摘 要：【2012年黨的“十八大”政府報(bào)告中明確提出了要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，并指出要提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。同時(shí)也提出要充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用，完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)。這再次說明：當(dāng)前流動人口管理仍是我國政府管理的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，也是城市社會管理中的軟肋和短板。】

關(guān)鍵詞：人口流動；管理模式；破解難題

自1978年改革開發(fā)以來，我國人口大遷徙、大流動的社會格局已形成，但戶籍改革和人口管理模式的轉(zhuǎn)型明顯滯后，已成為影響社會和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，創(chuàng)新外來流動人口管理模式也迫在眉睫。本文選取了現(xiàn)有外來流動人口管理模式為對象，集中分析探討各管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)，為創(chuàng)新城市外來流動人口管理提供借鑒。

1 外來流動人口特點(diǎn)的簡要分析

1.1 人員流動性強(qiáng)

人員流動性強(qiáng)，是當(dāng)前城市外來流動人口中存在的一個明顯特征。我轄區(qū)尤為如此，不管是“職業(yè)打工者”還是“業(yè)余打工者”，都存在著較大的流動性，外來打工者到流入地后會因工作關(guān)系、住房關(guān)系、生活關(guān)系、人際關(guān)系等等原因進(jìn)行小范圍的遷徙，變動頻繁。一般情況下，每年春節(jié)及農(nóng)閑農(nóng)忙時(shí)節(jié)是人員流動的高峰期，另外，受企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響，外來流動人口的暫住點(diǎn)也會相應(yīng)出現(xiàn)頻繁變動的現(xiàn)象，給政府的管理工作帶來極大不便。

1.2 人口關(guān)系復(fù)雜

在社會發(fā)展中，大多數(shù)的外來人員進(jìn)入城市是以老鄉(xiāng)介紹，一同聚集在城市某一片區(qū)域，這就使得外來人員容易利用老鄉(xiāng)這層親密的關(guān)系自覺或不自覺地糾合在一起，在本地可能形成惡勢力和犯罪團(tuán)伙，同時(shí)，他們在處理勞資糾紛或者與本地人的各種矛盾上往往采用糾集大批老鄉(xiāng)聚眾鬧事或群體性上訪等方式。

1.3 法律意識淡薄

由于外來人員絕大部分來自貧窮落后地區(qū)，整體文化素質(zhì)偏低，遵紀(jì)守法的意識較不強(qiáng)，政府的日常管理檢查，被認(rèn)為是“行使特權(quán)”和“多管閑事”，一旦基層執(zhí)法人員在處理事情上不能滿足其要求，或者不能達(dá)到其要求，就憑主觀臆斷，錯誤地認(rèn)為執(zhí)法人員辦事不公，繼而產(chǎn)生不滿、怨恨情緒，對執(zhí)法人員隨意的謾罵、圍攻和毆打。從另一個層面看，這些外來打工者其實(shí)也屬于弱勢群體，各項(xiàng)權(quán)益無時(shí)不刻在受到挑釁和侵害，但卻不懂得用法律的武器保護(hù)自己。

2 流動人口管理工作中遇到的問題

2.1 政策法規(guī)不完備，缺乏合理性和可行性

法律是規(guī)定公民權(quán)利義務(wù)的社會規(guī)范，一般來說，在合理的法律規(guī)定中，公民享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是大體對等的，不應(yīng)相差過于懸殊。但是，我們看到諸多關(guān)于外來流動人口的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中涉及具體權(quán)力、權(quán)益保障等方面的寥寥無幾，而對需要恪守的義務(wù)和需要承擔(dān)的責(zé)任卻占幅甚多。另外，個別條款的可行性值得推敲。按照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，居住3天就要辦理暫住登記手續(xù)的規(guī)定是不符合實(shí)際情況的，因?yàn)樵S多旅游、出差的人往往在一個地方停留的時(shí)間就三、五天，要這些人辦登記顯然不合適。再者，對不按規(guī)定申報(bào)登記或申領(lǐng)證件，不按規(guī)定辦理更正、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)手續(xù)等違反規(guī)定的行為，都缺乏相應(yīng)有力的強(qiáng)制、處罰措施，違法成本過低，造成了執(zhí)法的軟弱無力。

2.2 用工單位、出租戶重利益輕管理

企業(yè)內(nèi)部管理松散，只要遇到有人報(bào)名，往往忽視了對報(bào)名者最基本的身份查驗(yàn)，甚至有個別企業(yè)為逃避辦證及相關(guān)責(zé)任、減少費(fèi)用的支出，故意隱瞞不報(bào)或少報(bào)暫住人口數(shù)。部分房屋出租戶唯錢是圖，對承租人來自何方，有無身份證明及從事何職業(yè)等等，不聞不問，對房屋內(nèi)發(fā)生的情況也基本上沒有掌握。企業(yè)主、出租戶的不負(fù)責(zé)致使一些不法分子更易混雜、藏匿于廠區(qū)和出租房，為他們從事違法犯罪活動在客觀上提供了可乘之機(jī)。

2.3 公安機(jī)關(guān)孤軍奮戰(zhàn)，管理力量薄弱

外來流動人口管理力量涉及工商、計(jì)生、城管等多個政府職能部門，但是真正將流動人口管理工作落實(shí)到最基層的力量，僅是公安機(jī)關(guān)的民警和聘用的外口協(xié)管員。目前，雖然設(shè)有外口專管民警，但區(qū)域大、人員多而復(fù)雜，無法進(jìn)行有效管控。社區(qū)民警還要承擔(dān)大量治安防范、調(diào)解糾紛和案件辦理等工作，時(shí)間、精力都難以保證流動人口的管理工作。對流動人口管理的全覆蓋面充其量只涉及已登記的外來流動人口，如果其他相關(guān)管理跟不上，流動人口管理的成效就不能得到充分，所做工作有可能就會成為無用功。

2.4 協(xié)管隊(duì)伍不適應(yīng)工作需要

在外來流動人口服務(wù)管理隊(duì)伍的建設(shè)上，目前主要由公安機(jī)關(guān)招募臨時(shí)性協(xié)管員，經(jīng)費(fèi)也主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。由于經(jīng)費(fèi)有限，流動人口協(xié)管員普遍待遇比較低，人員數(shù)量很難得到保證，一些人參與協(xié)管的目的并不是為了工作，而是作為一種臨時(shí)性過渡，導(dǎo)致工作責(zé)任心低下，協(xié)而不管、協(xié)而不清的現(xiàn)象比較普遍。而且，因?yàn)樯鐣啔v與文化程度各異，人員素質(zhì)也參差不齊，管理的效能就可想而知了。

3 探索流動人口管理的新模式

3.1 “房+人”模式（以房管人）

此模式即“以房管人”，以房主—出租房屋—承租人為基本管理要素，其中以出租房屋的管理為核心?！胺?人”模式按照“誰出租誰負(fù)責(zé)”原則，將“公安主管”與“房主直管”結(jié)合，實(shí)行出租房屋登記備案制度，納入出租屋管理信息系統(tǒng)，落實(shí)房主、公安民警的管理責(zé)任。此模式的優(yōu)點(diǎn)是抓住了流動人口“住”的環(huán)節(jié)，對有固定住所的流動人口管理效果較明顯；缺點(diǎn)是對無固定居所、建筑工地、工棚、城中村、城鄉(xiāng)交界處、臨時(shí)掛靠親友、流竄人員、流浪人員、未登記出租房等存在漏管、脫管可能，且實(shí)際工作中，人口流動性快，出租房屋承租人變化快，出租屋信息漏采漏登多，在當(dāng)前的人財(cái)物的限制下，以房管人效果偏弱。

3.2 “業(yè)+人”模式（以業(yè)管人）

此模式即“以業(yè)管人”，以業(yè)主（雇主，用人單位或個人）—務(wù)工人員為基本管理要素，其中以業(yè)主的自主管理為核心?！皹I(yè)+人”模式按照“誰用工誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實(shí)用工單位或個人（雇主）責(zé)任，將“公安主管”與“業(yè)主直管”結(jié)合，實(shí)行用工用人登記備案制度，納入流動人口信息系統(tǒng)，落實(shí)業(yè)主、公安民警的管理責(zé)任。此模式優(yōu)點(diǎn)是：抓住了現(xiàn)代化大生產(chǎn)中流動人口“就業(yè)”這一環(huán)節(jié)，目標(biāo)明確，用人單位、雇主相對固定和穩(wěn)定，可操作性較強(qiáng)，管理的效果較明顯；缺點(diǎn)是對失業(yè)人員、無業(yè)人員、流竄人員、流浪人員等存在漏管、脫管，但這正是流動人口管理的重點(diǎn)。

3.3 “證+人”模式（以證管人）

此模式即“以證管人”，以暫住證、居住證的管理為核心。即要求所有流動人口需要辦理暫住證、居住證。此模式曾作為流動人口管理的手段之一，在改革開發(fā)以來發(fā)揮了一定作用，優(yōu)點(diǎn)在于暫住證、居住證作為居民身份證的補(bǔ)充，可與社保、醫(yī)保等業(yè)務(wù)辦理相協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)此模式是建立在流動人口自覺主動辦證的前提上，實(shí)際工作中，很大一部分流動人口未能主動辦理暫住證、居住證；辦證后，證件本身與流動人口的有效管理無直接關(guān)聯(lián)，目前此模式部分地區(qū)已不采用。

3.4 “站+人”模式（以站管人）

此模式即“以站管人”，以流動人口服務(wù)管理站—流動人口為核心。即由黨委政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，在街道各居委建立流動人口服務(wù)管理站，專門負(fù)責(zé)本轄區(qū)流動人口管理服務(wù)工作。此模式優(yōu)點(diǎn)是：抓住了流動人口“落腳點(diǎn)”這一環(huán)節(jié)，按轄區(qū)管轄原則，有地利、人和之優(yōu)勢，對廣大農(nóng)村地區(qū)的管理亦有效果；缺點(diǎn)是受限于當(dāng)前人財(cái)物等問題，目前建立的流動人口服務(wù)管理站基本掛靠在街道各居委內(nèi)，由原班人馬在運(yùn)轉(zhuǎn)，流動人口服務(wù)管理站的作用沒有充分發(fā)揮。且實(shí)際工作中，由于流動人口管理的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，存在底數(shù)不清，管理措施弱化的問題。

3.5 “網(wǎng)+人”模式（ 以網(wǎng)管人）

此模式即“以網(wǎng)管人”，以各種信息化系統(tǒng)及流動人口信息采集錄入為核心，主要包括當(dāng)前賓館、旅館信息系統(tǒng)、銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)吧信息系統(tǒng)、通信企業(yè)信息系統(tǒng)、交通運(yùn)輸信息系統(tǒng)、以及其他與公安機(jī)關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)相連的其他信息系統(tǒng)。此模式的優(yōu)點(diǎn)在于抓住了流動人口“留宿”和“需辦理基本業(yè)務(wù)”的環(huán)節(jié)，對抓捕在逃人員效果突出，對流動人口可進(jìn)行運(yùn)動軌跡管理。缺點(diǎn)是仍有很大一部流動人口并沒納入整個社會的各類信息系統(tǒng)管理之中，存在脫管、漏管問題。

3.6 “人+人”模式（ 以人管人）

此模式即“以人管人”，以對重點(diǎn)人員的管理為核心。此模式按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)流動人口中的重點(diǎn)人員管控，確保重點(diǎn)人員不失控。此模式的優(yōu)點(diǎn)在于抓住了流動人口中的重點(diǎn)對象，采取“人盯人”方式，職責(zé)明確，對重點(diǎn)人口管理效果較明顯。缺點(diǎn)是對人財(cái)物的投入成本較高，對重點(diǎn)人口的24小時(shí)動態(tài)管理仍存在問題。

4 外來流動人口管理新模式的運(yùn)用

根據(jù)上述各種管理模式可知，流動人口管理是一個復(fù)雜的社會問題，當(dāng)前外來流動人口的管理還遠(yuǎn)未有萬全之策，各種管理模式都存在優(yōu)缺點(diǎn)，任何一種管理模式不能解決所有問題。故運(yùn)用整合方式，將現(xiàn)已有的不同管理模式進(jìn)行一定的有效整合，從而提高城市外來流動人口的管理效能。

4.1 分類化管理

即對外來流動人口按照潛在的社會危害可能進(jìn)行分類，區(qū)別對待，分類管理，明確管理重點(diǎn)。建議就分兩個大類，即有正當(dāng)職業(yè)、無正當(dāng)職業(yè)。對有正當(dāng)職業(yè)的流動人口主要采取“以業(yè)管人”、“以房管人”、“以證管人”；對無正當(dāng)職業(yè)的主要采取“以房管人”、“以網(wǎng)管人”、“以站管人”，對其中的重點(diǎn)人口采取“以人管人”。

4.2 社會化管理

即在目前主管職能部門能力不足的情況下，下放一定權(quán)力，將“主管”與“直管”結(jié)合，將管理職能下放給房主、雇主、企業(yè)、事業(yè)單位、街道社區(qū)，依托社會資源和力量管理。主管職能部門主要負(fù)責(zé)制定規(guī)章制度、監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，“主管”與“直管”責(zé)任捆綁，最大限度利用社會資源，推進(jìn)流動人口管理的社會化。

4.3 信息化管理

依托公安機(jī)關(guān)各類信息系統(tǒng)的建設(shè)，將網(wǎng)吧、賓館、旅館、銀行、郵政、交通運(yùn)輸、民航、政府部門、企業(yè)、事業(yè)單位的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，全部納入公安機(jī)關(guān)的綜合信息系統(tǒng)，積極推進(jìn)公民基本業(yè)務(wù)辦理實(shí)名制，依托信息化技術(shù)，提高人口管理的科技水平，起到事半功倍的效果。

4.4 綜合化管理

針對不同地區(qū)、不同類型流動人口的實(shí)際情況，有針對性地選擇管理模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合施策。如在企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部，對務(wù)工人員的管理可采取“以業(yè)管人”為主，同時(shí)可以配合使用其他管理模式；對無業(yè)和流竄流動人員，必須綜合運(yùn)用各種管理模式，依托社會化的管理模式，才能織好織密管控理網(wǎng)絡(luò)，確保外來流動人口管理不失控。

無論是現(xiàn)有的管理模式，還是整合后創(chuàng)新的管理新模式，都是政府在管理城市外來流動人口方面的新探索，也是為了提高政府流動人口管理的效能，更是為了確保城市居民與外來流動人員的居住及工作環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

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作者簡介

陳偉（1984-），男，籍貫：安徽省宣城市，學(xué)歷：研究生，研究方向： 公共管理MPA 社會風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理