朱雅妮

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

清潔能源補(bǔ)貼問題研究*

朱雅妮

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

清潔能源補(bǔ)貼是政府在追求環(huán)境與貿(mào)易平衡中的積極行為，體現(xiàn)了一定的發(fā)展權(quán)思想。世界上多數(shù)國家都在法律和政策機(jī)制上對清潔能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，并效果顯著?；谫Q(mào)易博弈的原因，清潔能源產(chǎn)業(yè)也正成為反補(bǔ)貼之訴的“重災(zāi)區(qū)”，中國尤為明顯。作為應(yīng)對之策，中國除了要在推進(jìn)WTO清潔能源補(bǔ)貼立法改革的問題上建言獻(xiàn)策之外，還要完善自身法律并采用更為科學(xué)的補(bǔ)貼方式。

清潔能源補(bǔ)貼;加拿大可再生能源案;SCM協(xié)議

清潔能源補(bǔ)貼是國家用補(bǔ)貼的方式推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題。世界上許多國家的政府都存在這種補(bǔ)貼行為，并收效顯著。然而，近年來，清潔能源反補(bǔ)貼案件卻在國內(nèi)和WTO領(lǐng)域中頻頻爆發(fā)，引發(fā)了人們對清潔能源補(bǔ)貼問題的重視。本文試圖從清潔能源補(bǔ)貼的概念、理念、法律制度、成案等方面展開研究，并結(jié)合中國的情況提出因應(yīng)之策。

一、清潔能源補(bǔ)貼的概念與理念

(一)清潔能源補(bǔ)貼的概念

清潔能源是與傳統(tǒng)化石能源相對的概念，通常指自然界中可以不斷再生并能得到補(bǔ)充的能源，譬如太陽能、水力、風(fēng)能和生物質(zhì)能等*上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所.清潔能源發(fā)展研究[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009.22-25.。清潔能源補(bǔ)貼是政府或公共機(jī)構(gòu)為發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)所提供的財(cái)政資助或任何形式的收入或價(jià)格支持，并且相關(guān)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)由此獲得了利益。這種補(bǔ)貼是環(huán)境與貿(mào)易相互博弈、互相平衡的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化程度的提高，人類對資源掠奪性地開發(fā)和破壞活動超出了自然環(huán)境的承受能力，由此引發(fā)環(huán)境對人類的“報(bào)復(fù)”已威脅到人類的生存和發(fā)展。環(huán)境是一種“公共物品”，環(huán)境的惡化會產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性，當(dāng)環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性不能內(nèi)化的時(shí)候，需要政府保護(hù)環(huán)境、治理污染。其邏輯是，為了保護(hù)環(huán)境和資源，應(yīng)當(dāng)將外部的不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)在化，也就是將保護(hù)環(huán)境和資源的費(fèi)用計(jì)算在產(chǎn)品成本之內(nèi)，但結(jié)果會導(dǎo)致產(chǎn)品的生產(chǎn)成本提高，進(jìn)而影響產(chǎn)品的競爭力和出口。為了降低生產(chǎn)成本，需要政府提供資助性補(bǔ)貼，以尋求在環(huán)境和貿(mào)易之間的平衡。許多國家正由傳統(tǒng)能源向清潔能源過度，其間產(chǎn)生的許多研發(fā)和產(chǎn)品升級費(fèi)用都在提高產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，大量政府補(bǔ)貼應(yīng)運(yùn)而生,這種補(bǔ)貼成為清潔能源補(bǔ)貼，是應(yīng)對氣候變化和實(shí)施環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)物，其作用在于推動和發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，減少碳排放量從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，在本質(zhì)上屬于環(huán)境補(bǔ)貼。環(huán)境補(bǔ)貼是指政府在經(jīng)濟(jì)主體因認(rèn)識上的偏差或資金上的私有制不能有效進(jìn)行環(huán)保投資的情況下，為了解決環(huán)保問題，或是出于政治、經(jīng)濟(jì)原因而對企業(yè)進(jìn)行各種補(bǔ)貼，以幫助企業(yè)進(jìn)行環(huán)保設(shè)備、環(huán)保工業(yè)改進(jìn)的一種政府行為*姚愛萍.環(huán)境補(bǔ)貼對國際貿(mào)易的影響及我國應(yīng)采取的對策[J].世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究，2005，(4).。清潔能源補(bǔ)貼的政策措施與傳統(tǒng)化石能源補(bǔ)貼相似，包括直接財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠待遇、直接提供服務(wù)(如公共研發(fā)、政府投資能源基礎(chǔ)設(shè)施等)、以優(yōu)惠利率提供貸款及其他的政策支持(如市場準(zhǔn)入限制、價(jià)格調(diào)控)等。

(二)清潔能源補(bǔ)貼的理念及國際法律規(guī)范

清潔能源補(bǔ)貼是環(huán)境補(bǔ)貼的一種，體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)，更是一種發(fā)展權(quán)。“氣候變化既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，但歸根到底是發(fā)展問題?！?國家發(fā)展與改革委員會.中國應(yīng)對氣候變化國家方案[EB/OL].[2007-06-04].http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm.“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的人權(quán)，也是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的基礎(chǔ)?！?楊澤偉.新國際經(jīng)濟(jì)秩序研究——政治與法律分析[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1998. 245.1977年，聯(lián)合國人權(quán)與和平司司長將發(fā)展權(quán)歸為第三代人權(quán)，1979年聯(lián)合國人權(quán)委員會在決議中重申了發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，1986年聯(lián)合國大會通過的《發(fā)展權(quán)宣言》中指出“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)”。清潔能源補(bǔ)貼對環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)在于它是一種公共利益性的發(fā)展權(quán)。

從聯(lián)合國的文件來看，環(huán)境問題已上升到與人類發(fā)展相關(guān)的高度，那么像世界貿(mào)易組織(下稱WTO)這個(gè)世界上最大的多邊貿(mào)易體系是如何處理與環(huán)境相關(guān)的清潔能源補(bǔ)貼問題呢？首先，總體來看，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(下稱 GATT)第20條總體規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的一般例外。第20條(b)(g)兩款允許成員方為了特定的環(huán)境目標(biāo)偏離GATT的一般義務(wù)。GATT 第 20 條(g)項(xiàng)規(guī)定“在遵守關(guān)于此類措施的實(shí)施不在情形相同的國家間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧?……g. 與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施?！?其次，從單獨(dú)協(xié)定來看，WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(下稱SCM協(xié)定)中具體規(guī)定了與清潔能源補(bǔ)貼相關(guān)的內(nèi)容。SCM協(xié)定將補(bǔ)貼分為三類：禁止性補(bǔ)貼、可訴性補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼。第8條規(guī)定政府為扶持地區(qū)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境以及研發(fā)目的提供的補(bǔ)貼為不可訴補(bǔ)貼。SCM協(xié)定第8.2(c)款規(guī)定：“如果一個(gè)國家通過了環(huán)境保護(hù)的新法規(guī),為了實(shí)現(xiàn)新法規(guī)提出的要求,某個(gè)企業(yè)必須對現(xiàn)有設(shè)備進(jìn)行改造,這些改造對企業(yè)構(gòu)成很大負(fù)擔(dān),則政府可以對此提供環(huán)境保護(hù)資助。這類補(bǔ)貼不可訴的條件是:(i)一次性的臨時(shí)措施;且(ii)資助數(shù)額限于適應(yīng)所需費(fèi)用的20%以內(nèi);(iii)資助不應(yīng)包括對輔助性投資的安裝,試驗(yàn)費(fèi)用,這些費(fèi)用全部由公司負(fù)擔(dān);(iv)資助必須與企業(yè)減少污染有直接和適當(dāng)?shù)年P(guān)系,不應(yīng)包括制造業(yè)能節(jié)約的成本;(v)資助應(yīng)當(dāng)是普遍的,能夠適應(yīng)新設(shè)備或生產(chǎn)工藝的公司均可獲得?！钡?條已于2000年1月1日停止實(shí)行。第8條停止實(shí)施之后，WTO成員國未能就其重啟事項(xiàng)達(dá)成一致。綜上可見，盡管有一定的法律與清潔能源補(bǔ)貼相關(guān)，WTO法律體系中并沒有專門的協(xié)定來處理自由貿(mào)易和環(huán)境保護(hù)的沖突和協(xié)調(diào)問題，也沒有單獨(dú)法律來證明清潔能源補(bǔ)貼的合規(guī)性，這就為清潔能源補(bǔ)貼案件的裁判帶來了不確定，并在一定程度上助長了此類案件的增多。

二、清潔能源補(bǔ)貼在世界范圍內(nèi)的事實(shí)情況

(一)外國關(guān)于清潔能源補(bǔ)貼的法律與機(jī)制

在對抗碳排放、遏制全球變暖、發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)的過程中，世界上不少國家從20世紀(jì)80年代中期甚至更早就開始注重對清潔能源進(jìn)行補(bǔ)貼。例如德國，設(shè)立了可再生能源上網(wǎng)電價(jià)政策以及利用稅收優(yōu)惠和稅收政策吸引清潔能源領(lǐng)域的投資。在這些政策的鼓勵(lì)下，德國清潔能源投資總額從2009年的206億美元增至2010年的412億美元，位居世界第二位，其在太陽能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位得以鞏固*Pew Environment Group. Who’s Winning the Clean Energy Race? 2010 Edition :G-20 Investment Powering Forward[R]. Pew Charitable Trusts,2010.。歐洲其他國家采用了不同的鼓勵(lì)辦法，丹麥通過能源技術(shù)與使用項(xiàng)目對清潔能源進(jìn)行補(bǔ)貼；芬蘭則是采用生物能提純項(xiàng)目；瑞典設(shè)立了國家與地區(qū)聯(lián)合投資鼓勵(lì)生物質(zhì)能的發(fā)展*WTO,UNEP: Trade and Climate Change ：112.；英國于2008年通過了《能源法》及《新能源責(zé)任條例》，從稅收減免、優(yōu)惠等方面鼓勵(lì)新能源的發(fā)展*Anthony Giddens，曹榮湘.氣候變化的政治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009. 86-98.。在美國，比較重要的則是美國眾議院于2009年6月通過的以促進(jìn)清潔能源發(fā)展的《2009年美國清潔能源與安全法案》?！斗ò浮访鞔_提出了清潔能源發(fā)電的比例，要求電力供應(yīng)商利用可再生能源發(fā)電技術(shù)和其他的節(jié)能措施實(shí)現(xiàn)到2020年可再生能源發(fā)電比例占到電力需求總量的15%。為此，《法案》專門規(guī)定了對電力供應(yīng)商進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼，以減輕電價(jià)對消費(fèi)者的影響。另外，在政府補(bǔ)貼的類別中規(guī)定了包括清潔能源與提高能效的投入的補(bǔ)貼、健康和環(huán)境補(bǔ)貼；為發(fā)展電動汽車，對電動汽車生產(chǎn)及購買、充電站的建設(shè)等提供財(cái)政補(bǔ)貼等*郭基偉，李瓊慧，周原冰.《2009年美國清潔能源與安全法案》及對我國的啟示[J].能源技術(shù)經(jīng)濟(jì),2010，(2).。

(二)中國清潔能源產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)政策及效果

就中國而言，國務(wù)院于1992年出臺了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，提出了要因地制宜開發(fā)和推廣清潔能源；2005年頒布、2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》明確了新能源總量目標(biāo)、確立了如新能源發(fā)展基金與稅收、信貸鼓勵(lì)措施等的新能源開發(fā)利用的基本制度。該修正案第24條規(guī)定“國家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等?？稍偕茉窗l(fā)展基金用于支持以下事項(xiàng)：(1)可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；(2)農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目；(3)偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；(4)可再生能源的資源勘查、評價(jià)和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；(5)促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)?！眹夷茉淳衷诎l(fā)布的《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》中認(rèn)為風(fēng)電、光伏等新能源是未來能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵所在。因此，國家也在鼓勵(lì)風(fēng)電、太陽能發(fā)展方面出臺了專項(xiàng)規(guī)定。例如，支持太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的2009年財(cái)政部《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》、《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》；支持風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的2009年國家發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》等等。伴隨著國家一系列的利好政策的出臺，2010年中國在清潔能源領(lǐng)域的投資總額達(dá)545億美元，相當(dāng)于2004年全球的投資總額。這545億美元的融資渠道，有473億來自于資產(chǎn)融資，59億來自于公開市場融資，3.67億來自于風(fēng)險(xiǎn)投資與私募股權(quán)投資*Pew Environment Group. Who’s Winning the Clean Energy Race? 2010 Edition :G-20 Investment Powering Forward[R]. Pew Charitable Trusts, 2010.。

三、清潔能源補(bǔ)貼面臨的反補(bǔ)貼之訴

(一)清潔能源產(chǎn)業(yè)頻遭反補(bǔ)貼之訴概

目前，許多國家都在運(yùn)用清潔能源補(bǔ)貼來扶持國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅僅是因?yàn)榍鍧嵞茉串a(chǎn)業(yè)之于環(huán)境保護(hù)的意義，更在于它對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性?？v觀資本主義國家的歷史，會發(fā)現(xiàn)任何一個(gè)在一定歷史階段內(nèi)強(qiáng)大的國家都是因?yàn)檎_判斷了發(fā)展的趨勢并抓住了機(jī)遇。在很多國家看來，清潔能源產(chǎn)業(yè)是未來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先的決定性因素之一，發(fā)展自己，遏制對手的策略導(dǎo)致了清潔能源反補(bǔ)貼之訴的開始泛濫。經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二位的中國是反補(bǔ)貼之訴的“重災(zāi)區(qū)”，對它遏制得最為嚴(yán)厲的是排名第一的美國。

2010年10月15日，美國貿(mào)易代表辦公室應(yīng)美國鋼鐵工人聯(lián)合會的申請，對中國新能源政策啟動“301”調(diào)查，涉及的產(chǎn)業(yè)是新能源政策支持下的風(fēng)能、生物質(zhì)能、太陽能、電池等產(chǎn)業(yè)。除了從政策的源頭發(fā)起調(diào)查之外，美國又對中國的各清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)起分別的調(diào)查。2011年11月，美國商務(wù)部對來自中國的太陽能電池板發(fā)起反傾銷與反補(bǔ)貼的雙反調(diào)查，并于次年宣布肯定性初裁結(jié)果；2011年12月，美國國際貿(mào)易委員會公布了中國晶體硅光伏電池和組件的雙反調(diào)查肯定性初裁；2012年1月，美國又對來自中國的應(yīng)用級風(fēng)電塔產(chǎn)品發(fā)起了雙反調(diào)查，并隨后發(fā)布肯定性初裁意見。

清潔能源反補(bǔ)貼之訴不光在國內(nèi)層面頻繁發(fā)起，在WTO框架下也逐漸增多。如WTO內(nèi)相繼出現(xiàn)的中美風(fēng)能設(shè)備補(bǔ)貼案(China - Measures Concerning Wind Power Equipment)、加拿大可再生能源案(Canada - Renewable Energy)。2010年12月，美國向WTO提起了就中國風(fēng)能設(shè)備補(bǔ)貼措施的磋商程序。美國指稱，中國財(cái)政部《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定向境內(nèi)風(fēng)能設(shè)備(包括整機(jī)和部件)制造企業(yè)提供獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼或獎(jiǎng)金的措施。這些措施對使用國內(nèi)貨物(而不是進(jìn)口產(chǎn)品)提供獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼或獎(jiǎng)金，與SCM協(xié)定第3條不符。中方于2011年2月21日通過《關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄(第十一批)的決定》，宣布《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》失效，案件終結(jié)。簡言之，該案沒有進(jìn)入到專家組程序，中方就主動終結(jié)。

另一起案件是加拿大可再生能源案。2009年加拿大安大略政府實(shí)施了旨在促進(jìn)該省可再生能源發(fā)電事業(yè)發(fā)展的“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”。 該計(jì)劃中，政府承諾向可再生能源供電商提供財(cái)政資助，即與其簽訂穩(wěn)定電價(jià)合同在固定的時(shí)間(20～40年)回購因采用可再生能源方式所發(fā)的電。只要是利用可再生能源發(fā)電的主體都有資格與安大略電力局締結(jié)上網(wǎng)電價(jià)合同(FIT Contract)或微型上網(wǎng)電價(jià)合同(MicroFIT Contract)(以下統(tǒng)稱為上網(wǎng)電價(jià)合同)。締結(jié)該類合同需滿足一定條件：在設(shè)計(jì)和建造可再生能源發(fā)電設(shè)施時(shí)必須采用一定數(shù)量的安大略本地造設(shè)備或零件，向安大略電網(wǎng)輸電，符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。日本和歐盟認(rèn)為“當(dāng)?shù)爻煞肿畹秃俊钡囊笞璧K了它們向該區(qū)出口可再生能源風(fēng)電設(shè)備,有關(guān)措施違反了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994》(簡稱GATT1994)的國民待遇，違反了《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(下稱TRIMs協(xié)議)對當(dāng)?shù)睾康慕?，也違反了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, 以下簡稱SCM協(xié)定)中的禁止性補(bǔ)貼條款。在磋商未能解決糾紛的情況下，日本于2011年6月1日要求成立WTO專家組解決此案，歐盟也在隨后的2012年1月9日提出了相同要求。

2012年12月19日，專家組發(fā)布報(bào)告稱：“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”及其合同在法律性質(zhì)上屬于SCM協(xié)定第1.1(a)(1)(iii)項(xiàng)的“政府采購貨物”類的財(cái)政資助，但日歐提供的證據(jù)無法證實(shí)財(cái)政資助給接受者帶來了SCM協(xié)定第1.1(b)款所指的利益。這樣一來，案件以無法將有關(guān)措施認(rèn)定為補(bǔ)貼而告終結(jié)。2013年5月6日，上訴機(jī)構(gòu)公布報(bào)告。就反補(bǔ)貼事項(xiàng)而言，上訴機(jī)構(gòu)支持了專家組對有關(guān)措施屬于“政府購買貨物行為”的定性，但撤銷專家組“日本和歐盟未能證明爭議措施授予了SCM協(xié)定第1.1(b)項(xiàng)所指的利益”的裁定。上訴機(jī)構(gòu)不認(rèn)為存在足夠的經(jīng)專家組記錄在案的證據(jù)和足夠的經(jīng)專家組認(rèn)定的客觀事實(shí)，來支持他們完成相應(yīng)的法律分析，因此無法確定爭議措施是否授予了利益以及是否構(gòu)成了禁止性補(bǔ)貼。

(二)WTO清潔能源反補(bǔ)貼成案中的爭論焦點(diǎn)

在接連出現(xiàn)的兩個(gè)WTO清潔能源反補(bǔ)貼案件中，加拿大案無疑更具有啟發(fā)意義，中美風(fēng)能設(shè)備案在磋商階段就告終結(jié)，未能讓人洞見WTO對待清潔能源補(bǔ)貼的態(tài)度和處理方法，加拿大案則經(jīng)過了專家組和上訴機(jī)構(gòu)兩個(gè)程序。

加拿大案中反補(bǔ)貼事項(xiàng)的爭論焦點(diǎn)在于加拿大措施是否構(gòu)成了“補(bǔ)貼”。SCM協(xié)定規(guī)定，補(bǔ)貼必須同時(shí)符合三個(gè)要素，即政府或公共機(jī)構(gòu)提供，財(cái)政資助和獲得利益。本案的前兩個(gè)要素較容易證明，各方異議不大，焦點(diǎn)就在于可再生能源供電商是否因政府資助獲得利益。假設(shè)能夠證實(shí)利益存在，那么加拿大政府在“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”中采取的措施即為補(bǔ)貼。又因?yàn)樵擁?xiàng)措施當(dāng)中有當(dāng)?shù)睾康淖畹鸵?，明顯屬于SCM協(xié)定第3.1(b)項(xiàng)中的禁止性補(bǔ)貼。禁止性補(bǔ)貼的 “專向性”問題幾乎無需證明，根據(jù)SCM協(xié)定第2.3條規(guī)定，任何屬于SCM第3條項(xiàng)下的補(bǔ)貼可以視為存在專向性。這樣一來，只要“利益”一旦確證，加拿大政府在補(bǔ)貼問題上必?cái)?。那么本案中是否存在利益呢?/p>

專家組和上訴機(jī)構(gòu)一致認(rèn)為，市場是確定利益的核心。加拿大航空器案件中上訴機(jī)構(gòu)就明確了這種思路。所謂利益，就是要給接收財(cái)政資助的主體帶來優(yōu)勢(advantage)，優(yōu)勢的認(rèn)定需要對比受資助前后接受者的市場地位。對該案而言，需要對比的是可再生能源供電商是否因財(cái)政資助增強(qiáng)了其在市場當(dāng)中的競爭性。另外，SCM協(xié)定第14條也顯示了優(yōu)勢與市場之間的關(guān)系。根據(jù)SCM協(xié)定第14條(b)款，假如政府在購買貨物的過程中，給企業(yè)提供了多于正常價(jià)格的補(bǔ)償(more than adequate remuneration)，則一定程度可以認(rèn)定企業(yè)獲得了優(yōu)勢*Reports of the Appellate Body, Canada—Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector/Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program, WT/DS412/AB/R, WT/DS426/AB/R，para.5.183.。正常的價(jià)格其實(shí)就是一種參考標(biāo)準(zhǔn)(benchmark or proxy)，它從市場(market)中選取。只有選擇了合適的市場，才能在該市場中獲得有效的參考價(jià)格。如果政府給予的合同價(jià)格明顯高于市場中的參考價(jià)格，則接受資助的企業(yè)獲得了優(yōu)勢，進(jìn)而證明存在利益。簡而言之，要證明利益就必須找準(zhǔn)“市場”和“參考價(jià)格”。

日本試圖選取兩類市場和七種參考價(jià)格與“上網(wǎng)電價(jià)合同”中政府提供的價(jià)格相比較，用以證明政府的補(bǔ)償多過適當(dāng)，均告失敗。這兩類市場分別是安大略電力批發(fā)市場(區(qū)域內(nèi)市場)和安大略之外包括加拿大亞伯達(dá)省、美國紐約、美國亞特蘭大中部和新英格蘭地區(qū)的電力市場(區(qū)域外市場)。

專家組認(rèn)為，被選中作為參考的市場應(yīng)該是有效競爭的市場，并應(yīng)包括風(fēng)能和太陽光伏能等所有發(fā)電方式，而日本、歐盟選取的安大略電力批發(fā)市場由于受到了安大略政府的調(diào)控，并不是一個(gè)有效競爭(effective competitive)的市場。加上該市場只涵蓋了部分并非所有供電方式，故不能用作衡量利益的參考。市場中的電力價(jià)格因政府干預(yù)不能選作參考價(jià)格。其他兩種域內(nèi)電力參考價(jià)格也存在類似問題。對于安大略以外地區(qū)的電力市場價(jià)格能不能選作參考的問題專家組持否定意見。在專家組看來，日本和歐盟所選的包括加拿大亞伯達(dá)省、美國紐約、美國亞特蘭大中部和新英格蘭地區(qū)電力市場不能吸引到足夠的投資，有悖于安大略政府所希望構(gòu)建的電力市場，因而不具有可比性。

日本和歐盟在以往案例經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)下精心選擇的市場和參考價(jià)被專家組一一駁回。這一定程度上說明了本案用以衡量利益的市場很難選擇。豪斯(Howse)認(rèn)為：清潔能源補(bǔ)貼所進(jìn)入的電力市場歷史以來就深受各種補(bǔ)貼的干預(yù)。舊電力市場采用的是化石能源，政府曾經(jīng)為鼓勵(lì)化石能源消費(fèi)對生產(chǎn)者和消費(fèi)者等加以補(bǔ)貼，也逐漸形成了針對化石能源的分銷途徑以及服務(wù)方式。如今，政府要推動可再生能源的消費(fèi)，除了對發(fā)展新能源本身的補(bǔ)貼外，還要打破傳統(tǒng)補(bǔ)貼下形成的消費(fèi)模式和習(xí)慣，就要投入更多的相關(guān)補(bǔ)貼*Robert Howse, Climate Change Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis[EB/OL].[2014-05-20].http://www.iisd.org/publications/climate-mitigation-and-wto-legal-framework-policy-analysis.。如果一個(gè)市場長期飽受干預(yù)，那么要在這樣的市場中找到有效可行的參考標(biāo)準(zhǔn)去確證利益問題幾乎是非常難*Luca Rubini.Ain’t Wastin’ Time No More: Subsidies for Renewable Energy, the SCM Agreement, Policy Space, and Law Reform, Journal of International Economic Law,2012, 15(2):545.。

專家組和上訴機(jī)構(gòu)考慮到了電力市場的特殊性，同時(shí)也考慮到了清潔能源的重要性，在市場選擇的問題上非常審慎。專家組認(rèn)為，數(shù)據(jù)表明新能源發(fā)電的高成本和高代價(jià)令其遠(yuǎn)不能和傳統(tǒng)方式相抗衡。可再生能源供電商由于缺乏價(jià)格上的優(yōu)勢不能在傳統(tǒng)的電力市場上生存。但為了鼓勵(lì)綠色能源發(fā)電的發(fā)展，政府會為此創(chuàng)造一個(gè)新的混合供電(supply mix)的市場。該市場中的價(jià)格也許能成為衡量利益的參考價(jià)格。質(zhì)言之，專家組認(rèn)為其實(shí)存在新舊兩個(gè)市場?？紤]到電力供應(yīng)的重要性，專家組不能將可再生能源的供電商放在無法吸引投資、無法確保穩(wěn)定供電舊市場中比較，輕易認(rèn)定“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”這類措施構(gòu)成了補(bǔ)貼*Reports of the Panels, Canada—Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector/Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program, WT/DS412/R, WT/DS426/R,para.7.312.。

四、中國應(yīng)對清潔能源反補(bǔ)貼之訴的策略

到2010年，中國在清潔能源市場上的許多指標(biāo)都已經(jīng)處于領(lǐng)先地位，包括風(fēng)力發(fā)電、太陽熱能系統(tǒng)等等，中國在勃興的清潔能源貿(mào)易當(dāng)中已占據(jù)一定優(yōu)勢*楊澤偉.發(fā)達(dá)國家新能源法律與政策：特點(diǎn)、趨勢及其啟示[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)，2012,(4).。可以想見，隨著清潔能源產(chǎn)業(yè)的不斷擴(kuò)大，隨著利益與財(cái)富的日益聚集，在新能源領(lǐng)域引起的摩擦必將增加，有些國家將反補(bǔ)貼的矛頭逐漸指向了中國的清潔能源行業(yè)，這個(gè)勢頭不會弱化只會加強(qiáng)。有研究表明：“不存在反補(bǔ)貼協(xié)議時(shí)，政府可以通過研發(fā)投資補(bǔ)貼降低企業(yè)的研發(fā)投資邊際成本，進(jìn)而提高本國企業(yè)的研發(fā)投資規(guī)模，使本國企業(yè)獲得生產(chǎn)成本優(yōu)勢……而《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》的實(shí)施改變了上述成本—收益結(jié)構(gòu)，政府在制定最優(yōu)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)不僅要考慮到水平利潤轉(zhuǎn)移收益和政策及資源成本，還要顧及研發(fā)投資補(bǔ)貼對外國企業(yè)的損害，如果 WTO裁決這一損失由本國承擔(dān)，那么無疑是增加了本國政府實(shí)行補(bǔ)貼的政策成本，這將在一定程度上削弱政府進(jìn)行水平利潤轉(zhuǎn)移的動機(jī)。”*李重力,李慰.WTO反補(bǔ)貼裁決效率與最有研發(fā)補(bǔ)貼[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，2013,(3) .質(zhì)言之，WTO裁決效率的高低決定了外國政府使用反補(bǔ)貼的頻率，當(dāng)裁決效率足夠高時(shí)，外國政府更傾向于采用反補(bǔ)貼的方式，而不是采用報(bào)復(fù)性研發(fā)投資補(bǔ)貼來遏制對方。在清潔能源產(chǎn)業(yè)面臨越來越多的反補(bǔ)貼之訴的情況下，中國可以從如下幾個(gè)方面著手應(yīng)對。

(一)推動WTO在清潔能源補(bǔ)貼領(lǐng)域的立法改革

如前所述，在WTO內(nèi)的法律文件中，沒有明確支持清潔能源補(bǔ)貼的條文?，F(xiàn)有的補(bǔ)貼規(guī)則僅能為可再生能源補(bǔ)貼提供非常有限的“庇護(hù)”。 除了加強(qiáng)現(xiàn)有制度的適用性之外，針對清潔能源補(bǔ)貼改革的呼聲日益高。烏拉圭回合談判已過去20余年，期間國際貿(mào)易又發(fā)生了怎樣的變化！方案一，修改SCM協(xié)議第8條。豪斯曾建議，要修改不可訴補(bǔ)貼的定義。不應(yīng)該將不可訴補(bǔ)貼的范圍限制在三種情況內(nèi)，而是要拓寬不可訴補(bǔ)貼的類別。將不可訴補(bǔ)貼的新類型與《京都議定書》聯(lián)系起來。將《京都議定書》中研究*Robert Howse. Climate Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis.http://profile.typepad.com/1222958501s24450，2014-05-05.和促進(jìn)可再生能源利用，二氧化碳儲存技術(shù)以及創(chuàng)新環(huán)境友好型技術(shù)等等對清潔能源的政策貫徹到新條文中去。將這些列明的政策作為WTO不可訴補(bǔ)貼類型的談判基礎(chǔ)。方案二，制定WTO能源協(xié)定。比起對現(xiàn)有制度的改革，新立法的構(gòu)想更為大膽和富有建設(shè)性?？频蹱?Cottier)明確提出，要在WTO框架內(nèi)構(gòu)建類似于農(nóng)業(yè)協(xié)定那樣的專門的能源協(xié)定*Thomas Cottier.Energy in WTO Law and Policy, The Prospects of International Trade Regulation: From Fragmentation to Coherence .Cambridge University Press, 2011:211-214.。在起草過程中盡可能地納入與可再生能源發(fā)展相關(guān)的議題，例如有關(guān)能源的貨物和服務(wù)的劃分、能源補(bǔ)貼的規(guī)則、與能源有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)等等。同時(shí)，在這個(gè)協(xié)定中澄清WTO與其他國際能源機(jī)構(gòu)的關(guān)系。盡量讓已存分散的與能源有關(guān)的規(guī)則整合到WTO框架中來。中國應(yīng)該在新制度的構(gòu)建中提出或選擇有利于自己的方案，并及時(shí)發(fā)聲。

(二)修改相關(guān)國內(nèi)法律文件中明顯偏離WTO義務(wù)的措辭，并及時(shí)將此通知給各成員國

如前所述，《中華人民共和國可再生能源法》(修正案)第24條明確規(guī)定有關(guān)基金是為了“促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)。”這有當(dāng)?shù)睾恳蟮南右?。而?dāng)?shù)睾康囊鬄槎鄠€(gè)WTO協(xié)定所禁止。加拿大案之后，2013年6月12日，安大略省能源部長發(fā)布了一項(xiàng)部長指令，規(guī)定“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”下的大型采購將被通過投標(biāo)申請書的競爭性采購程序替代。因此，大型風(fēng)能和太陽能電力采購不再受到“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”下國內(nèi)含量要求約束。2013年12月11日，安大略省政府提交了一份立法，以消除“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”的國內(nèi)含量要求。

(三)改變對清潔能源的補(bǔ)貼方式

在加拿大可再生能源案中，日歐和加拿大就補(bǔ)貼問題爭論的第一個(gè)重點(diǎn)就是政府財(cái)政資助的屬性問題。日本認(rèn)為安大略政府的措施應(yīng)被定性為SCM協(xié)定第1.1(a)(1) (i)項(xiàng)“財(cái)政資助”中 “直接的資金移轉(zhuǎn)或潛在的資金移轉(zhuǎn)”，或被定性為SCM第1.1(a)(2)項(xiàng)規(guī)定“收入或價(jià)格支持”。加拿大認(rèn)為有關(guān)措施只能被歸類為SCM第1.1(a)(1) (i)項(xiàng)中的“政府購買貨物”。日本、歐盟和加拿大之所以要在措施的定性上爭論不休是因?yàn)榇胧┑牟煌瑢傩詻Q定了不同的計(jì)算所獲“利益”的方法。而接收方獲得利益的多少不僅能夠反過來證明補(bǔ)貼的真實(shí)存在，更決定了補(bǔ)貼額度和將來反補(bǔ)貼稅的征收額度。由于加拿大可再生能源案被認(rèn)定為“政府購買貨物”的行為，供電商有對價(jià)地獲得報(bào)酬。倘若是“政府直接移轉(zhuǎn)資金”，那么供電商免費(fèi)獲得了資助，存在利益的“嫌疑”大大提升。利益是確定補(bǔ)貼的關(guān)鍵。中國風(fēng)能設(shè)備補(bǔ)貼案中，財(cái)政部通過規(guī)章規(guī)定“向境內(nèi)風(fēng)能設(shè)備(包括整機(jī)和部件)制造企業(yè)提供獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼或獎(jiǎng)金的措施”，從措辭看更像是“直接移轉(zhuǎn)資金”類的財(cái)政資助。如前分析，這類財(cái)政資助下較容易證明存在“利益”。 加上存在當(dāng)?shù)睾康囊螅袊拇胧┖苋菀妆徽J(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼。故中國也該考慮采用更為隱蔽的補(bǔ)貼方式。

The Research on Clean Energy Subsidies

ZHU Ya-ni

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Clean Energy Subsidies, which demonstrate the rights of development, are approaches of balancing environmental protection and the trade committed by the governments. Most of the countries in the world have various kinds of clean energy subsidies which are acted well. However, it is easy to intrigue countervailing duty issues in clean energy field nowadays. China is suffering the anti-subsidies law suit. To deal with the problem, China needs to dedicated itself to pushing the law reform in WTO in the field related, and at the same time, makes the law and matures much better.

clean energy subsidies; canada-renewable energy; SCM agreement

2014-09-25

本文是湖南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“清潔能源產(chǎn)業(yè)勃興中的法律問題及對策”(項(xiàng)目號：2012ZK3156)、湖南師范大學(xué)校級項(xiàng)目“清潔能源補(bǔ)貼的法律問題研究”的階段性成果，受湖南省重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目資助，是湖南省高校哲學(xué)社科重點(diǎn)研究基地“WTO與現(xiàn)代國際法學(xué)研究中心”建設(shè)項(xiàng)目成果。

朱雅妮，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

D996

：A

：1672-769X(2014)06-0086-06