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        檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整與發(fā)展——以檢察官辦案責(zé)任制改革為背景*

        2014-03-22 09:15:02楊圣坤
        時代法學(xué) 2014年6期
        關(guān)鍵詞:評查內(nèi)部監(jiān)督行使

        楊圣坤

        (北京市朝陽區(qū)人民檢察院,北京100025)

        近年來,隨著人們法治觀念的進步以及我國法治進程的推進,全社會對檢察機關(guān)的關(guān)注度越來越高。時而被曝光的冤假錯案,不時把檢察機關(guān)推向了輿論的風(fēng)口浪尖,同時更把檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督問題拉入人們的視野。我國關(guān)于檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的研究數(shù)量頗豐,而且大都側(cè)重對司法實踐中檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督進行經(jīng)驗描述,或是采用西方檢察理論和制度為參照的研究范式,或是從規(guī)范的角度出發(fā)進行思辨性探討。這些研究中缺乏對檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督進行具體的歷史的把握,因而難以回應(yīng)在檢察官辦案責(zé)任制改革背景下,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何滿足司法實踐的新要求。不對檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的變遷進行歷史梳理,不對其背后的社會條件進行深入分析,難以把握當(dāng)前檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)如何調(diào)整。本文擬從檢察機關(guān)恢復(fù)重建后檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的歷史變遷入手,通過對其發(fā)展演變進行“把脈”,分析當(dāng)前檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)如何調(diào)整,并嘗試探索一條契合司法實踐需求的檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展路徑。

        一、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督及其在檢察機關(guān)恢復(fù)重建后的歷史變遷

        監(jiān)督與制約都是對權(quán)力行使的約束與限制,但二者仍有區(qū)別。監(jiān)督以授權(quán)為前提,由權(quán)力擁有者、委托者對權(quán)力的行使者、受托者實施監(jiān)控和督促。而制約以分權(quán)為前提,權(quán)力經(jīng)過分解后由不同的主體來行使,以形成一種牽制的關(guān)系①張智輝.中國檢察(第8卷)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.129.。因而,制約是互相的,而監(jiān)督是單向的;制約的影響在于它對上一環(huán)節(jié)中權(quán)力行使的結(jié)果作出評判以及決定是否啟動下一環(huán)節(jié)的程序,而監(jiān)督是對權(quán)力行使過程或者結(jié)果提出意見或建議②謝鵬程.也談監(jiān)督、制約和制衡[N].檢察日報,2008-05-29(3).。筆者在認(rèn)同這種區(qū)分的基礎(chǔ)上,為了便于討論,對本文標(biāo)題中的“監(jiān)督”做一種宏觀的界定,既包括用于權(quán)力單向運行場合的狹義上的監(jiān)督,又包括分權(quán)意義上的制約。因此,本文的“檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督”,指的是在檢察院內(nèi)部(不包括上下級檢察院之間),監(jiān)督主體按照相應(yīng)職責(zé)對檢察權(quán)的運行進行監(jiān)控和制約,保證檢察權(quán)依法獨立公正行使。

        研究檢察機關(guān)恢復(fù)重建后檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的變遷軌跡,旨在描述自20世紀(jì)80年代以來國家和社會需求與檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)系,考察其在不同歷史階段如何回應(yīng)國家和社會需求,如何演變,并因此呈現(xiàn)出的不同特點,進而對我們當(dāng)前形勢下檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整,如何更好地發(fā)揮作用提供啟示。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督是國家和社會的產(chǎn)物,不僅其特點取決于國家和社會需求,其變遷也與國家和社會發(fā)展進程基本保持一致。下面以國家和社會發(fā)展進程為背景,以高檢院1980—2013年《工作報告》(以下簡稱《報告》)為研究樣本(見下表③該表的內(nèi)容主要來源于高檢院官方網(wǎng)站發(fā)布的1980—2014年工作報告,表格中的“重要表述”盡量采用工作報告的原文,但受文章結(jié)構(gòu)和篇幅限制,有的表述是在尊重原文本意的基礎(chǔ)上提煉、總結(jié)的。),對檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的變遷進行分析。

        (一)1980—1988年:檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的缺位時期

        20世紀(jì)80年代初期,社會治安出現(xiàn)非正常狀態(tài),中央決定在全國打擊嚴(yán)重刑事犯罪,檢察機關(guān)積極參與其中。80年代中期,在我國對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟的歷史條件下,經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪比較猖獗。為此,檢察機關(guān)提出,在絕不放松打擊刑事犯罪的同時,把打擊經(jīng)濟犯罪作為主要任務(wù)。由于80年代檢察機關(guān)承擔(dān)著較重的打擊犯罪的職責(zé),因而這一時期的檢察權(quán)運行表現(xiàn)出較明顯的積極主動性。這可從一些年份的《報告》中找到佐證,如1980年強調(diào)“要走出去主動辦案,不坐等辦案”,1985年指出“各級檢察機關(guān)堅決貫徹依法從重從快的方針……”,1986年強調(diào)“明確打擊經(jīng)濟犯罪是一場長期的斗爭,但可以在一年左右的時間內(nèi)把經(jīng)濟犯罪分子的囂張氣焰壓下去的思想”。由于當(dāng)時人們對權(quán)力運行規(guī)律認(rèn)識不足,有關(guān)權(quán)力監(jiān)督制約的法治觀念也比較淡薄,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的必要性被社會對檢察權(quán)積極主動行使的強烈需求所淹沒。因而,在這段時期,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督是缺位的,在《報告》中沒有任何關(guān)于“內(nèi)部監(jiān)督”的表述。事實上,對于如何規(guī)制檢察權(quán)行使的問題,當(dāng)時是從隊伍、組織建設(shè)的角度認(rèn)識的,還未上升到內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識層面。如1984年《報告》指出,“極少數(shù)檢察干警還有違法亂紀(jì)行為。這就要求我們進一步整頓隊伍,加強組織建設(shè)?!?/p>

        高檢院1980—2013年工作報告中關(guān)于檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容歸納

        (二)1989—2002年:檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)軔時期

        檢察權(quán)過于積極主動行使便會導(dǎo)致權(quán)力的“膨脹”。1988年下半年,各級檢察機關(guān)對執(zhí)法情況進行了全面檢查,發(fā)現(xiàn)了不少問題,如辦案超期比較突出;在少數(shù)檢察人員中發(fā)生嚴(yán)重違法亂紀(jì)和犯罪行為等。1988年冬,高檢院提出“從嚴(yán)治檢”方針。檢察權(quán)的理性回歸必然要求檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的“覺醒”。在1989年《報告》中,首次明確提出要“建立和完善內(nèi)部制約制度”,要“堅持一年一次執(zhí)法大檢查的制度”。

        該時期檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的特點主要有:一是監(jiān)督范圍較窄,主要局限于自偵部門的分權(quán)制約。二是注重結(jié)果監(jiān)督,強調(diào)對人的責(zé)任追究,出臺了一系列關(guān)于紀(jì)律處分、錯案追究的規(guī)定,并建立了錯案責(zé)任追究制等相關(guān)制度。三是監(jiān)督手段比較單一、隨機,主要通過執(zhí)法執(zhí)紀(jì)大檢查實施監(jiān)督。四是監(jiān)督主體主要依靠監(jiān)察部門。形成這種特點的原因主要有:一是人們當(dāng)時對監(jiān)督制約規(guī)律的認(rèn)識和研究尚不深入。二是當(dāng)時“抓住機遇,深化改革,擴大開放,促進發(fā)展,保持穩(wěn)定”的大局,依然需要檢察權(quán)保持“斗志昂揚”的積極主動精神。如,1995年《報告》中指出,“我們要求廣大檢察人員進一步增強敵情觀念和憂患意識,強化專政職能,加強綜合治理和‘嚴(yán)打’工作?!?001年《報告》指出要“堅持‘嚴(yán)打’方針”,“積極參加‘嚴(yán)打’專項斗爭”。三是響應(yīng)黨的十五大報告提出的“推進司法改革,從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán),建立冤案、錯案責(zé)任追究制度”。四是1996年刑訴法的修改體現(xiàn)了國家對保障公民權(quán)利的積極態(tài)度,其結(jié)果便是,錯案責(zé)任追究的重要性得到提升。

        (三)2003—2013年:檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的強化時期

        該時期檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的特點主要有:一是通過加強執(zhí)法規(guī)范化,強調(diào)對案件和業(yè)務(wù)的監(jiān)督,監(jiān)督覆蓋整個業(yè)務(wù)部門。二是《人民檢察院錯案追究條例(試行)》被《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》所取代,將監(jiān)督重心由執(zhí)法結(jié)果前移至執(zhí)法過程。三是推進業(yè)務(wù)、隊伍和信息化“三位一體”機制建設(shè),重視信息技術(shù)在監(jiān)督中的運用。四是建立檢務(wù)督察、案件質(zhì)量評查等制度和機制,監(jiān)督手段更加豐富。五是《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》規(guī)范了檢察長、部門負責(zé)人、監(jiān)察部門等監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)等事項。成立了負有監(jiān)督職責(zé)的案件管理部門,監(jiān)督主體逐漸多元化。

        形成這種特點的主要原因有:一是度過了20世紀(jì)80、90年代劇烈的社會變革時期,經(jīng)濟社會秩序盡管仍存在不穩(wěn)定因素,但與80、90年代相比整體上趨向于平穩(wěn)發(fā)展,對檢察權(quán)主動性的社會需求不如之前那樣強烈,再加上人們民主法治意識的增強和學(xué)界對檢察權(quán)運行規(guī)律研究的不斷深入,“主動出擊”、“嚴(yán)打”、“專政”等體現(xiàn)檢察權(quán)強烈主動色彩的詞語逐漸淡出檢察工作的主旋律。二是黨的十六大報告提出“推進司法體制改革”,檢察改革便成為貫穿該時期《報告》的主線之一。2005年和2009年高檢院有關(guān)檢察改革的文件均提出要改革完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度??梢哉f,加強檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督,是在中央統(tǒng)一部署和檢察機關(guān)自身改革的努力下推進的。三是人們對監(jiān)督制約規(guī)律的認(rèn)識和把握逐步深入,促使檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督逐步完善④這一時期涌現(xiàn)出了大量關(guān)于檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的研究文章,如:馬家福,季美君.檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約機制框架設(shè)計[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報,2003,(6);陳聰.檢察機關(guān)執(zhí)法活動內(nèi)部監(jiān)督制約制度研究.中國檢察[J].2005,(8);廖榮輝,杜國強.檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制反思及其重構(gòu)[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2007,(5)等。。四是2003年開始實施科技強檢規(guī)劃,加快信息化建設(shè),為信息技術(shù)在監(jiān)督中的運用提供了可能。

        綜上,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展演變實現(xiàn)了五個轉(zhuǎn)向。一是從對人的監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)Π讣蜆I(yè)務(wù)的監(jiān)督;二是從主要對自偵部門的監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)λ袠I(yè)務(wù)部門的監(jiān)督;三是從純?nèi)斯けO(jiān)督轉(zhuǎn)向逐漸依靠信息技術(shù)的監(jiān)督;四是從對案件結(jié)果的監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)?zhí)法過程的監(jiān)督;五是從主體和手段單一、隨機開展的監(jiān)督轉(zhuǎn)向主體和手段多樣、日趨規(guī)范的監(jiān)督。從這些轉(zhuǎn)向的結(jié)果來看,信息技術(shù)的運用、案件質(zhì)量評查機制的探索以及檢務(wù)督察等制度的推行,為今后檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督方式的完善和拓展奠定了良好基礎(chǔ)。從這些轉(zhuǎn)向的過程來看,國家和社會是通過直接作用于檢察權(quán)的功能定位與行使,來間接影響檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展演變的。國家和社會在不同時期對檢察權(quán)的功能需求和定位會有差異,進而導(dǎo)致檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督相應(yīng)地呈現(xiàn)出不同特點。從我們對檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督變遷的梳理來看,檢察權(quán)的行使與檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督總體上是此消彼長的關(guān)系,國家和社會需要強勢化的檢察權(quán)時,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督便處于“隱身”狀態(tài);需要規(guī)訓(xùn)化的檢察權(quán)時,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督便處于“在線”模式。因此,只有先明確當(dāng)前形勢下國家和社會對檢察權(quán)的要求,我們才能更好地理解當(dāng)下檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整。

        二、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督調(diào)整的現(xiàn)實需求與基本原則

        檢察改革的推進是一個不斷深入的過程。黨的十八大以來,新一輪檢察改革已啟動,并對檢察權(quán)行使提出了新的要求。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督調(diào)整的現(xiàn)實需求即來源于此。

        (一)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督調(diào)整的現(xiàn)實需求

        黨的十八大報告中提出要進一步深化司法體制改革,確保檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。為此,黨的十八屆三中全會《決定》和中央的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》,都提出了要建立檢察官辦案責(zé)任制。檢察官辦案責(zé)任制改革的實質(zhì)是,以促進依法獨立公正行使檢察權(quán)為目標(biāo),在主任檢察官與檢察長、檢委會、部門負責(zé)人之間優(yōu)化配置檢察權(quán),賦予主任檢察官更完整的檢察權(quán),同時改革以往層級審批的行政化的檢察權(quán)運行機制,提高主任檢察官的辦案主體地位,使其獨立承擔(dān)辦案責(zé)任⑤中央司改辦負責(zé)人就司法體制改革試點工作答記者問[EB/OL].[2014-07-16].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/15/c_1111149887.htm.。

        伴隨著檢察官辦案責(zé)任制的改革,檢察權(quán)的依法獨立公正行使越來越得到切實保障。一方面,檢察權(quán)的優(yōu)化配置使得主任檢察官擁有的職權(quán)更加豐富,同時檢察權(quán)的配置方案廓清了檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的邊界,監(jiān)督主體不能隨意突破;另一方面,通過改革層級審批制,減少審批環(huán)節(jié),逐步實現(xiàn)了辦案主體與決定主體的合一,使得檢察權(quán)運行更加符合親歷性的司法規(guī)律,檢察權(quán)獨立行使的條件逐漸完備。

        而在全媒體時代背景下,必須要加大對檢察權(quán)行使的內(nèi)部監(jiān)督力度。因為檢察權(quán)的行使日益成為社會各界和新聞媒體關(guān)注的焦點,檢察權(quán)行使中的任何小問題都有可能被放大成社會熱點,進而影響到檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力。因此,如何在檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的界限內(nèi),既保證檢察權(quán)的獨立行使,又能最大限度地監(jiān)督檢察權(quán),便是檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督調(diào)整的現(xiàn)實需求。

        (二)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督調(diào)整的基本原則

        檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整,目標(biāo)是在檢察權(quán)依法獨立公正行使與加強內(nèi)部監(jiān)督之間尋求一種平衡。檢察官辦案責(zé)任制改革的目的是要促進檢察權(quán)依法獨立公正行使,因此,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)將保障依法獨立公正行使檢察權(quán)作為監(jiān)督的前提,并將檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的重心放在檢察權(quán)運行的結(jié)果上,通過結(jié)果監(jiān)督力度的增強,將監(jiān)督壓力傳導(dǎo)至檢察權(quán)的行使過程。在此分析基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整應(yīng)遵循以下基本原則。

        第一,檢察權(quán)過程監(jiān)督的謙抑性原則。監(jiān)督本身具有行政性質(zhì),其運行方式上具有主動性特點,與被監(jiān)督者之間存在對立關(guān)系。監(jiān)督的目的是要保障被監(jiān)督的權(quán)力全面、正當(dāng)運行,而不是對其削弱或取代。因而,監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間要保持被監(jiān)督者的獨立性,要避免因監(jiān)督的過于強勢,使監(jiān)督異化為對被監(jiān)督者權(quán)力的剝奪⑥謝鵬程.監(jiān)督的關(guān)鍵[N].檢察日報,2002-06-18.。因此,我們應(yīng)防止將檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督演變?yōu)楦蓴_檢察權(quán)獨立行使的行政手段,對檢察權(quán)的行使過程的監(jiān)督應(yīng)保持謙抑性。謙抑性指的是,在檢察權(quán)行使過程中,對其監(jiān)督時要保持必要的克制,其旨在強調(diào)內(nèi)部監(jiān)督的理性回歸,避免由于內(nèi)部監(jiān)督的過度膨脹而干涉檢察權(quán)獨立行使。謙抑性并非弱化監(jiān)督,也不是對檢察權(quán)過分遷就和避讓,而是旨在尋求一種更能調(diào)動被監(jiān)督者主體意識、獲取其內(nèi)心認(rèn)同的監(jiān)督方式,實現(xiàn)監(jiān)督效益的實質(zhì)提高,其落腳點仍在于強化內(nèi)部監(jiān)督⑦程曉璐.檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的謙抑性[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報,2012,(2):56.。檢察權(quán)過程監(jiān)督的謙抑性主要體現(xiàn)在以程序性監(jiān)控為主,對檢察權(quán)行使主要采取間接影響的方式,著重在檢察權(quán)的外部展開,“以外促內(nèi)”,基本不涉及或少涉及對案件的實體性判斷。

        在該原則下,檢察長和部門負責(zé)人的監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)受到限制。前者的限制主要體現(xiàn)在責(zé)任承擔(dān)上,即,檢察長雖有權(quán)變更、撤銷主任檢察官的決定或處理意見,但要對改變部分承擔(dān)責(zé)任。后者的限制主要體現(xiàn)在監(jiān)督方式上,即,將原來的部門負責(zé)人聽匯報作指示的行政性做法,改為主任檢察官聯(lián)席會議等形式的合議方式,部門負責(zé)人在參與案件討論時,其意見不具有指令性質(zhì),僅是對承辦人的咨詢意見。并且要詳細記錄討論的過程和結(jié)果,這是部門負責(zé)人參與下的案件合議向制度化發(fā)展的需要。

        第二,檢察權(quán)結(jié)果監(jiān)督的主動性原則。根據(jù)前文分析,能夠影響檢察權(quán)獨立行使,干擾檢察官獨立判斷的監(jiān)督方式,不宜直接運用于檢察權(quán)行使過程中。然而,我們可以在檢察權(quán)行使結(jié)束后將其運用于檢察權(quán)運行結(jié)果上,通過加大對檢察權(quán)運行結(jié)果的監(jiān)督力度,將監(jiān)督的效力延伸至檢察權(quán)的行使過程。這種對檢察權(quán)運行結(jié)果的監(jiān)督,由于往往要涉及到對檢察權(quán)運行效果的實體性判斷,因而與過程監(jiān)督的謙抑性相比,呈現(xiàn)出較強的主動性。因此,檢察權(quán)結(jié)果監(jiān)督的主動性原則指的是,在檢察權(quán)行使結(jié)束后,采取手段積極主動地對部分容易出問題的重點案件、重點環(huán)節(jié)進行是否違法違規(guī)意義上的評估檢查,在此基礎(chǔ)上判斷是否存在執(zhí)法過錯,是否需要追究責(zé)任,追究誰的責(zé)任,如何避免此類情況再次發(fā)生。

        在該原則下,檢察長、檢委會下放給主任檢察官的部分職權(quán)顯然屬于檢察權(quán)結(jié)果監(jiān)督的重點。因而應(yīng)建立起對放權(quán)部分的專項評查等機制,待檢察權(quán)行使完畢后再對行使結(jié)果檢查與評判,監(jiān)督其是否存在濫權(quán)情形。

        綜上所述,我們對檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督調(diào)整的原則便是,對檢察權(quán)行使過程的監(jiān)督應(yīng)秉持謙抑,對其行使結(jié)果的監(jiān)督應(yīng)保持主動。無論是針對“放權(quán)”部分的監(jiān)督還是對檢察官既有檢察權(quán)的監(jiān)督,在檢察權(quán)行使完畢前應(yīng)堅持程序性監(jiān)控,在其行使完畢后進行實體性評查。

        三、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展路徑

        檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展路徑的提出,旨在根據(jù)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整原則,恰當(dāng)運用內(nèi)部監(jiān)督資源,將具有謙抑性特點的案件程序監(jiān)控、文書說理監(jiān)督,運用于檢察權(quán)的過程監(jiān)督,同時對于檢察權(quán)過程監(jiān)督中不符合謙抑性原則的內(nèi)容予以完善;將具有較強主動性的案件質(zhì)量實體評查,運用于檢察權(quán)結(jié)果監(jiān)督中,突出評查重點,加大評查力度,嚴(yán)格追究執(zhí)法過錯責(zé)任。對于在具體監(jiān)督方式的運用上,如前文所述,信息技術(shù)的推廣、案件質(zhì)量評查機制的探索以及檢務(wù)督察、紀(jì)檢監(jiān)察等制度的推行,為檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督方式的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。我們應(yīng)在既有監(jiān)督方式基礎(chǔ)上,對其進行補充完善和拓展運用,以突顯其未來發(fā)展的重點。

        (一)信息技術(shù)的拓展運用:對檢察權(quán)運行過程的程序監(jiān)督

        信息化給檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督產(chǎn)生了重要影響。一是產(chǎn)生了同步監(jiān)督方式。信息技術(shù)將案件流程按審限分成若干節(jié)點,對案件流程實施提示與監(jiān)控。二是推行了客觀化監(jiān)督方式。以軟件為載體實施的監(jiān)督更加客觀化,在某種程度上摒棄了人的主觀性的評判和決策。三是催生了宏觀監(jiān)督方式。信息化可以自動生成一些統(tǒng)計數(shù)據(jù),每月或每季度的指標(biāo)變化會為監(jiān)督者提供檢察權(quán)運行信息的變化軌跡,為其宏觀、系統(tǒng)性糾偏奠定基礎(chǔ)⑧左為民.信息化與我國司法[J].清華法學(xué),2011,(4):149.。利用信息化手段監(jiān)督檢察權(quán)行使,主要是程序性的監(jiān)督,其所具有的同步性、客觀性、宏觀性,與檢察權(quán)過程監(jiān)督的謙抑性要求是相符的。因此,應(yīng)充分發(fā)揮檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的監(jiān)督功能,強化案件管理部門對檢察權(quán)運行情況進行程序監(jiān)督的職能。依托該系統(tǒng),除了要開展一般的執(zhí)法流程監(jiān)控之外,還要在執(zhí)法風(fēng)險評估預(yù)警和程序銜接中的橫向監(jiān)督兩個方面拓展運用。

        在社會矛盾多發(fā)易發(fā)、錯綜復(fù)雜的背景下,我們必須通過執(zhí)法風(fēng)險評估預(yù)警工作控制辦案風(fēng)險,及時化解矛盾。案件承辦人是執(zhí)法辦案風(fēng)險化解的主體,即誰承辦,誰評估,誰化解。案管部門應(yīng)當(dāng)督促承辦人受理案件后,及時在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中對案件進行風(fēng)險評估,確定風(fēng)險等級,提出處置方案。為體現(xiàn)對較大辦案風(fēng)險處理的審慎性,對于系統(tǒng)中標(biāo)識的存在重大、較大辦案風(fēng)險的案件,承辦人提出風(fēng)險處置方案后應(yīng)通過部門負責(zé)人審核后報請檢察長審批⑨在較大或重大風(fēng)險性案件中,強調(diào)部門負責(zé)人的審核責(zé)任,使其從宏觀層面上對關(guān)鍵性問題進行把關(guān),能夠發(fā)現(xiàn)承辦人忽略的問題或者糾正承辦人帶有個人傾向的觀點,更有利于對問題做出準(zhǔn)確判斷,從而得出謹(jǐn)慎的處理結(jié)論。請參見楊春雷.深化層級負責(zé)制,確保公訴權(quán)準(zhǔn)確行使[N].檢察日報,2010-08-02(3).。案管部門應(yīng)負責(zé)對執(zhí)法辦案風(fēng)險預(yù)警信息的收集工作,跟蹤并實時監(jiān)控風(fēng)險信息情況,及時向承辦部門反饋并提出建議⑩盧希.健全檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機制的實踐思考[J].人民檢察,2011,(14):32.。

        統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)也為程序銜接中的橫向監(jiān)督提供了便利。不同業(yè)務(wù)部門都通過該系統(tǒng)先后介入訴訟程序,在該系統(tǒng)上,針對職務(wù)犯罪初查、立案偵查、不起訴、撤案、采取和變更強制措施及強制性偵查措施等重點環(huán)節(jié),各業(yè)務(wù)部門之間、執(zhí)法辦案各環(huán)節(jié)之間可以實現(xiàn)前程序跟蹤后程序、后程序制約前程序,這種程序銜接中的監(jiān)督能夠及時發(fā)現(xiàn)在部門內(nèi)部沒有發(fā)現(xiàn)的案件質(zhì)量問題。因此,處在不同訴訟環(huán)節(jié)的部門不僅應(yīng)注重相互協(xié)調(diào)配合,同時還應(yīng)相互擔(dān)負起對案件質(zhì)量的審查職責(zé),通過相互監(jiān)督的過程來達到提高案件質(zhì)量的目的[11][11]范俊.檢察機關(guān)案件流程管理與質(zhì)量控制機制研究[A].第五屆國家高級檢察官論壇論文集,408.。

        (二)文書公開前的充分說理:對檢察權(quán)運行過程的說理監(jiān)督

        檢察權(quán)運行的公開化,是一種典型的“以外促內(nèi)”的符合謙抑性原則的監(jiān)督方式。由于在個案中,終結(jié)性法律文書對證據(jù)采信、事實認(rèn)定、法律適用、處理意見的論證和說理,能夠直接反映檢察權(quán)行使過程的狀況,因此,在文書公開之前,對其論證和說理是否充分進行監(jiān)督,以擠壓檢察權(quán)的自由裁量空間,便為檢察權(quán)的正當(dāng)行使又增添一份保險。當(dāng)然,基于謙抑性的要求,這種監(jiān)督不應(yīng)對文書的說理進行實體性判斷,僅應(yīng)監(jiān)督其是否說理充分。

        不說理或說理不充分是一種客觀現(xiàn)象。由于填充式文書中缺乏說理部分,因而實踐中填充式文書普遍不說理。對此,監(jiān)督者應(yīng)要求承辦人在文書后面附上“理由說明書”,詳細闡述檢察決定所得出的依據(jù)和理由。對文書說理的充分性進行監(jiān)督,應(yīng)主要監(jiān)督以下內(nèi)容:第一,明確事實,闡明認(rèn)定的事實及相關(guān)證據(jù),對證據(jù)的客觀性、合法性和關(guān)聯(lián)性進行審查判斷,闡明采信和不予采信的理由和依據(jù)。第二,闡明法理,對決定所依據(jù)的法律法規(guī)、司法解釋的具體內(nèi)容予以列明,結(jié)合案件事實解釋法律適用的理由和依據(jù)。第三,講明情理,在依法說理的同時,注重情理法的結(jié)合,增強執(zhí)法辦案的人文關(guān)懷和社會效果。第四,突出重點,針對案件的爭議焦點,充分闡釋決定的理由和依據(jù)。

        在監(jiān)督主體的選擇上,應(yīng)堅持成本最優(yōu)原則。即誰能最便利地監(jiān)督文書的說理充分與否,誰就應(yīng)承擔(dān)起該項監(jiān)督職責(zé)。在實踐中,往往由部門負責(zé)人負責(zé)案件分配,其在分配前會對案件有個基本了解,以選擇合適的承辦人。因而,事前對案件有了解基礎(chǔ)的部門負責(zé)人,要比其他監(jiān)督主體能夠更快地判斷文書的說理程度。所以,筆者建議,文書說理性的監(jiān)督主體應(yīng)為部門負責(zé)人,并要重點監(jiān)督不立案、不批捕、不起訴、不抗訴、不賠償、撤案等文書的釋法說理程度,及時將監(jiān)督結(jié)果反饋給承辦人,督促承辦人切實增強文書的說理性。

        (三)檢務(wù)督察的謙抑行使:對檢察權(quán)運行過程的機動監(jiān)督

        《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定〈實施辦法〉》規(guī)定了檢務(wù)督察可以采取明察、暗訪督察、突擊督察、現(xiàn)場督察、專項督察、交叉督察等方式,因而這種監(jiān)督方式呈現(xiàn)出靈活機動的特點。一般認(rèn)為,檢務(wù)督察涵蓋了檢察工作和隊伍建設(shè)的方方面面,貫穿于檢察權(quán)運行的全過程,突出事前和事中的監(jiān)督,具有動態(tài)性、行政命令性、現(xiàn)場強制性的執(zhí)行力優(yōu)勢[12]王育君,楊國章.檢務(wù)督察職能定位與主要內(nèi)容[J].人民檢察,2013,(21):40.。筆者認(rèn)為,正是由于這種“優(yōu)勢”,才有必要強調(diào),檢務(wù)督察在涉及檢察權(quán)行使的場合下應(yīng)謙抑行使,以避免其越過檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的界限而干涉檢察權(quán)獨立行使。

        這種謙抑行使表現(xiàn)在督察方式和范圍兩個方面。在督察方式方面,除非有程序性的違法行為和明顯的違紀(jì)行為,檢務(wù)督察不得采取直接干涉檢察權(quán)行使的方式。在督察范圍方面,受檢察權(quán)運行的特點和規(guī)律的限制,應(yīng)防止檢務(wù)督察的職能過于干涉司法職能,以免損害司法活動的公正性、獨立性,因而將檢務(wù)督察的范圍限定在程序上比較合適,某些自由裁量權(quán)特別是實體性的自由裁量權(quán)的行使不宜作為督察的對象[13]謝鵬程.論檢務(wù)督察[J].人民檢察,2009,(16):10.。因而,程序性的檢察權(quán)的行使,便可以作為督察重點,如信訪接待、公訴人出庭、扣押凍結(jié)款物等工作。當(dāng)前,對程序性的檢察權(quán)的行使開展靈活機動的檢務(wù)督察尤為重要。以公訴出庭為例,目前有的檢察官在審查起訴階段只重視搜集有罪證據(jù),忽視無罪、罪輕證據(jù),不注重對非法證據(jù)的及時認(rèn)定與排除,導(dǎo)致在開庭時證人出庭、辯護人突襲給庭審帶來很大變數(shù),檢察官出庭質(zhì)量不高,影響了檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力。因此,對公訴出庭情況開展同步督察,監(jiān)督其在開庭中是否存在執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象,可以倒逼檢察官在審查起訴過程中提高審查質(zhì)量。

        (四)評估檢查與紀(jì)檢監(jiān)察的結(jié)合:對檢察權(quán)運行結(jié)果的質(zhì)量監(jiān)督與責(zé)任追究

        對檢察權(quán)運行結(jié)果的質(zhì)量監(jiān)督在實踐中主要表現(xiàn)為案件質(zhì)量評查或案件復(fù)查等形式,其具有較強的能動性,即,讓檢查出的問題反饋后得到改正,并在此基礎(chǔ)上追責(zé),體現(xiàn)出“體檢”和“治療”相統(tǒng)一的效果[14]莫孫華,周愷.完善案件質(zhì)量評查機制初探[J].人民檢察,2012,(20):36.。各地的檢察機關(guān)都在對案件質(zhì)量評查或案件復(fù)查進行探索和實踐,由于目前高檢院還沒有統(tǒng)一規(guī)定,各地檢察機關(guān)對其要求與重視程度均不相同,因而呈現(xiàn)出較強的地域化特點。在強調(diào)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的當(dāng)前,筆者認(rèn)為,有必要自上而下對這種監(jiān)督的內(nèi)容、方式等予以規(guī)范,在既有的實踐和探索基礎(chǔ)上著力解決好以下三個問題。

        一是明確監(jiān)督主體的問題。目前各地做法不一,有的將該項監(jiān)督職責(zé)賦予案件管理部門,有的賦予法律政策研究室,有的抽調(diào)部分業(yè)務(wù)骨干臨時組成評查組,評查結(jié)束后業(yè)務(wù)骨干再返回各部門等。筆者認(rèn)為,案管部門相對獨立于各業(yè)務(wù)部門,具有一定的中立性,具備作為監(jiān)督者的條件,其本身也擁有對案件進行監(jiān)督的職責(zé),而且《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第686條也規(guī)定了案管部門對案件實行“案后評查”,所以該項監(jiān)督職責(zé)應(yīng)賦予案管部門,并由其為被監(jiān)督者建立執(zhí)法檔案。由于其還承擔(dān)著管理、服務(wù)、參謀等職責(zé),為防止不同職責(zé)的分散行使導(dǎo)致監(jiān)督效率不高,應(yīng)在案管部門明確設(shè)立案件質(zhì)量評查組,專門開展案件質(zhì)量檢查工作。

        二是強化對“放權(quán)”部分的監(jiān)督。這種強化應(yīng)通過案件質(zhì)量評查等方式進行。對于檢察長下放給主任檢察官的檢察權(quán)的行使,如改變強制措施、減少起訴意見書認(rèn)定的犯罪事實和罪名、追捕漏犯等,案管部門應(yīng)建立專項評查機制,并列為一項常態(tài)化的工作,定期對檢察權(quán)運行結(jié)果采取每案必查、逐案調(diào)卷的方式進行專項評查,并將評查結(jié)果納入主任檢察官執(zhí)法檔案,作為考核評先評優(yōu)的重要依據(jù)[15]農(nóng)興山.淺論檢察機關(guān)案件質(zhì)量評查工作機制的構(gòu)建[J].中國檢察官,2014,(3):59.。

        三是將監(jiān)督結(jié)果與紀(jì)檢監(jiān)察工作相結(jié)合,嚴(yán)格追究責(zé)任。嚴(yán)格追究執(zhí)法過錯責(zé)任,是檢察官辦案責(zé)任制的內(nèi)在要求。案管部門經(jīng)評查后初步認(rèn)為案件質(zhì)量有問題的,應(yīng)向承辦人反饋結(jié)果,充分聽取其意見。經(jīng)過申辯與質(zhì)詢,案管部門仍認(rèn)為案件質(zhì)量存在問題的,應(yīng)將評查報告交由檢察長或檢委會作出最終認(rèn)定[16]孟慧敏,蔣東偉.案件質(zhì)量評查應(yīng)注意四個問題[N].檢察日報,2011-11-29(3).。對于最終被認(rèn)定為案件質(zhì)量有問題的,紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)介入調(diào)查,審查是否存在執(zhí)法過錯。如果存在執(zhí)法過錯,應(yīng)結(jié)合《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》的相關(guān)規(guī)定,根據(jù)過錯程度追究承辦人責(zé)任。

        四、結(jié)語

        “司法改革需要‘均衡理念’。即使某個改革方案確實能夠解決某個問題,但若這個問題被解決之后又引發(fā)另一個問題(所謂‘按下葫蘆浮起瓢’),那么改革的目標(biāo),就不再是徹底解決其中某一個問題,而應(yīng)致力于將這兩個問題的潛在社會損失的總和降至最低。換言之,司法改革不應(yīng)當(dāng)追求一個單向度的極點,而應(yīng)當(dāng)在多向度之間努力捕捉一個恰當(dāng)?shù)木恻c。”[17]桑本謙,趙耀彤.司法獨立的“冷思考”[J].財經(jīng),2014,(14):32.檢察官辦案責(zé)任制改革背景下,檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整也需要堅持這種“均衡”觀,既不能因過于強化監(jiān)督而妨礙檢察權(quán)獨立行使,也不能因過于強調(diào)檢察權(quán)的獨立行使而限制內(nèi)部監(jiān)督。為在二者之間尋求一種平衡,對檢察權(quán)行使過程的監(jiān)督應(yīng)秉持謙抑,對其行使結(jié)果的監(jiān)督應(yīng)保持主動。對既有監(jiān)督方式進行的完善拓展和綜合運用,可以為檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的深入發(fā)展提供一些切入點。

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