是，地方政府支出占整個(gè)財(cái)政支出的60%，中央政府支出只占30%左右，地方政府選擇了“賣地財(cái)政”來滿足經(jīng)濟(jì)利益和自身發(fā)展。以2009年為例，全國賣地收入1.6萬億元，同比大增60%，許多大城市的城建資金支出幾乎全部來自土地出讓金，房地產(chǎn)市場的調(diào)控也成為中央與地方的利益博弈。能不能這樣說，地方政府是推高房價(jià)以保證土地出讓金、稅收和GDP高速增長的主體？

在這場博弈中，誰才會(huì)是最后的贏家呢？房地產(chǎn)商？老百姓？中央政府？地方政府？相關(guān)行業(yè)企業(yè)？

參考文獻(xiàn)

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[3]謝明.公共政策導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[4]金姬.中國樓市調(diào)控8年房價(jià)持續(xù)上漲[EB/OL].[2010-04 -28]http：//business.sohu.com/20100428/n271817781.shtml.

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作者簡介：李云飛（1970—），女，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)士、公共管理碩士，現(xiàn)工作于云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院。

〔編輯：曹月〕

Chinas Real Estate Policies From Public Policy to See the Game

Li Yunfei

Abstract： Chinas troubled real estate issues both government issue， but also let people heartache problem. Why is this issue has not been resolved at its roots， but it intensified the contradiction？ From the point of view of public administration of the game of real estate policies may provide some ideas to find a solution to the problem.

Key words： public policy； estate； game； rates

2002年，國家九部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（內(nèi)部稱217號文），該政策從土地供應(yīng)、金融信貸、住房結(jié)構(gòu)等方面力求對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。2003-06-05，中央銀行印發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)〔2003〕121號），這個(gè)通知旨在抑制房地產(chǎn)市場泡沫，央行試圖通過“管貸款”的方式，達(dá)到對房地產(chǎn)市場降溫的目的。2004-03-31，國家國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即71號令），這在一定程度上梳理了房地產(chǎn)行業(yè)混亂的市場秩序。2004-05-12，我國第一部經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法頒布施行。

2005-03-26，《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》的文件發(fā)出（業(yè)界稱為“老國八條”），“老國八條”可謂重拳出擊，該文件要求各地政府一定要重視房價(jià)上漲過快這一現(xiàn)象，如果地方政府的控制措施不力，則要追究責(zé)任，這對中國房地產(chǎn)市場而言猶如一顆重磅炸彈，不少中小房地產(chǎn)企業(yè)紛紛出逃。2005-04-27，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出8項(xiàng)措施繼續(xù)引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場，業(yè)界稱之為“新國八條”?！靶聡藯l”著重提出“保證中低價(jià)位、中小戶型住房的有效供應(yīng)”“強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善商品房結(jié)構(gòu)”“完善城鎮(zhèn)廉租住房制度”。2006-05-17，國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再次提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的6項(xiàng)措施（簡稱“國六條”）。2006-05-29，中央九部委聯(lián)合出臺37號文，對“國六條”進(jìn)一步細(xì)化，后又出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，“保障性住房”等涉及老百姓住房的問題被提到了前所未有的高度。2007-09-27，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了“二套房”新規(guī)，規(guī)定二套房首付比例不低于40%，利率為原來的1.1倍，這對抑制投資性住房對房地產(chǎn)市場的干擾起到了很大的作用。雖然中央政府采取了一系列調(diào)控政策來影響房地產(chǎn)市場，但是這一年的房地產(chǎn)市場經(jīng)過一段觀望后，再度出現(xiàn)房價(jià)大幅上漲——全國住宅平均售價(jià)增長率為16.86%.

針對2008年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢惡化、房地產(chǎn)行業(yè)呈現(xiàn)衰退局面的情況，中央出臺“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，同時(shí)出臺了房地產(chǎn)刺激政策。例如，對個(gè)人首次購買90 m2及以下普通住房的契稅稅率下調(diào)到1%，對個(gè)人銷售或購買住房暫免征收印花稅，個(gè)人住房公積金貸款利率下調(diào)了0.27個(gè)百分點(diǎn)，對個(gè)人銷售住房暫免征收土地增值稅等。此外，杭州、西安、南京、深圳等城市相繼出臺針對樓市的救市措施，上海更是直接命令國有企業(yè)購買房地產(chǎn)，以維持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。然而2009年中國樓市的繁榮，只是增加了更多的泡沫，數(shù)據(jù)顯示空置的商品住房越來越多。

3 對房地產(chǎn)政策的分析

一系列針對房價(jià)問題出臺的公共政策，從主觀來看都是有的放矢的政策，是政府為抑制房價(jià)、強(qiáng)化政府治理能力、提升政府績效而推出的，體現(xiàn)了政府為滿足人民群眾基本民生訴求而將民生問題置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局突出位置的基本立場。雖然中央政府在土地轉(zhuǎn)讓方式、開發(fā)商資質(zhì)、貸款條件、貨幣政策等方面相繼出臺了多個(gè)政策以規(guī)范市場、控制房價(jià)，但幾年來的宏觀調(diào)控并沒能抑制住房地產(chǎn)的增長速度和過快的增長幅度，老百姓對過高的房價(jià)仍普遍表示出不滿。這不免讓人懷疑，是不是公共政策出了問題？

從公共管理角度來看，公共政策是進(jìn)行現(xiàn)代社會(huì)管理的重要手段。站在政治角度上看，國家形式行政權(quán)制訂出公共政策，體現(xiàn)出公共政策的強(qiáng)制性和合法性，但這種控制不能簡單地理解為強(qiáng)制性執(zhí)行。政治活動(dòng)中必然包含了交易屬性，公共政策的制訂過程就是政策主體依據(jù)公共政策公共利益的價(jià)值取向，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行整合的過程。交換政治利益的過程中必然包含著斗爭和妥協(xié)，公共政策制訂的核心問題逐漸成為日益表面化的利益博弈，在一方的利益得到維護(hù)和尊重的同時(shí)，會(huì)損害另一方或其他方的利益，公共政策作為社會(huì)利益的“調(diào)控器”，在其運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)——尤其是執(zhí)行環(huán)節(jié)牽動(dòng)著多方政策主體關(guān)注的目光。只有當(dāng)協(xié)商解決不了問題的時(shí)候，強(qiáng)權(quán)才會(huì)派上用場，這是博弈的基本法則。那么，誰是這場博弈的主角呢？

必須肯定的是，房地產(chǎn)對國民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每100元的房地產(chǎn)需求可以帶動(dòng)34元的機(jī)械設(shè)備制造業(yè)需求，33元的金屬產(chǎn)品制造業(yè)需求，19元的建筑材料和其他非金屬礦物制品業(yè)需求，19元的化學(xué)工業(yè)需求，17元的煉焦、煤氣和石油工業(yè)需求，17元的采掘業(yè)需求以及10元的住房裝修支出。在以GDP考核地方政府的時(shí)代，這組數(shù)據(jù)所能說明的內(nèi)容不言而喻。

政府平抑房價(jià)的激勵(lì)基礎(chǔ)主要?jiǎng)恿碓从诶习傩諏Ψ績r(jià)上漲的敏感程度，但是這個(gè)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。中國宏觀調(diào)控的主要方式是“中央定政策，地方來執(zhí)行”，但從當(dāng)前執(zhí)行的情況來看并不樂觀，問題出在哪里？

分稅制在中國已經(jīng)實(shí)施有好幾年時(shí)間了，分稅制使中央財(cái)政收入占了整個(gè)財(cái)政收入的68%，而地方政府只分到32%. 與此對應(yīng)的卻是，地方政府支出占整個(gè)財(cái)政支出的60%，中央政府支出只占30%左右，地方政府選擇了“賣地財(cái)政”來滿足經(jīng)濟(jì)利益和自身發(fā)展。以2009年為例，全國賣地收入1.6萬億元，同比大增60%，許多大城市的城建資金支出幾乎全部來自土地出讓金，房地產(chǎn)市場的調(diào)控也成為中央與地方的利益博弈。能不能這樣說，地方政府是推高房價(jià)以保證土地出讓金、稅收和GDP高速增長的主體？

在這場博弈中，誰才會(huì)是最后的贏家呢？房地產(chǎn)商？老百姓？中央政府？地方政府？相關(guān)行業(yè)企業(yè)？

參考文獻(xiàn)

[1]郭小聰.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[2]顧建光.公共政策分析引論[M].武漢：武漢出版社，2002.

[3]謝明.公共政策導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[4]金姬.中國樓市調(diào)控8年房價(jià)持續(xù)上漲[EB/OL].[2010-04 -28]http：//business.sohu.com/20100428/n271817781.shtml.

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作者簡介：李云飛（1970—），女，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)士、公共管理碩士，現(xiàn)工作于云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院。

〔編輯：曹月〕

Chinas Real Estate Policies From Public Policy to See the Game

Li Yunfei

Abstract： Chinas troubled real estate issues both government issue， but also let people heartache problem. Why is this issue has not been resolved at its roots， but it intensified the contradiction？ From the point of view of public administration of the game of real estate policies may provide some ideas to find a solution to the problem.

Key words： public policy； estate； game； rates

2002年，國家九部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（內(nèi)部稱217號文），該政策從土地供應(yīng)、金融信貸、住房結(jié)構(gòu)等方面力求對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。2003-06-05，中央銀行印發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)〔2003〕121號），這個(gè)通知旨在抑制房地產(chǎn)市場泡沫，央行試圖通過“管貸款”的方式，達(dá)到對房地產(chǎn)市場降溫的目的。2004-03-31，國家國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即71號令），這在一定程度上梳理了房地產(chǎn)行業(yè)混亂的市場秩序。2004-05-12，我國第一部經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法頒布施行。

2005-03-26，《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》的文件發(fā)出（業(yè)界稱為“老國八條”），“老國八條”可謂重拳出擊，該文件要求各地政府一定要重視房價(jià)上漲過快這一現(xiàn)象，如果地方政府的控制措施不力，則要追究責(zé)任，這對中國房地產(chǎn)市場而言猶如一顆重磅炸彈，不少中小房地產(chǎn)企業(yè)紛紛出逃。2005-04-27，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出8項(xiàng)措施繼續(xù)引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場，業(yè)界稱之為“新國八條”。“新國八條”著重提出“保證中低價(jià)位、中小戶型住房的有效供應(yīng)”“強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善商品房結(jié)構(gòu)”“完善城鎮(zhèn)廉租住房制度”。2006-05-17，國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再次提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的6項(xiàng)措施（簡稱“國六條”）。2006-05-29，中央九部委聯(lián)合出臺37號文，對“國六條”進(jìn)一步細(xì)化，后又出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，“保障性住房”等涉及老百姓住房的問題被提到了前所未有的高度。2007-09-27，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了“二套房”新規(guī)，規(guī)定二套房首付比例不低于40%，利率為原來的1.1倍，這對抑制投資性住房對房地產(chǎn)市場的干擾起到了很大的作用。雖然中央政府采取了一系列調(diào)控政策來影響房地產(chǎn)市場，但是這一年的房地產(chǎn)市場經(jīng)過一段觀望后，再度出現(xiàn)房價(jià)大幅上漲——全國住宅平均售價(jià)增長率為16.86%.

針對2008年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢惡化、房地產(chǎn)行業(yè)呈現(xiàn)衰退局面的情況，中央出臺“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，同時(shí)出臺了房地產(chǎn)刺激政策。例如，對個(gè)人首次購買90 m2及以下普通住房的契稅稅率下調(diào)到1%，對個(gè)人銷售或購買住房暫免征收印花稅，個(gè)人住房公積金貸款利率下調(diào)了0.27個(gè)百分點(diǎn)，對個(gè)人銷售住房暫免征收土地增值稅等。此外，杭州、西安、南京、深圳等城市相繼出臺針對樓市的救市措施，上海更是直接命令國有企業(yè)購買房地產(chǎn)，以維持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。然而2009年中國樓市的繁榮，只是增加了更多的泡沫，數(shù)據(jù)顯示空置的商品住房越來越多。

3 對房地產(chǎn)政策的分析

一系列針對房價(jià)問題出臺的公共政策，從主觀來看都是有的放矢的政策，是政府為抑制房價(jià)、強(qiáng)化政府治理能力、提升政府績效而推出的，體現(xiàn)了政府為滿足人民群眾基本民生訴求而將民生問題置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局突出位置的基本立場。雖然中央政府在土地轉(zhuǎn)讓方式、開發(fā)商資質(zhì)、貸款條件、貨幣政策等方面相繼出臺了多個(gè)政策以規(guī)范市場、控制房價(jià)，但幾年來的宏觀調(diào)控并沒能抑制住房地產(chǎn)的增長速度和過快的增長幅度，老百姓對過高的房價(jià)仍普遍表示出不滿。這不免讓人懷疑，是不是公共政策出了問題？

從公共管理角度來看，公共政策是進(jìn)行現(xiàn)代社會(huì)管理的重要手段。站在政治角度上看，國家形式行政權(quán)制訂出公共政策，體現(xiàn)出公共政策的強(qiáng)制性和合法性，但這種控制不能簡單地理解為強(qiáng)制性執(zhí)行。政治活動(dòng)中必然包含了交易屬性，公共政策的制訂過程就是政策主體依據(jù)公共政策公共利益的價(jià)值取向，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行整合的過程。交換政治利益的過程中必然包含著斗爭和妥協(xié)，公共政策制訂的核心問題逐漸成為日益表面化的利益博弈，在一方的利益得到維護(hù)和尊重的同時(shí)，會(huì)損害另一方或其他方的利益，公共政策作為社會(huì)利益的“調(diào)控器”，在其運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)——尤其是執(zhí)行環(huán)節(jié)牽動(dòng)著多方政策主體關(guān)注的目光。只有當(dāng)協(xié)商解決不了問題的時(shí)候，強(qiáng)權(quán)才會(huì)派上用場，這是博弈的基本法則。那么，誰是這場博弈的主角呢？

必須肯定的是，房地產(chǎn)對國民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每100元的房地產(chǎn)需求可以帶動(dòng)34元的機(jī)械設(shè)備制造業(yè)需求，33元的金屬產(chǎn)品制造業(yè)需求，19元的建筑材料和其他非金屬礦物制品業(yè)需求，19元的化學(xué)工業(yè)需求，17元的煉焦、煤氣和石油工業(yè)需求，17元的采掘業(yè)需求以及10元的住房裝修支出。在以GDP考核地方政府的時(shí)代，這組數(shù)據(jù)所能說明的內(nèi)容不言而喻。

政府平抑房價(jià)的激勵(lì)基礎(chǔ)主要?jiǎng)恿碓从诶习傩諏Ψ績r(jià)上漲的敏感程度，但是這個(gè)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。中國宏觀調(diào)控的主要方式是“中央定政策，地方來執(zhí)行”，但從當(dāng)前執(zhí)行的情況來看并不樂觀，問題出在哪里？

分稅制在中國已經(jīng)實(shí)施有好幾年時(shí)間了，分稅制使中央財(cái)政收入占了整個(gè)財(cái)政收入的68%，而地方政府只分到32%. 與此對應(yīng)的卻是，地方政府支出占整個(gè)財(cái)政支出的60%，中央政府支出只占30%左右，地方政府選擇了“賣地財(cái)政”來滿足經(jīng)濟(jì)利益和自身發(fā)展。以2009年為例，全國賣地收入1.6萬億元，同比大增60%，許多大城市的城建資金支出幾乎全部來自土地出讓金，房地產(chǎn)市場的調(diào)控也成為中央與地方的利益博弈。能不能這樣說，地方政府是推高房價(jià)以保證土地出讓金、稅收和GDP高速增長的主體？

在這場博弈中，誰才會(huì)是最后的贏家呢？房地產(chǎn)商？老百姓？中央政府？地方政府？相關(guān)行業(yè)企業(yè)？

參考文獻(xiàn)

[1]郭小聰.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[2]顧建光.公共政策分析引論[M].武漢：武漢出版社，2002.

[3]謝明.公共政策導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[4]金姬.中國樓市調(diào)控8年房價(jià)持續(xù)上漲[EB/OL].[2010-04 -28]http：//business.sohu.com/20100428/n271817781.shtml.

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作者簡介：李云飛（1970—），女，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)士、公共管理碩士，現(xiàn)工作于云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院。

〔編輯：曹月〕

Chinas Real Estate Policies From Public Policy to See the Game

Li Yunfei

Abstract： Chinas troubled real estate issues both government issue， but also let people heartache problem. Why is this issue has not been resolved at its roots， but it intensified the contradiction？ From the point of view of public administration of the game of real estate policies may provide some ideas to find a solution to the problem.

Key words： public policy； estate； game； rates