王 輝

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042)

法治視野下公務(wù)員的言論自由探析*

王 輝

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042)

言論自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，但作為公務(wù)員這一特殊群體，其言論自由與一般公民的言論自由相比具有特殊之處。隨著我國(guó)民主法治進(jìn)程的不斷加快，在法治視野下如何對(duì)公務(wù)員的言論自由進(jìn)行科學(xué)規(guī)制逐漸引起重視。民主法治國(guó)家要求公務(wù)員的言論自由既要受到憲法和法律的保障也要受到一定的限制。筆者認(rèn)為法治視野下公務(wù)員言論自由的行使應(yīng)受到公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)的法律關(guān)系、公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)、公務(wù)員中立義務(wù)等因素的限制。同時(shí)對(duì)公務(wù)員言論自由的限制理應(yīng)符合比例原則、雙階理論和雙軌理論等標(biāo)準(zhǔn)的約束。

公務(wù)員;言論自由;保護(hù);限制

隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的人投身政界成為公務(wù)員，公務(wù)員數(shù)量在社會(huì)中占有很高比例。公務(wù)員作為一群特殊的職業(yè)群體，其身份具有多重屬性，其一言一行都會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響。由于網(wǎng)絡(luò)、微博等新興媒體的發(fā)展，他們的言論不斷被大眾熟知及曝光，既有積極向上、符合主流精神的言論*貴州副省長(zhǎng)陳鳴明：不愛(ài)國(guó)者為敗類人渣[EB/OL].[2014-04-26].南都網(wǎng).http://ndnews.oeeee.com/html/201307/29/88373.html.，也有備受批評(píng)，飽受千夫指責(zé)的言論*山西爆粗口局長(zhǎng)：干部間這么說(shuō)話會(huì)感覺(jué)親切[EB/OL].[2014-04-26].搜狐網(wǎng).http://news.sohu.com/20131026/n388967871.shtml. 鐵道部發(fā)言人語(yǔ)句成網(wǎng)絡(luò)流行語(yǔ)[EB/OL].[2014-04-26].新浪網(wǎng).http://news.sina.com.cn/s/p/2011-07-27/032922881925.shtml.如若在互聯(lián)網(wǎng)上一百度，諸如此類的新聞報(bào)道不勝列舉。。在法治國(guó)家中，言論自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，言論自由不僅是個(gè)人的重要自由，而且是其他幾乎所有自由的前提*張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論[M].北京：法律出版社，2004.516.。公務(wù)員發(fā)表公開(kāi)言論一方面是行使言論自由，另一方面，由于公務(wù)員特殊的職業(yè)身份，其發(fā)表的言論會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生重大影響。民主法治國(guó)家要求公務(wù)員的言論自由既要受到憲法和法律的保障，也要受到一定的限制。如何看待公務(wù)員的言論自由這一問(wèn)題對(duì)于法治中國(guó)建設(shè)的今天來(lái)說(shuō)意義更為重大。本文擬以此為視角并立足于在法學(xué)層面對(duì)公務(wù)員言論自由的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討和說(shuō)明*值得說(shuō)明的是本文所指的公務(wù)員不包括司法機(jī)關(guān)的公務(wù)員，由于公務(wù)員在我國(guó)分為很多種類，比如法院的法官在我國(guó)也屬于公務(wù)員，其言論自由與一般公務(wù)員有所不同，本文不再贅述。參見(jiàn)孫笑俠.論法官的慎言義務(wù)[J].中國(guó)法學(xué),2014,(1).。

一、言論自由是公務(wù)員的一項(xiàng)基本權(quán)利

公務(wù)員的權(quán)利是法律規(guī)定的公務(wù)員在行使職權(quán)、履行公職的過(guò)程中，能夠作出或不作出一定行為的許可和保障。為了保證公務(wù)員能夠沒(méi)有顧慮地履行職責(zé)、公正執(zhí)法以及維護(hù)國(guó)家與社會(huì)秩序的穩(wěn)定，就應(yīng)當(dāng)賦予公務(wù)員一定的權(quán)利*胡寶光,張春生.中華人民共和國(guó)公務(wù)員法釋解[M].北京：群眾出版社，2005.48.63.。之所以賦予公務(wù)員一定的權(quán)利主要在于首先公務(wù)員的法律地位主要是通過(guò)其權(quán)利表現(xiàn)出來(lái)的。只有當(dāng)公務(wù)員具有法定的權(quán)利，并且能夠行使這些權(quán)利時(shí)，才能有效執(zhí)行公務(wù)。其次，公務(wù)員的權(quán)利是公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定性和連續(xù)性的保證。一方面通過(guò)設(shè)定各項(xiàng)權(quán)利保障，使在職公務(wù)員獲得良好的工作、生活條件，保證公務(wù)員安心于本職工作，防止人才外流，使公務(wù)員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定；另一方面，保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益，使公務(wù)員能夠沒(méi)有個(gè)人顧慮、嚴(yán)格依照法律的規(guī)定執(zhí)行法律、履行職責(zé)*胡寶光,張春生.中華人民共和國(guó)公務(wù)員法釋解[M].北京：群眾出版社，2005.48.63.。公務(wù)員是執(zhí)行國(guó)家公務(wù)之人員，只有符合法定條件之公民方可取得公務(wù)員身份和資格。同時(shí)由于公務(wù)員這種特殊的身份及職務(wù)上的特殊要求，使得其具有不同于普通公民的職務(wù)上的特殊義務(wù)和權(quán)利。這是促使公務(wù)員依法執(zhí)行公務(wù)，更有效履行國(guó)家公職的基本保障*馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2010.104.。

言論自由是自由與民主之基礎(chǔ)，言論自由不僅為國(guó)民權(quán)，也屬人類權(quán)。任何人若不能夠自由地將自己的意見(jiàn)表達(dá)出來(lái)，這個(gè)人就無(wú)法形成個(gè)人的人格。沒(méi)有言論自由，就沒(méi)有個(gè)人的自由或政治自由，一個(gè)民主國(guó)家必須有賴于人民都有表達(dá)自由的權(quán)利，因?yàn)樽杂杀磉_(dá)意見(jiàn)的權(quán)利能夠促使理性的辯論，言論的針?shù)h相對(duì)是屬于自由民主生活的要素*法治斌,董保城.憲法新論[M].中國(guó)臺(tái)北；元照出版有限公司，2012.227.。言論自由在社會(huì)發(fā)展中的具體功能表現(xiàn)在：言論自由在政治權(quán)利體系中處于核心地位；言論自由是民主政治的基礎(chǔ)；言論自由具有政治監(jiān)督功能；言論自由具有協(xié)調(diào)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的功能*韓大元.憲法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2008.261.262.。言論自由受法律保護(hù)的依據(jù)在于：表達(dá)自由是尋求真理至關(guān)重要的組成部分，特別是政治真理。正像美國(guó)前聯(lián)邦最高法院大法官霍姆斯所說(shuō)：“對(duì)真理最好的檢驗(yàn)是一種思想在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中所表現(xiàn)出的使自己得到承認(rèn)的力量*蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.251.。

縱觀域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)定和法治實(shí)踐，公務(wù)員的言論自由在很多國(guó)家的法律制度中得到了確認(rèn)，并且受到了法律的保護(hù)。傳統(tǒng)上，國(guó)家公務(wù)員與國(guó)家之間是一種特別權(quán)力關(guān)系，公務(wù)員權(quán)利受到侵犯一般無(wú)法尋求行政救濟(jì)。但在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，經(jīng)過(guò)大法官解釋沖破重重藩籬，撼動(dòng)了特別權(quán)力關(guān)系理論，肯定了公務(wù)員在某些權(quán)利保障方面的救濟(jì)權(quán)。日本認(rèn)可特別權(quán)力關(guān)系的觀念也進(jìn)行了修正，承認(rèn)原則上應(yīng)該適用人權(quán)之規(guī)定：人權(quán)的限制必須依據(jù)特別權(quán)力關(guān)系的設(shè)定目的，控制在必要且合理的限度內(nèi)等等*[日]蘆布信喜.憲法學(xué)[M].[日]高橋和之， 林來(lái)梵,凌維慈,龍絢麗譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006.92.。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法院釋字第430號(hào)解釋：人民之權(quán)利或法律上的利益遭受損害，不得僅因身份或職業(yè)關(guān)系，即限制其依法律所定程序提起訴愿或訴訟，其他權(quán)利之保障之解釋，應(yīng)同此意旨。因此，除非依法律或依法律明確性授權(quán)之行政命令，對(duì)公務(wù)員基本權(quán)利為合比例者外，公務(wù)員即應(yīng)享有與一般國(guó)民同等基本權(quán)利保障*李震山.行政法導(dǎo)論[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局，2010.164.。依照這種趨勢(shì)，公務(wù)員的言論自由亦應(yīng)不得以特別關(guān)系理論加以限制。從憲法保障人民言論自由之觀點(diǎn)，公務(wù)員之言論自由尚無(wú)因公務(wù)員身份關(guān)系，而得全面的特別的予以限制之理由。言論自由對(duì)于任何職業(yè)之人民而言，均關(guān)系其人格發(fā)展與人民尊嚴(yán)之維護(hù)，因此在平等原則之拘束下，不得因人民選擇并取得公務(wù)員職位之關(guān)系，而得以限制其言論自由*張永明.公務(wù)員之言論自由[J].月旦法學(xué)雜志,2011,(5).。 所以公務(wù)員雖有人民之身份，但并非國(guó)家統(tǒng)治權(quán)行使之客體，是公權(quán)力的承擔(dān)者，故公務(wù)員應(yīng)具有權(quán)利主體之地位*朱武獻(xiàn),周世珍.公務(wù)人員勤務(wù)關(guān)系與身份保障[A].臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì).行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究(下)[C].中國(guó)臺(tái)北：五南圖書(shū)出版公司，2000.12.。

在美國(guó)，根據(jù)1978年《公務(wù)員制度改革法》，在公務(wù)員的權(quán)利中明確規(guī)定了公務(wù)員的言論自由權(quán)，該項(xiàng)權(quán)利受憲法和《公務(wù)員改革法》的保障，功績(jī)制第九項(xiàng)原則保障公務(wù)員不因合法揭露真相而遭政治報(bào)復(fù)。同時(shí)美國(guó)法院加強(qiáng)了對(duì)政府雇員言論自由的保護(hù)，從而限制了政府因雇員言論或黨派隸屬關(guān)系而隨意處置的權(quán)力。在美國(guó)1976年“政黨關(guān)系罷免第一案”中，布倫南法官分析了政治任命制度對(duì)信仰和結(jié)社自由的影響，如果第一修正案禁止政府直接限制雇員的言論和信仰，那么它也禁止政府通過(guò)解雇的壓力達(dá)到這一目的。1980年“政黨關(guān)系罷免第二案”中最高法院進(jìn)一步擴(kuò)展了“第一案”的適用范圍，政府不得依據(jù)黨派關(guān)系解雇某些從事決策性和機(jī)密性工作的雇員。在1990年的“政黨關(guān)系任命案”，最高法院把“政黨關(guān)系罷免案”的原則擴(kuò)展到公務(wù)員的任命。在1996年兩個(gè)合并判決的“政府合同言論案”中，最高法院將“政黨關(guān)系罷免案”的保護(hù)進(jìn)一步擴(kuò)展到行政服務(wù)合同的簽約人。通過(guò)這些案件的層層推進(jìn)政府雇員言論自由的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大*張千帆.西方憲政體系(上冊(cè)·美國(guó)憲法)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.529-534.。

在法國(guó)，1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》規(guī)定：“自由傳達(dá)思想和意見(jiàn)是人類最寶貴的權(quán)利之一，因此每個(gè)公民都有言論、著作和出版自由?！痹儆蟹▏?guó)公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)主要由《法國(guó)公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)總章程》規(guī)定，該規(guī)定明確規(guī)定了公務(wù)員的言論自由權(quán)利，即公務(wù)員不得因?yàn)檎斡^點(diǎn)、工會(huì)觀點(diǎn)、哲學(xué)觀點(diǎn)或宗教觀點(diǎn)受到歧視。對(duì)于參加選舉的公務(wù)員的言論，不得以任何方式影響其職業(yè)生涯。

通過(guò)以上可知，公務(wù)員的言論自由在國(guó)外一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家是受到法律充分保護(hù)的，另外一些國(guó)家的法律縱使沒(méi)有直接規(guī)定公務(wù)員享有言論自由，但從其他權(quán)利中也可以引申出言論自由的權(quán)利。這些國(guó)家有的是直接通過(guò)法律對(duì)公務(wù)員的言論自由予以明確確認(rèn)與保護(hù)的，有的是通過(guò)長(zhǎng)期的司法實(shí)踐逐漸對(duì)公務(wù)員的言論自由予以實(shí)踐中的保護(hù)。言論自由作為公務(wù)員的基本權(quán)利雖然在我國(guó)并沒(méi)有直接規(guī)定，但根據(jù)一些法律的精神和現(xiàn)實(shí)情況完全可以從中引申出來(lái)。我國(guó)《憲法》第35條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！蓖瑫r(shí)結(jié)合我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定的平等權(quán)，公務(wù)員言論自由理應(yīng)得到保護(hù)。我國(guó)《公務(wù)員法》第13條對(duì)公務(wù)員的權(quán)利作了規(guī)定，主要包括職責(zé)保障權(quán)、身份保障權(quán)、經(jīng)濟(jì)保障權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、申訴控告權(quán)、申請(qǐng)辭職權(quán)以及其他權(quán)利。公務(wù)員除了享有公務(wù)員法規(guī)定的權(quán)利之外，還享有其他權(quán)利，主要包括兩部分內(nèi)容：一部分是法律規(guī)定的一般公民的權(quán)利，一部分是法律特別規(guī)定的機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)享有的權(quán)利*楊景宇,李飛.中華人民公務(wù)員法釋義[M].北京：法律出版社，2005.49.。根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》第13條的規(guī)定，首先，公務(wù)員有權(quán)獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件。根據(jù)常識(shí)可以判斷，公務(wù)員履行的幾乎所有公職必須通過(guò)發(fā)表言論來(lái)完成工作任務(wù)，所以自由發(fā)表言論之權(quán)利理應(yīng)包含在內(nèi)。其次，公務(wù)員有權(quán)對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議，顯然，這一權(quán)利必須賦予公務(wù)員以言論自由。再次，公務(wù)員有權(quán)提出申訴和控告，試想一下，如果公務(wù)員沒(méi)有言論自由無(wú)法發(fā)表言論，這又如何行使申訴權(quán)和控告權(quán)呢。最后，第13條第8項(xiàng)規(guī)定的權(quán)利是個(gè)彈性條款。根據(jù)上述權(quán)威解釋，這一彈性條文主要包括兩部分內(nèi)容：一部分是法律規(guī)定的一般公民的權(quán)利，一部分是法律特別規(guī)定的機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)享有的權(quán)利。很顯然一般公民都享有的言論自由，公務(wù)員的言論自由更不可被褫奪。公務(wù)員的言論自由作為公務(wù)員的一項(xiàng)基本權(quán)利，并沒(méi)有因其擔(dān)任公職而取消。根據(jù)以上論述，我國(guó)對(duì)公務(wù)員的言論自由的保障是有充分法律依據(jù)的。

二、 對(duì)公務(wù)員言論自由進(jìn)行限制的理論基礎(chǔ)

霍爾姆斯說(shuō)：美國(guó)憲法“修正案規(guī)定政府不得通過(guò)任何法律以壓制言論自由，但表示自由從來(lái)不是絕對(duì)的，就像其他權(quán)利一樣，關(guān)于言論出版自由的權(quán)利是有限制的，就是說(shuō)，它的自由行使意味著一個(gè)有組織的社會(huì)的存在、一種公共秩序的存在，沒(méi)有這種秩序，自由就會(huì)被濫用，或者喪失殆盡。”*龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京：法律出版社，2003.151.世界上任何一種權(quán)利都不是無(wú)限的，對(duì)于公務(wù)員享有的言論自由作為一項(xiàng)基本權(quán)利也不例外，其必須通過(guò)合理手段限制其行使才能符合法治的真諦。下面將就公務(wù)員言論自由限制的理論基礎(chǔ)予以探討。

(一)公務(wù)員與機(jī)關(guān)的法律關(guān)系對(duì)公務(wù)員言論自由之限制

公務(wù)員身份的多重屬性造成其言論自由的多重屬性。公務(wù)員一般具有兩種身份屬性，一是普通公民，二是政府雇員。作為普通公民其發(fā)表之言論與其他普通公民發(fā)表自由之言論并無(wú)二異，自由發(fā)表的言論可針對(duì)法律允許范圍內(nèi)的任意對(duì)象，并且可采取法律允許范圍內(nèi)的任何方式，但如果作為政府機(jī)關(guān)雇員，公務(wù)員的言論自由受到了公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間關(guān)系的限制。公務(wù)員與機(jī)關(guān)的關(guān)系有兩面性之分：代理關(guān)系和管理關(guān)系。代理關(guān)系反映了機(jī)關(guān)與其公務(wù)員在進(jìn)行公共管理中的義務(wù)權(quán)利關(guān)系。機(jī)關(guān)行使公共管理職能，機(jī)關(guān)的義務(wù)與權(quán)利要具體地通過(guò)公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利表現(xiàn)出來(lái)。此時(shí)公務(wù)員發(fā)表的言論當(dāng)屬于機(jī)關(guān)之言論。也就意味著公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)沒(méi)有言論自由，不能發(fā)表和政府相反的意見(jiàn)。但在執(zhí)行職務(wù)以外，公務(wù)員在原則上享有言論自由，可以用文字或語(yǔ)言發(fā)表自己的意見(jiàn)，但公務(wù)員的言論自由不能和一般公民完全相等，尤其是不能用激烈的言辭攻擊政府和自己的主管上司*王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.216.。管理關(guān)系反映了機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行內(nèi)部管理活動(dòng)中的義務(wù)權(quán)利關(guān)系。這種關(guān)系一般通過(guò)行政合同得以規(guī)范和確定。機(jī)關(guān)在內(nèi)部管理活動(dòng)中明顯占據(jù)優(yōu)勢(shì)，享有較大的主動(dòng)性，對(duì)公務(wù)員具有一定的支配權(quán)力*林弋.公務(wù)員法立法研究[M].北京：中國(guó)人事出版社黨建讀物出版社，2006.。這在德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家或地區(qū)被稱為“特別權(quán)力關(guān)系”理論，該理論一般是指，公務(wù)員與國(guó)家或行政主體之關(guān)系乃處于一種特殊“力”之關(guān)系，不僅國(guó)家或公權(quán)力主體的單方面要求公務(wù)員負(fù)擔(dān)特別義務(wù)，而且公務(wù)員乃處于國(guó)家或行政主體之附加地位。經(jīng)由行政權(quán)之單方措施，國(guó)家即可合法的要求負(fù)擔(dān)特別之義務(wù)，為有利于行政上的特定目的之達(dá)成，使加入特別關(guān)系之個(gè)人，處于更加附屬之地位。至于加入特定權(quán)力關(guān)系之原因，有依法律規(guī)定而采取之措施，亦有出于相對(duì)人自愿，或由于單純事務(wù)行為而生者，Mayer將其歸為三類：公法上的職務(wù)關(guān)系、營(yíng)造物利用關(guān)系及基于監(jiān)督權(quán)之利用關(guān)系*吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局，2011.220.。傳統(tǒng)上，公務(wù)員的基本權(quán)利由于特別權(quán)力關(guān)系理論而受到很大的限制，但隨著人類法治文明的發(fā)展，這一理論有所松動(dòng)，公務(wù)員的一些權(quán)利已經(jīng)超越了特別權(quán)力關(guān)系理論的束縛而逐漸得到保障。比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官釋字第430號(hào)解釋肯定了公務(wù)員的言論自由。

(二)公務(wù)員義務(wù)對(duì)言論自由之限制

國(guó)家設(shè)立公務(wù)員其目的在于使公務(wù)員能執(zhí)行職務(wù)以達(dá)成行政的目的。因此法律必須對(duì)公務(wù)員規(guī)定一定的義務(wù)。按照公務(wù)員制度的一般理論，公務(wù)員有忠誠(chéng)義務(wù)與中立義務(wù)。公務(wù)員言論自由的行使受到了這兩項(xiàng)義務(wù)的限制。

1.公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)與其言論自由

在有國(guó)籍的前提下，忠誠(chéng)義務(wù)是公務(wù)員最重要的要件之一，即使并未有欠缺消極資格的情形但是有其他證據(jù)證明該公民的國(guó)家忠誠(chéng)度有問(wèn)題時(shí)，可以拒絕該公民擔(dān)任公務(wù)員。所謂忠誠(chéng)義務(wù)是謂公務(wù)員應(yīng)該以所有行為為最有利于國(guó)家之義務(wù)。忠誠(chéng)義務(wù)可以分為職務(wù)上的忠誠(chéng)義務(wù)與職務(wù)外的忠誠(chéng)義務(wù)。職務(wù)上的忠誠(chéng)義務(wù)毋庸置喙，職務(wù)外的忠誠(chéng)義務(wù)乃政治行為管制義務(wù)，這種管制義務(wù)，除了要求公務(wù)員不可加入違憲的政治團(tuán)體外，亦不可以支持違憲、攻擊民主理念以及我國(guó)憲政基本體制之活動(dòng)及發(fā)表類似之言論。因此該原則可以限制公務(wù)員的結(jié)社權(quán)和言論自由等權(quán)利*陳新民.行政法學(xué)總論[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局，2005.220.240.。日本《國(guó)家公務(wù)員法》第101條，《地方公務(wù)員法》第35條規(guī)定了公務(wù)員的職務(wù)專念義務(wù)，《國(guó)家公務(wù)員法》第98條第1款，《地方公務(wù)員法》第32條規(guī)定了公務(wù)員遵守法令及服從上司命令的義務(wù)*[日]南博方.行政法[M].楊建順譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.22.。這是日本法上關(guān)于公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的規(guī)定。在美國(guó)，盡管第一修正案最大程度地保障言論自由和社會(huì)觀念的多元化，但政府雇員的言論仍要受到一定程度的限制。為了保證公共服務(wù)的有效和可靠，法律可以要求公務(wù)員在言行舉止之間表現(xiàn)出對(duì)政府的忠誠(chéng)，甚至禁止某些從其言論及其和極端黨派的關(guān)系而表現(xiàn)出對(duì)政府不忠的人進(jìn)入公務(wù)行業(yè)*張千帆.西方憲政體系(上冊(cè)·美國(guó)憲法)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.487.。在美國(guó)，公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)主要與政府分贓的限度相關(guān)。分贓的要旨在于選舉中獲勝的“老板”將其政治利益——政府職位——按照在競(jìng)選過(guò)程中的貢獻(xiàn)大小分配給他的支持者。政府雇員應(yīng)當(dāng)在沒(méi)有上司政治壓力的條件下履行公務(wù)，其待遇不應(yīng)取決于其政治表現(xiàn)，但為了保證公務(wù)效率和內(nèi)部團(tuán)結(jié)，政府可能仍然希望保持雇員在黨派上的一致。

我國(guó)《公務(wù)員法》第12條規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：(一)模范遵守憲法和法律；……(三)全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；……(五)忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令……”。這是我國(guó)對(duì)公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的規(guī)定。在君主專制的時(shí)代，公務(wù)員應(yīng)忠于君王個(gè)人，近代的公務(wù)員則不再忠心于領(lǐng)袖個(gè)人，而應(yīng)忠于良心及人民制定的法律。有觀點(diǎn)認(rèn)為忠誠(chéng)并非公務(wù)員單方面對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)，而是一種雙方的忠誠(chéng)關(guān)系。也即不僅公務(wù)員對(duì)其職務(wù)長(zhǎng)官以至于國(guó)家負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)，而且職務(wù)長(zhǎng)官及國(guó)家對(duì)于公務(wù)員亦有忠誠(chéng)義務(wù)，即對(duì)公務(wù)員之保護(hù)及照顧義務(wù)*Ebenda，Rn .16。 轉(zhuǎn)引自林明鏘.公務(wù)員法研究(一)[M].中國(guó)臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司，2005.13.。

首先，公務(wù)員行使言論自由必須忠誠(chéng)于憲法。憲法為我國(guó)之根本大法，憲法具有防止國(guó)家陷入混亂和無(wú)政府狀態(tài)之目的，是國(guó)家生活安定之堅(jiān)固要素，是全國(guó)人民共識(shí)之基礎(chǔ)，并且具有規(guī)范限制權(quán)力和保障基本人權(quán)的作用*法治斌.董保城.憲法新論[M].中國(guó)臺(tái)北：元照出版有限公司，2012.6-7.。所以公務(wù)員言論自由的行使應(yīng)當(dāng)以維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)為原則，不得違反憲法規(guī)定的基本規(guī)范和原則。

其次，公務(wù)員行使言論自由必須忠于人民。我國(guó)《憲法》第27條規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。所以公務(wù)員行使言論自由也要接受人民的監(jiān)督，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)。公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，其發(fā)表的言論屬于代表國(guó)家的言論，公務(wù)員必須慎之又慎，之所以現(xiàn)實(shí)中很多公務(wù)員發(fā)表的言論飽受批評(píng)，大都與人民群眾的主流意見(jiàn)背道而馳。

最后，公務(wù)員行使言論自由必須服從上級(jí)，忠于職守。我國(guó)《憲法》108條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。”在機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政問(wèn)責(zé)之下，行政首長(zhǎng)必須擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，才能領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，公務(wù)員之服從義務(wù)乃因?yàn)槠洹奥殑?wù)”或“工作”而產(chǎn)生，并非因其“身份”而導(dǎo)致，故服從義務(wù)應(yīng)只限于工作范圍之內(nèi)*翁岳生.行政法(上冊(cè))[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009.396.。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)之指令權(quán)系行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之重要機(jī)制，原則上長(zhǎng)官或上級(jí)機(jī)關(guān)得就職務(wù)相關(guān)之任何事項(xiàng)，透過(guò)行政規(guī)則之頒布達(dá)成一致之標(biāo)準(zhǔn)；但其若涉及專業(yè)事務(wù)之判斷，首長(zhǎng)之指令權(quán)不應(yīng)影響專業(yè)判斷之作成，唯對(duì)于結(jié)果之公布與運(yùn)作，即可下達(dá)一致化指令*張永明.公務(wù)員之言論自由[J].月旦法學(xué)雜志，2011,(5).。也就是對(duì)于公務(wù)員專業(yè)職務(wù)事項(xiàng)的發(fā)言，長(zhǎng)官不能干涉其專業(yè)判斷之作成。但發(fā)言的時(shí)機(jī)和方式，仍受到長(zhǎng)官之指揮。

2.公務(wù)員中立義務(wù)與其言論自由

公務(wù)員系國(guó)家權(quán)力行使的承擔(dān)者，而國(guó)家權(quán)力來(lái)自全體國(guó)民的付托，公務(wù)員應(yīng)為全體人民服務(wù)。行政中立的概念源自德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯所提出的價(jià)值中立與美國(guó)政治學(xué)家威爾遜主張的“行政與政治可以分開(kāi)”。行政中立指政府機(jī)關(guān)的公務(wù)人員應(yīng)依法執(zhí)行公務(wù)，不涉及政黨或政治活動(dòng)，并以同一標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)社會(huì)大眾，不因政黨屬性或個(gè)人價(jià)值等因素而改變其態(tài)度與做法*劉昊洲.公務(wù)員法專論[M].中國(guó)臺(tái)北：五南圖書(shū)出版股份有限公司，2010.99.。行政系統(tǒng)中立，可以使行政事務(wù)不受政爭(zhēng)影響，并避免文官系統(tǒng)流于徇私分贓，以擔(dān)保行政系統(tǒng)有保持公平、正義原則的可能性，并藉提高政府的公信力*李惠宗.行政法要義[M].中國(guó)臺(tái)北：元照出版有限公司，2012.201.在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于法定機(jī)關(guān)依法任用、派用之有給專任人員及公立學(xué)校依法任用之職員應(yīng)保持行政中立，但不包括以政黨任用為取向的政務(wù)官、民選首長(zhǎng)及民意代表。但在中國(guó)大陸一黨專政之情形下，無(wú)區(qū)分之必要。。公務(wù)員于辦公時(shí)間內(nèi)不論是公開(kāi)場(chǎng)合或是非公開(kāi)場(chǎng)合，支持或反對(duì)特定政治意向活動(dòng)均違反行政中立，固不待言。但對(duì)于非辦公時(shí)間在公開(kāi)場(chǎng)合則有不同的看法。臺(tái)灣地區(qū)李惠宗教授認(rèn)為上下班時(shí)間系作用法的問(wèn)題，而公務(wù)員維持行政中立之形象，系屬組織法的問(wèn)題，公務(wù)員不因下班或請(qǐng)假即失去公務(wù)員的身份。公務(wù)員下班，只是不需服勤務(wù)而已，其基于公務(wù)員身份所生之義務(wù)亦未消滅。故縱使是下班時(shí)間，如果主動(dòng)以公務(wù)員身份表現(xiàn)出支持或反對(duì)特定政治意向，皆屬違反行政中立*李惠宗.行政法要義[M].中國(guó)臺(tái)北：元照出版有限公司，2012.203.。若兼而考量公務(wù)員的職務(wù)身份與行政中立的法治要求，則公務(wù)員言論自由的限制目的大體有兩種取向；一是確保公務(wù)的合法運(yùn)行與功能最適運(yùn)作，屬于“內(nèi)部性目的”；另一是防止公務(wù)地位的濫用與政府資源的不當(dāng)利用，屬于“外部性目的”。前者依職務(wù)性質(zhì)不同，又可區(qū)分為職務(wù)公正性、職務(wù)獨(dú)立性的維護(hù)與公務(wù)正常運(yùn)作之確保，基于維護(hù)職務(wù)公正性或獨(dú)立性的考量對(duì)于公務(wù)員言論自由的限制，尤其公正或獨(dú)立形象的維護(hù)，而非以實(shí)際是否損及公正性或獨(dú)立性為必要；反之，若旨在維持公務(wù)的正常運(yùn)作防止因發(fā)表言論而造成公務(wù)運(yùn)行之干擾，則對(duì)于公務(wù)員言論自由之限制，即須同時(shí)顧及公務(wù)員言論與職務(wù)間的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。就后者而言，尚須同時(shí)考量職位影響力、資源的大小及產(chǎn)生外部影響的類別，進(jìn)行交互的權(quán)衡與度量*李建良：《泛論公務(wù)員之言論自由保障及其界限——兼談公務(wù)人員行政中立法之合憲性問(wèn)題》，載于“司法院大法官九十九年度學(xué)術(shù)研討會(huì)——解釋?xiě)椃ㄅc言論自由之保障”， 2010年12月18日。。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有專門(mén)的《公務(wù)人員行政中立法》，該法第1條規(guī)定：“為確保公務(wù)人員依法行政、執(zhí)行公正、政治中立，并適度規(guī)范公務(wù)人員參與政治活動(dòng)，特制定本法”。德國(guó)《公務(wù)員法》第53條規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)力求使自己行使的權(quán)利與義務(wù)擺脫政治控制力的限制與約束”。《澳大利亞公務(wù)員法》第10條也規(guī)定：“公務(wù)員保持政治中立，以公平與專業(yè)化的方式履行自己的職責(zé)”。

我國(guó)《公務(wù)員法》雖未直接規(guī)定公務(wù)員中立之義務(wù)，但第8條規(guī)定國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理，提高管理效能和科學(xué)化水平，第13條規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令，從這些條文中可以引申出公務(wù)員的價(jià)值中立義務(wù)。公務(wù)員不得插手過(guò)問(wèn)其他機(jī)關(guān)之義務(wù)，除非是職責(zé)使然，公務(wù)員不得發(fā)表偏袒之言論，干擾其他機(jī)關(guān)之正常工作。對(duì)公務(wù)員之言論自由有特殊之限制，公務(wù)員依行政中立之要求，不應(yīng)在職務(wù)上顯示出對(duì)特定政黨或群體之好惡，以免損害國(guó)民對(duì)公務(wù)員之整體信賴，故對(duì)公務(wù)員之言論自由宜有適當(dāng)之限制，但公務(wù)員作為一般國(guó)民，其思想自由及表現(xiàn)自由仍應(yīng)予保障*李惠宗.憲法要義[M].中國(guó)臺(tái)北：元照出版有限公司，2012.195.。

三、 公務(wù)員言論自由限制的標(biāo)準(zhǔn)

在民主國(guó)家和多元社會(huì)，憲法和法律保障公民基本權(quán)利與價(jià)值是多元的，各種受憲法保障的權(quán)利的行使亦有沖突的可能性。公務(wù)員言論自由的行使必須與其他價(jià)值之間進(jìn)行利益衡量。如何科學(xué)規(guī)制公務(wù)員言論自由的行使必須審慎對(duì)待。對(duì)公務(wù)員言論自由限制的標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)比例原則

公務(wù)人員與國(guó)家間之法律關(guān)系，定位為公法上的職務(wù)關(guān)系，公務(wù)人員服公職，因而受到較多權(quán)利限制，乃是基于公益的理由，無(wú)可厚非，但該等限制所生之差別待遇須是審酌公職的“事務(wù)本質(zhì)”之結(jié)果，應(yīng)依法律合理且合比例，方可符合憲法規(guī)定之本質(zhì)*李震山.行政法導(dǎo)論[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局，2010.165.。比例原則源于19世紀(jì)德國(guó)的警察法學(xué)，認(rèn)為警察權(quán)力的行使唯有在必要時(shí)，才能限制人民的權(quán)利。比例原則是由行政法學(xué)所產(chǎn)生，逐步向上發(fā)展成為憲法原則。比例原則乃是依具體事件，衡諸衡突法益間各種狀況所作公正合理的個(gè)案決定，因此，它是個(gè)別正義的具體實(shí)現(xiàn)。它是一種抽象的形式，且具有時(shí)空性，每每需依具體狀況來(lái)決定法益的沖突*蔡震榮.行政法理論與基本人權(quán)之保障[M].中國(guó)臺(tái)北：五南圖書(shū)出版公司，1999.143.。比例相當(dāng)性原則所強(qiáng)調(diào)者在于不斷的衡量手段與目的的衡平性、公益與私益的衡平性及所采取之手段是否是必要且妥當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)榫唧w狀態(tài)是隨時(shí)都有可能改變，此種衡量是須不間斷的進(jìn)行*陳慈陽(yáng).行政法總論[M].中國(guó)臺(tái)北：翰蘆圖書(shū)出版有限公司，2005.146.。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《中華民國(guó)憲法》第23條規(guī)定，言論自由于防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會(huì)秩序，或增進(jìn)公共利益有必要時(shí)，得以法律限制之。也就是對(duì)人民權(quán)利之限制惟有在公共利益所必要的范圍內(nèi)，方得為之。我國(guó)《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！迸c臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定有異曲同工之妙。一般認(rèn)為廣義的比例原則包含了妥當(dāng)性原則、必要性原則及均衡原則。

1.妥當(dāng)性原則對(duì)公務(wù)員言論自由之規(guī)制

所謂妥當(dāng)性原則即在一個(gè)預(yù)定目的下，可達(dá)到該目的手段的選擇。它是目的取向的手段選擇。在我國(guó)應(yīng)當(dāng)以我國(guó)憲法第51條的規(guī)定為準(zhǔn)。首先，公務(wù)員言論自由之行使不得與公共利益相抵觸。該公共利益應(yīng)當(dāng)指國(guó)家利益、社會(huì)利益和集體利益。公益是一個(gè)典型的不確定的法律概念，表現(xiàn)在其內(nèi)容具有高度的不確定性，其包括利益內(nèi)容的不確定性與受益對(duì)象的不確定性。公益是經(jīng)過(guò)價(jià)值斟酌后的產(chǎn)物*陳新民.憲法學(xué)釋論[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局，2008.172-173.。當(dāng)國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)公共利益，可以依照合理的限制公務(wù)員的言論自由。公共利益并不具有當(dāng)然的、絕對(duì)的不可損害性，當(dāng)個(gè)人權(quán)利與公共利益面臨沖突時(shí)，根據(jù)憲法原則講，個(gè)人權(quán)利應(yīng)該服從公共利益，但是還應(yīng)當(dāng)考慮公共利益的正當(dāng)性、合理性和合法性等諸種因素進(jìn)行權(quán)衡*蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.286.。其次，公務(wù)員行使言論自由不得與其他公民的權(quán)利相抵觸。美國(guó)哲學(xué)家穆勒在其《論自由》一書(shū)中談及：個(gè)人自由是以不侵犯他人自由為限度的。法國(guó)在1789年《人權(quán)宣言》中也將人民的天賦自由權(quán)以不侵犯他人作為其存在之要件。越此范圍之行為而觸及他人自由，即為權(quán)利濫用，國(guó)家即應(yīng)不予保障。當(dāng)公務(wù)員行使言論自由侵犯他人合法權(quán)益的時(shí)候，國(guó)家有義務(wù)限制公務(wù)員言論自由。

2.必要性原則對(duì)公務(wù)員言論自由的規(guī)制

必要性原則，又稱最小侵害原則，即公權(quán)的行使應(yīng)盡可能使相對(duì)人的損害保持在最小的范圍內(nèi)。國(guó)家對(duì)公務(wù)員言論自由的限制也應(yīng)當(dāng)遵循此項(xiàng)原則，即在面對(duì)多種適合達(dá)成目的的手段可供選擇時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)公務(wù)員言論自由限制最小的手段。該項(xiàng)原則要求國(guó)家在限制公務(wù)員言論自由的時(shí)候必須全面綜合考慮各種因素，對(duì)各種利益進(jìn)行衡量，盡量最小程度限制公務(wù)員的言論自由的行使。

3.均衡原則對(duì)公務(wù)員言論自由的規(guī)制

均衡原則，又稱為相稱性原則，公權(quán)對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過(guò)其所追求的目的價(jià)值，兩者之間必須合比例或相稱。國(guó)家在限制公務(wù)員言論自由時(shí)必須衡量所欲維護(hù)之價(jià)值與公務(wù)員言論自由所受限制之損失，如果所維護(hù)的公益小于公務(wù)員所受之損失，則這種限制就是違憲的。在日本“猿拂案”中，北海道猿拂村的郵局職員，因?qū)⒈娮h院議員選舉海報(bào)張貼在公營(yíng)的公告欄里，并另加分發(fā)，為此涉及違反國(guó)家公務(wù)員法而被起訴，最高法院根據(jù)以下原則做出了合憲性的判決，即：(1)規(guī)制的目的是正當(dāng)?shù)模嗽谟跒榱舜_保行政的中立運(yùn)行運(yùn)營(yíng)以及國(guó)民對(duì)此的信賴；(2)為了此目的而對(duì)政治行為所實(shí)行的禁止，與其目的之間具有合理的關(guān)聯(lián)性；(3)因禁止而獲得的利益與喪失的利益之間，能得到均衡*[日]蘆布信喜.憲法學(xué)[M].[日]高橋和之， 林來(lái)梵,凌維慈,龍絢麗譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006.246.。

(二)雙階理論*許育典.憲法[M].中國(guó)臺(tái)北：元照出版公司，2011.220-221.

所謂雙階理論是指各種不同類型的言論內(nèi)容，并非均受到憲法一樣程度的保護(hù)，而應(yīng)區(qū)別言論的內(nèi)容作差別性的處理，也就是將之區(qū)分為高價(jià)值言論與低價(jià)值言論兩種類型。雙階理論源自于Murphy大法官在Chaplinshy案中的旁論，其謂：眾所周知，言論自由的權(quán)利并非在任何時(shí)刻或任何情境下，都是受到絕對(duì)保障的權(quán)利，對(duì)于某些經(jīng)過(guò)審慎界定且范圍相當(dāng)有限的幾種言論，加以禁止或處罰，也從未發(fā)生過(guò)憲法上的爭(zhēng)議。美國(guó)法院將低價(jià)值言論以列舉的方式確定其范圍，其所認(rèn)為的低價(jià)值言論主要有：1.猥褻、色情言論；2.誹謗性言論；3.挑釁性言論；4.煽動(dòng)違法行為；5.商業(yè)性言論。而除上述列舉者之外，均屬于高價(jià)值言論。凡政治性、社會(huì)性言論，一般認(rèn)為是高價(jià)值言論。此兩種區(qū)分的意義在于，對(duì)于低價(jià)值言論而言，雖然仍舊是受到憲法的保護(hù)，但其所受到的保護(hù)程度較低，如在美國(guó)采取類型化的利益衡量，即法院會(huì)依照低價(jià)值言論的不同類型，衡量所涉及的利益，而界定在什么情況下對(duì)于低價(jià)值言論為特定的限制。而對(duì)于高價(jià)值言論的限制(例如：政治性言論)，即應(yīng)用嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)檢視之，比如采用明顯而立即危險(xiǎn)、直接煽動(dòng)、客觀嚴(yán)重可罰等原則來(lái)審查?！懊恳话讣年P(guān)鍵所在，是要判斷當(dāng)事人所使用的言辭是否在特定情形下具有造成明顯而即刻的危險(xiǎn)的屬性，判斷這些言辭是否會(huì)造成國(guó)會(huì)有權(quán)阻止的惡劣后果?！?[美]安東尼·劉易斯.言論的邊界——美國(guó)憲法第一修正案簡(jiǎn)史[M].徐爽譯.北京： 法律出版社，2010.31.

雙階理論可用于對(duì)公務(wù)員言論自由的審查，對(duì)于公務(wù)員發(fā)表的有關(guān)職務(wù)、政策評(píng)價(jià)等言論一般認(rèn)為是高價(jià)值言論，適用嚴(yán)格審查基準(zhǔn)。因?yàn)檫@些言論會(huì)對(duì)公務(wù)員法定職權(quán)的行使以及公務(wù)員所在機(jī)關(guān)的公信力等方面產(chǎn)生較大影響，所以適用嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)也是理所應(yīng)當(dāng)。對(duì)于公務(wù)員公開(kāi)批評(píng)政府機(jī)關(guān)的言論自由應(yīng)當(dāng)有所限制或禁止。因?yàn)楣珓?wù)員是受?chē)?guó)家委托履行公職，按照委托代理的基本原理，代理人不得有損委托人的權(quán)益，公務(wù)員行使批評(píng)政府機(jī)關(guān)的權(quán)利明顯會(huì)使政府公信力降低，減少損傷人民對(duì)政府的期待，故筆者認(rèn)為公務(wù)員批評(píng)任何政府機(jī)關(guān)時(shí)理應(yīng)受到限制。至于以匿名身份舉報(bào)則與一般公民行使言論自由一樣不應(yīng)受到限制，因?yàn)榕e報(bào)政府機(jī)關(guān)的違法行為有助于委托人國(guó)家之利益。而對(duì)于公務(wù)員發(fā)表的生活性、商業(yè)性、個(gè)人有關(guān)的言論則屬于低價(jià)值言論可采用較為寬松的審查基準(zhǔn)。因?yàn)檫@些言論對(duì)公務(wù)員職權(quán)的行使以及公務(wù)員所在機(jī)關(guān)的公信力影響不是很大，如果過(guò)分予以限制反而不利于公務(wù)員基本權(quán)利的保障以及法定職務(wù)的行使。試想如果公務(wù)員連最基本的生活性、與職權(quán)無(wú)關(guān)的商業(yè)性言論以及有關(guān)個(gè)人言論都不能發(fā)表，那又如何保障公務(wù)員的工作積極性以及法定職權(quán)的有效行使呢？

(三)雙軌理論*許育典.憲法[M].中國(guó)臺(tái)北：元照出版公司，2011.223-224.

雙軌理論是以政府的規(guī)制言論自由的措施為針對(duì)言論內(nèi)容的限制或非針對(duì)言論內(nèi)容的限制為標(biāo)準(zhǔn)。第一軌涉及言論的內(nèi)容、訴求、主題等管制內(nèi)容，第二軌與言論內(nèi)容無(wú)關(guān)的管制，如時(shí)間、地點(diǎn)、方式。在針對(duì)言論內(nèi)容的限制的憲法適用上，原則上適用上述的雙階理論，將針對(duì)言論內(nèi)容限制的言論客體分為高價(jià)值言論與低價(jià)值言論，前者使用嚴(yán)格審查基準(zhǔn)，后者則采取類型化的利益衡量。相對(duì)的非針對(duì)言論內(nèi)容的限制的審查基準(zhǔn)可被放寬。雙軌理論受到我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官解釋的肯認(rèn)，釋字第445號(hào)解釋援引美國(guó)最高法院雙軌理論來(lái)審查主管機(jī)關(guān)對(duì)集會(huì)游行管制是否合憲。具體來(lái)說(shuō)政府對(duì)集會(huì)游行時(shí)間、地點(diǎn)和方式等技術(shù)層面的管制，乃基于純粹為維持交通安全或社會(huì)安寧等重要公益的理由而設(shè)；相反的，政府如似針對(duì)集會(huì)游行內(nèi)容、議題或觀點(diǎn)的管制，則審查基準(zhǔn)須采嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，除非有重大急迫的政府利益，且手段與目的符合比例原則。

對(duì)于公務(wù)員發(fā)表言論原則上也可以借鑒上述雙階理論。首先，對(duì)于公務(wù)員言論的內(nèi)容、訴求、主題等，如果公務(wù)員發(fā)表的言論屬于其職務(wù)范圍之內(nèi)，此時(shí)所發(fā)表的言論定要與普通公民相比有所限制。對(duì)于公務(wù)員發(fā)表的有關(guān)職務(wù)、政策評(píng)價(jià)等言論一般認(rèn)為是高價(jià)值言論，適用嚴(yán)格審查基準(zhǔn)。如果公務(wù)員發(fā)表的言論內(nèi)容屬于與職務(wù)無(wú)關(guān)的內(nèi)容時(shí)，公務(wù)員發(fā)表的言論應(yīng)當(dāng)與普通公民相同。這些主要包括一些生活性、商業(yè)性、個(gè)人有關(guān)的言論。對(duì)于公務(wù)員發(fā)表的生活性、商業(yè)性、個(gè)人有關(guān)的言論則屬于低價(jià)值言論，可采用較為寬松的審查基準(zhǔn)。其次，對(duì)于公務(wù)員發(fā)表言論內(nèi)容無(wú)關(guān)的發(fā)表時(shí)間、地點(diǎn)、方式的方面，該種情況應(yīng)適用嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，而不是用上述寬松審查基準(zhǔn)。因?yàn)楣珓?wù)員職業(yè)的特殊性，公務(wù)員發(fā)表言論的時(shí)間、地點(diǎn)等往往與職權(quán)之行使與所在機(jī)關(guān)公信力之構(gòu)建密切相關(guān)。如果公務(wù)員是在工作時(shí)間內(nèi)執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中，發(fā)表的言論，毫無(wú)疑問(wèn)，此時(shí)必須適用外觀主義標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)表言論之效果歸屬于所屬機(jī)關(guān)。如果公務(wù)員在工作時(shí)間外非執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中，這時(shí)發(fā)表的言論顯然不能歸屬于所屬機(jī)關(guān)。如果公務(wù)員可以不受時(shí)間和地點(diǎn)的限制隨意發(fā)表言論，政府的公信力將變得飄忽不定，政府的權(quán)威定會(huì)大打折扣。

公務(wù)員言論自由是一個(gè)復(fù)雜且重要的理論和實(shí)踐課題。公務(wù)員言論自由是公務(wù)員的一項(xiàng)基本權(quán)利，但此項(xiàng)權(quán)利的行使卻受到公務(wù)員與機(jī)關(guān)的法律關(guān)系、公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)、中立義務(wù)等因素的限制。但這種限制的標(biāo)準(zhǔn)必須符合法治國(guó)家的應(yīng)有之義。按照法治理論，對(duì)公務(wù)員言論自由理應(yīng)通過(guò)比例原則、雙階理論和雙軌理論等標(biāo)準(zhǔn)作出限制。隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的不斷完善，尤其是我國(guó)《公務(wù)員法》等相關(guān)法律的頒布實(shí)施，如何對(duì)公務(wù)員公務(wù)員言論自由進(jìn)行科學(xué)規(guī)制這一問(wèn)題一定會(huì)得以順利解決。

Freedom of Speech on the Rule of Law under the Perspective of Civil Servants

WANG Hui

(LawSchoolofEastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China)

Freedom of expression is a basic human right, but as a special group of the civil servants, his theory of freedom and ordinary citizens freedom of speech compared with special. As the process of democracy and the rule of law in China continues to accelerate, in the view of rule of law of civil servants of the freedom of speech on how to conduct scientific regulation is being paid more and more attention. Democracy and rule of law requirements of the civil freedom of speech should not only by the protection of the Constitution and the law must also be subject to certain restrictions. The author thinks that the view of rule of law of freedom of speech should be civil servants exercising civil servants and where the organs of the legal relationship, the duty of loyalty of civil servants, civil servants neutral duty constraints. At the same time to civil servants, the restriction of freedom of speech should be in line with the principle of proportionality, double order theory and dual theory standard constraint.

civil servants; freedom of speech; protection; limit

2014-09-02

王輝，男，華東政法大學(xué)助教，法學(xué)碩士，主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

D921

：A

：1672-769X(2014)06-0077-09