馬國(guó)賢

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433）

一、科學(xué)管理與績(jī)效評(píng)價(jià)

為了全面了解績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效指標(biāo)，本文首先從一些相關(guān)概念談起。

（一）預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)蓬勃展開(kāi)

1.中國(guó)古代的考績(jī)制度

對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)，我們可從中國(guó)古代考績(jī)制度談起。據(jù)史料記載，秦朝在統(tǒng)一六國(guó)后，實(shí)施了對(duì)官員的考績(jī)制度，設(shè)計(jì)了對(duì)朝官和外官兩套考績(jī)體系：對(duì)朝官采用“五善五失”的人格標(biāo)準(zhǔn)①《云夢(mèng)秦簡(jiǎn)·為吏之道》。。對(duì)外官采用土地、財(cái)政和治安等業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)：“在秋冬歲盡，各計(jì)縣戶口墾田，錢(qián)谷入出、盜賊多少，上其集簿”②《后漢書(shū)·百官志》補(bǔ)注湖廣曰。。當(dāng)時(shí)秦地廣人稀，連年戰(zhàn)亂又造成土地荒蕪，人口減少，盜賊橫行。為此，政府管理的難題：一是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)墾田和人口增殖；二是在信息不通的條件下，中央政府既要授予地方官較大權(quán)力，又要防止地方官擁兵自重或驕淫逸侈。而用以上三項(xiàng)來(lái)考評(píng)縣官是符合鞏固中央集權(quán)、恢復(fù)生產(chǎn)力要求，顯示官員治理能力的。以后，各王朝的考績(jī)制度大同小異?？梢?jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)在歷史上就存在，是國(guó)家管理的重要制度?？?jī)效評(píng)價(jià)按指標(biāo)進(jìn)行，評(píng)價(jià)的對(duì)象是結(jié)果。

2.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效管理在我國(guó)的實(shí)施

我國(guó)最早提出預(yù)算績(jī)效管理是2003年中共十六屆三中全會(huì)，會(huì)議提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。2003年，財(cái)政部以及廣東、江蘇等省開(kāi)始探索預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的制度建設(shè)。2008年中共十七屆二中全會(huì)提出了“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”，2010年的十七屆五中全會(huì)又提出了“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”。

在行政上，財(cái)政部2009年出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。2011年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了第一次政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，確定了中國(guó)績(jī)效管理兩大體系：以監(jiān)察部為主的政府績(jī)效管理和以財(cái)政部為主的預(yù)算績(jī)效管理。為此，財(cái)政部2011年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理、積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)、程序規(guī)范，重點(diǎn)突出和客觀公正，公開(kāi)透明等四原則。2012年財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃》，各級(jí)地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)辦法。目前，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作已在我國(guó)展開(kāi)?？筛爬椋?/p>

（1）“抓大放小”思路，多數(shù)省對(duì)重大支出項(xiàng)目與一般項(xiàng)目的劃分做出規(guī)定，如有的省規(guī)定，對(duì)支出在100萬(wàn)元以上的為重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；對(duì)支出在5000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用第三方評(píng)價(jià)的制度；

（2）從實(shí)施看，績(jī)效評(píng)價(jià)已覆蓋到所有重點(diǎn)項(xiàng)目，做到了“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”，評(píng)價(jià)對(duì)象也由本級(jí)政府支出，擴(kuò)展到包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在內(nèi)的全省性支出；

（3）有的省還建立了項(xiàng)目評(píng)價(jià)與單位評(píng)價(jià)兩套體系，從而將評(píng)價(jià)工作由重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算，擴(kuò)展到各項(xiàng)政府職能；

（4）績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸走向規(guī)范化、制度化，有的評(píng)價(jià)報(bào)告成為政府決策依據(jù)；

（5）績(jī)效管理的專(zhuān)家隊(duì)伍、評(píng)價(jià)中介隊(duì)伍、管理隊(duì)伍等三支力量基本形成。

以上這些表明，預(yù)算績(jī)效管理已成為我國(guó)預(yù)算改革的重要內(nèi)容。但是，由于各種原因，我國(guó)尚存在著績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量還不高，評(píng)價(jià)制度尚不夠規(guī)范，以及評(píng)價(jià)結(jié)果的采用率不高等問(wèn)題。這表明，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的路還很長(zhǎng)。而能走多遠(yuǎn)，除領(lǐng)導(dǎo)決心外，還取決于技術(shù)方法：績(jī)效指標(biāo)體系的科學(xué)化水平。于是，怎樣建設(shè)科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系就提上議事日程。這也是本文力圖回答的。

（二）績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效指標(biāo)

1.什么是績(jī)效？

績(jī)效是公共支出績(jī)效（Public Expenditure Performance）的簡(jiǎn)稱(chēng)，也稱(chēng)為財(cái)政效率，早期稱(chēng)為“三E”（經(jīng)濟(jì) Economy，效率 Efficiency，有效 Effectiveness），本意指怎樣將事情做得更完滿。由于“三E”概念不清晰，內(nèi)容含糊，因而在上世紀(jì)90年代，人們就逐漸采用了“績(jī)效”一詞來(lái)替代。

對(duì)于績(jī)效，我們可從效率說(shuō)起。效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)詞匯，指投入與產(chǎn)出之比。在中國(guó)早期，雖無(wú)此概念，但人們發(fā)現(xiàn)，效率高的人做事快且好，同等條件下收入高，為此人們用事半功倍、能力、巧手等詞匯來(lái)描述之，說(shuō)明其重要性。效率也用于評(píng)價(jià)政府，西方上世紀(jì)初的公共管理科學(xué)化運(yùn)動(dòng)，就提出了評(píng)價(jià)政府的標(biāo)準(zhǔn)是效率而非“忠誠(chéng)”，并提出了“效率政府就是好政府，沒(méi)有效率的政府就是不好政府”的標(biāo)準(zhǔn)①石慶環(huán).引自：Frederick C Mosher.Democracy and the Public Service[M].New York：OxfordUniversity Press，1982.，它延用至今。然而，由于當(dāng)時(shí)尚未產(chǎn)生績(jī)效概念，因而多數(shù)人將“效率政府”理解為“行政效率高的政府”。直到上世紀(jì)80年代政府改革中，隨著績(jī)效的產(chǎn)生才獲得糾正。

績(jī)效是效率概念延伸，指政府獲得的有效公共服務(wù)與公共支出之比。

公式（1）是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的績(jī)效概念。它表明績(jī)效有三個(gè)特性：

（1）績(jī)效指向結(jié)果，即有效公共服務(wù)。有效公共服務(wù)也稱(chēng)為“辦實(shí)事”，指那些具有公共性、與各部門(mén)職能相關(guān)，且為服務(wù)對(duì)象認(rèn)可的公共事務(wù)。這就是說(shuō)，有效公共服務(wù)應(yīng)具有公共性、與部門(mén)的職能相關(guān)性和可感知性等三個(gè)特點(diǎn)。雖然政府是向社會(huì)提供公共服務(wù)的組織，但未必提供有效服務(wù)。比如，政府修建豪華的辦公樓，由于它并未增進(jìn)對(duì)居民的有效服務(wù)，只是滿足了少數(shù)人需要，因而是無(wú)效支出。冗余服務(wù)、部門(mén)間權(quán)力斗爭(zhēng)和為少數(shù)人的服務(wù)等都是無(wú)效服務(wù)，不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)計(jì)入分子。公式（1）還表明，在同等條件下，若提供的有效服務(wù)多，績(jī)效就高，反之就績(jī)效低。績(jī)效評(píng)價(jià)就是按此規(guī)則來(lái)說(shuō)明預(yù)算資金績(jī)效的。

（2）績(jī)效是相對(duì)預(yù)算撥款而言的。理論上，決定績(jī)效的因素有兩個(gè)：A.政府生產(chǎn)了多少有效服務(wù)？B.這些服務(wù)是用多少錢(qián)購(gòu)買(mǎi)的？就是說(shuō)，在同等有效公共服務(wù)下，撥款越多，績(jī)效就越低。

（3）績(jī)效是評(píng)價(jià)出來(lái)的?？?jī)效并非自然界物質(zhì)的概念，而是管理概念，這與學(xué)生要通過(guò)考試成績(jī)來(lái)評(píng)價(jià)，利潤(rùn)要通過(guò)會(huì)計(jì)核算來(lái)確定一樣，沒(méi)有評(píng)價(jià)就無(wú)所謂績(jī)效。這給我們的啟示為：既然利潤(rùn)是會(huì)計(jì)算出來(lái)的，那么若會(huì)計(jì)不是按會(huì)計(jì)準(zhǔn)則去核算，就會(huì)將企業(yè)的“虧損”算成“盈利”，產(chǎn)生誤導(dǎo)。同理，若績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，或評(píng)價(jià)方法不合理，就會(huì)將那些無(wú)績(jī)效的支出，評(píng)成“有績(jī)效”或“高績(jī)效支出”，誤導(dǎo)了政府和公眾，也使評(píng)價(jià)失去了公信力。

目前，我國(guó)有政府績(jī)效和預(yù)算績(jī)效兩類(lèi)。雖然兩者原理相同，均來(lái)自公式（1），但前者是采用了“財(cái)政撥款是合理的”假定，忽略了分母，而按“政府績(jī)效等于有效公共服務(wù)”建設(shè)指標(biāo)體系。后者則嚴(yán)格按公式（1）建設(shè)指標(biāo)體系。這就形成了政府績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)兩大體系。本文重點(diǎn)分析預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效管理

績(jī)效是一種理念，也是管理手段。作為理念，指績(jī)效應(yīng)貫穿于財(cái)政活動(dòng)全過(guò)程，做到“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”并成為評(píng)價(jià)政府工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。作為管理手段，它要求以績(jī)效為核心，按預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)規(guī)律建立相應(yīng)管理模式——績(jī)效管理。由于績(jī)效管理顛覆了財(cái)政模式，因而對(duì)政府改革有重大影響。

績(jī)效管理是預(yù)算績(jī)效管理的簡(jiǎn)稱(chēng)，指政府以績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，由績(jī)效預(yù)算、績(jī)效撥款和績(jī)效評(píng)價(jià)（監(jiān)督）等三個(gè)環(huán)節(jié)組成的財(cái)政管理模式（見(jiàn)圖1）。就是說(shuō)：（1）績(jī)效管理是一種管理模式?！澳Ｊ健敝赣梢欢ɡ碚摵头椒ㄕ?、制度組成的體系。預(yù)算科目、國(guó)庫(kù)制度、撥款方式等制度都應(yīng)納入該體系；（2）它由三個(gè)環(huán)節(jié)——績(jī)效預(yù)算、績(jī)效撥款和績(jī)效評(píng)價(jià)（監(jiān)督）組成，并形成循環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)是基本環(huán)節(jié)之一。預(yù)算支出只有經(jīng)過(guò)此環(huán)節(jié)才可進(jìn)入下階段，因而績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)覆蓋所有資金；（3）績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)成本是該體系的核心?？?jī)效評(píng)價(jià)是驅(qū)動(dòng)力。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理的流程

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)稱(chēng)，指評(píng)價(jià)主體根據(jù)“花錢(qián)買(mǎi)公共服務(wù)”理念，借助于績(jī)效指標(biāo)，對(duì)公共支出的效果做出客觀評(píng)價(jià)，并回答政府花錢(qián)是否值得的制度?？?jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的基本環(huán)節(jié)，是決定改革成敗的關(guān)鍵因素，因而建立科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系十分重要。

（三）績(jī)效管理與政府管理科學(xué)化

自上世紀(jì)80年代英國(guó)政府開(kāi)展“雷諾評(píng)估”以來(lái)，績(jī)效和績(jī)效管理引起了各國(guó)重視?？?jī)效管理之所以引人注目，不只是因?yàn)樗鉀Q了“為什么向誰(shuí)撥款？”的難題，更是因?yàn)樗c政府管理的科學(xué)化有內(nèi)在聯(lián)系，為之提供了“抓手”和“支撐”。為此，政府在對(duì)績(jī)效管理上的熱情，不如說(shuō)是追求管理科學(xué)化的熱情。

1.什么是政府管理科學(xué)化？

政府管理科學(xué)化是20世紀(jì)初西方學(xué)者提出的?？茖W(xué)化、民主化是我國(guó)政府改革方向，也是全黨追求。這點(diǎn)，我們可以從2003年胡錦濤同志提出科學(xué)發(fā)展觀，到2005年時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志“不斷推進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化”①習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：不斷推進(jìn)決策民主化科學(xué)化——浙江在線www.zjol.com.cn 2005年09月21日。，再到2011年李克強(qiáng)在接見(jiàn)全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作先進(jìn)集體時(shí)指出，“高效的服務(wù)是黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行的基礎(chǔ)和支撐”，提出了“管理科學(xué)化”，②李克強(qiáng)副總理接見(jiàn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)工作先進(jìn)集體先進(jìn)工作者表彰大會(huì)代表并作重要講話國(guó)管局門(mén)戶網(wǎng)站，www.ggj.gov.cn，2011年11月20日。以及2009年財(cái)政部謝旭人部長(zhǎng)“推進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化”的論述中得到證明。

在西方，管理科學(xué)化一詞最早出現(xiàn)在上世紀(jì)初，有企業(yè)管理科學(xué)化、政府管理科學(xué)化兩個(gè)分支。經(jīng)過(guò)近百年研究，尤其是上世紀(jì)80年代西方“政府再造運(yùn)動(dòng)”，其理論接近成熟。我們將其內(nèi)容歸結(jié)為：

（1）以效率（績(jī)效）為核心的價(jià)值取向。價(jià)值取向很重要，是評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量的依據(jù)。與企業(yè)管理關(guān)注利潤(rùn)不同，政府關(guān)注的是公共服務(wù)效率和公共利益。就是說(shuō)，如果政府提供的服務(wù)能增進(jìn)公共利益，即大多數(shù)人的利益，那么，它是符合效率標(biāo)準(zhǔn)的，也是符合管理科學(xué)要求的價(jià)值取向。

（2）管理上的六項(xiàng)規(guī)則。規(guī)則即應(yīng)當(dāng)做到的。美國(guó)學(xué)者F.莫休在《民主與公共服務(wù)》一書(shū)中，提出了政府管理科學(xué)化的六項(xiàng)規(guī)則③Frederick C Mosher.Democracy and the Public Service[M].New York：OxfordUniversity Press，1982.。包括：

①合理性。也稱(chēng)理性，指政策和制度應(yīng)符合邏輯，合乎公理和正義并具有可操作性。它也指政府管理應(yīng)符合依法行政、合法行政的要求。

②計(jì)劃性。指政府應(yīng)制定具有前瞻性的戰(zhàn)略計(jì)劃和具體、嚴(yán)密的行動(dòng)計(jì)劃、應(yīng)急計(jì)劃。這不僅為了明確工作目標(biāo)，更為了合理使用公共資源，防止顧此失彼。為此，政府應(yīng)制訂年度的行政計(jì)劃和資金計(jì)劃，后者經(jīng)批準(zhǔn)稱(chēng)為預(yù)算。

③專(zhuān)業(yè)化。指公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)在材料、工具、設(shè)備、產(chǎn)品、勞動(dòng)力和勞動(dòng)組織上的專(zhuān)業(yè)化，將專(zhuān)業(yè)工作交給專(zhuān)業(yè)部門(mén)和專(zhuān)家去做。為此，政府按職能，而不是按解決問(wèn)題的需要設(shè)置管理部門(mén)是符合專(zhuān)業(yè)化管理要求的。

④定量檢測(cè)。應(yīng)盡量充分地運(yùn)用所有的工作因素（包括個(gè)人對(duì)具體工作的勝任能力等），并定量檢測(cè)他們的工作效果；它還要求廣泛應(yīng)用數(shù)量或指標(biāo)用以政務(wù)管理，并以數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)量公共服務(wù)。

⑤確立最好方法。做一種工作只有一種最好的方法、一種最好的工具、一種最好的材料和一種最好類(lèi)型的勞動(dòng)力。就是說(shuō)，最好的方法只有一種。若某一工作既可這樣做，也可那樣做行，那么，說(shuō)明它并非科學(xué)方法。

⑥標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化。一旦確立了最好的方法，我們就應(yīng)當(dāng)將它作為標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)方式，并將它所需的條件，如勞動(dòng)力和人員配置、材料和設(shè)備等，作為標(biāo)準(zhǔn)配置固定下來(lái)，使之具備相應(yīng)條件。因此，60年代大慶人提出的“有條件要上，沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要上”是符合科學(xué)理念的。

（3）信息化和流程化管理。這是西方80年代提出的管理模式，內(nèi)容為：①行政管理應(yīng)由“一項(xiàng)工作，一個(gè)人承擔(dān)”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸囗?xiàng)工作分環(huán)節(jié)，每個(gè)人承擔(dān)一個(gè)環(huán)節(jié)”作業(yè)方式，通過(guò)信息流通和流程再造，實(shí)現(xiàn)行政管理的流程化、環(huán)節(jié)化；②通過(guò)廣泛覆蓋的信息網(wǎng)絡(luò)，重新建立工作流程，使指揮者及時(shí)做出針對(duì)性決策。

2.預(yù)算績(jī)效管理是政府管理科學(xué)化的核心內(nèi)容

（1）預(yù)算績(jī)效管理為政府管理科學(xué)化提供了方法論支撐。方法論指管理方法上的理論。無(wú)論做什么都有方法問(wèn)題，科學(xué)管理更如此。在公共管理學(xué)科上，學(xué)者們雖然提出了科學(xué)管理的三項(xiàng)原理，但卻長(zhǎng)期缺乏一種方式，將這三部分內(nèi)容串聯(lián)起來(lái)，形成系統(tǒng)方法論。直到績(jī)效管理產(chǎn)生后，這一問(wèn)題才獲得解決。

從科學(xué)管理的三項(xiàng)內(nèi)容看，首先，績(jī)效管理將以效率為核心的價(jià)值取向落實(shí)于績(jī)效，從而使之“落地”；其次，績(jī)效管理主張以項(xiàng)目化管理為核心，以資金為紅線，將政策、公共工程等視為支出項(xiàng)目，按項(xiàng)目管理流程形成管理環(huán)節(jié)，這既改變了傳統(tǒng)管理，也滿足了合理性、計(jì)劃性、專(zhuān)業(yè)化和定量檢測(cè)等科學(xué)管理規(guī)則的要求；最后，預(yù)算績(jī)效管理采用了三環(huán)節(jié)管理模式，是符合科學(xué)管理流程化、信息化要求的?？梢?jiàn)，預(yù)算績(jī)效管理將抽象的科學(xué)管理，變成了可實(shí)施的內(nèi)容。

（2）政府管理科學(xué)化也為預(yù)算績(jī)效管理提供了依據(jù)?？茖W(xué)管理中的“確立最好方法”、“標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化”、“定量檢測(cè)”等規(guī)則，為預(yù)算績(jī)效管理提供了方向和依據(jù)，也是績(jī)效指標(biāo)建設(shè)的依據(jù)。例如，預(yù)算績(jī)效管理“一項(xiàng)撥款，一套指標(biāo)”是符合合理性要求的。由于不同撥款的目的不同，其有效公共服務(wù)指向不同，績(jī)效指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)不同。針對(duì)不同指標(biāo)體系缺乏可比性的難題，它還引入了指標(biāo)框架理論。

綜合起來(lái)，我們可以說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理是政府管理科學(xué)化的支撐。然而，該結(jié)論有兩個(gè)假定：①績(jī)效指標(biāo)是科學(xué)、合理的；②績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程是客觀公正的。若非如此，則不僅不是科學(xué)管理工具，還會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。

二、績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的科學(xué)規(guī)則

在預(yù)算績(jī)效管理中，由于績(jī)效指標(biāo)承擔(dān)有價(jià)值判斷和管理導(dǎo)向兩項(xiàng)任務(wù)，因而是預(yù)算績(jī)效管理的核心，也是最困難的。為弄清績(jī)效指標(biāo)建設(shè)的內(nèi)涵，我們將對(duì)指標(biāo)建設(shè)規(guī)則、績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效指標(biāo)體系的框架做一全面研究。

（一）績(jī)效指標(biāo)建設(shè)的規(guī)則

1.“績(jī)效公式”難題

在上文中，我們提出了績(jī)效的公式（1）。但在實(shí)際應(yīng)用上有兩個(gè)難題：（1）測(cè)量有效公共服務(wù)Su上的難題。由于公共支出效果不同于企業(yè)，企業(yè)可以將經(jīng)營(yíng)效果歸結(jié)為利潤(rùn)等單一指標(biāo)，而公共服務(wù)有外部性，且很難用單一指標(biāo)來(lái)描述有效服務(wù)。比如，義務(wù)教育的有效服務(wù)至少涉及到學(xué)生入學(xué)率、教育質(zhì)量、家長(zhǎng)滿意率等三項(xiàng)指標(biāo)，從不同方面反映教育支出績(jī)效，且不能偏廢。但困難在于，因三者的計(jì)量單位不同，因而我們既無(wú)法簡(jiǎn)單相加，也無(wú)法折合為某一標(biāo)準(zhǔn)值①在績(jī)效指標(biāo)建設(shè)歷史上，曾經(jīng)有人試圖將三者折算為某一標(biāo)準(zhǔn)值，但結(jié)果是“外人看不懂，自己說(shuō)不清”，由于不符合科學(xué)管理上的理性規(guī)則，因而最終失敗。，這就產(chǎn)生了公式（1）的分子計(jì)算難題；（2）測(cè)量分母（公共支出F）上的難題。公共支出F通常指當(dāng)年的預(yù)算投入，但有時(shí)是片面的，因?yàn)?，為了正確地評(píng)價(jià)績(jī)效，我們還得考慮條件因素。如配備了DNA實(shí)驗(yàn)室和完整監(jiān)控探頭的公安局，破案率將高于未配備的，這是必然的。若不考慮這點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是不公正的。而DNA實(shí)驗(yàn)室、監(jiān)控探頭是以前投入的結(jié)果，即條件。由于我們無(wú)法將這兩項(xiàng)簡(jiǎn)單相加，因而遇到了分母計(jì)算上的難題。兩者加起來(lái)，就是“績(jī)效評(píng)價(jià)公式”難題。

2.績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)公式

我們要破解“績(jī)效評(píng)價(jià)公式”難題，應(yīng)先引入績(jī)效指標(biāo)概念?？?jī)效指標(biāo)是指體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效理念，用于描述績(jī)效狀態(tài)的指數(shù)。“指數(shù)”是統(tǒng)計(jì)概念，指由指標(biāo)名稱(chēng)和數(shù)值組成的，用于描述事物狀態(tài)的相對(duì)數(shù)。引入此概念后，我們可對(duì)公式（1）做如下推導(dǎo)。

根據(jù)公式（1）可獲得：

其中：Su=S1+S2+…+Sn。

或者：

或?qū)⒐剑?）演化為：

其中：F1，F(xiàn)2，…，F(xiàn)i，…，F(xiàn)n公共資源的投入，且 F=F1+F2，+F+…+Fn；r1，r2，…，ri，…，rn為系數(shù)為績(jī)效指標(biāo)。

以文字來(lái)表述，公式（5）為：

其中：權(quán)值1+權(quán)值2+權(quán)值3+…=1。

公式（6）稱(chēng)為績(jī)效公式。它表明，管理學(xué)上的績(jī)效是由一系列事先確定權(quán)值和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效指標(biāo)，通過(guò)計(jì)算而獲得的數(shù)值。這與學(xué)生“成績(jī)”類(lèi)似。

績(jī)效公式是重大突破。公式（6）說(shuō)明：（1）績(jī)效是可計(jì)算的，具備可操作性；（2）它將抽象績(jī)效變成某種規(guī)則，由“除法”變成“加法”，實(shí)現(xiàn)了“將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化”。也說(shuō)明，只要我們謹(jǐn)遵規(guī)則，計(jì)算出的績(jī)效將是真實(shí)的，可信的。

3.績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則

在推導(dǎo)過(guò)程中我們看到，公式（1）到公式（6）是有條件的。這些條件也就是績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則。

（1）單項(xiàng)指標(biāo)只反映績(jī)效的某一方面，組合成體系才能全面反映預(yù)算績(jī)效。為此績(jī)效指標(biāo)體系應(yīng)圍繞著有效公共服務(wù)和投入來(lái)建設(shè)，并覆蓋被評(píng)價(jià)資金應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的有效公共服務(wù)各個(gè)方面，做到既不重復(fù)，又不漏掉重要方面。

（2）績(jī)效指標(biāo)應(yīng)符合指數(shù)化要求，采用相對(duì)數(shù)，分子、分母應(yīng)符合匹配性要求。其數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)源自被評(píng)價(jià)者的統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，并通過(guò)核查證明是真實(shí)的。

（3）在組成指標(biāo)體系時(shí)，必須賦予各指標(biāo)權(quán)值ri。指標(biāo)權(quán)值的確定應(yīng)符合重要性原則：績(jī)效指標(biāo)越重要的，ri就越高。“兩兩對(duì)比”是賦值的基本方法。

（4）在計(jì)算各指標(biāo)的績(jī)效值時(shí)應(yīng)建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值和計(jì)算公式，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性和質(zhì)量?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值可以是行業(yè)先進(jìn)值，但在對(duì)象樣本較多時(shí)，也可用正態(tài)分布法獲得（參見(jiàn)圖2和圖3）。當(dāng)然，在沒(méi)有其他參考物時(shí)，我們也可以用評(píng)價(jià)對(duì)象各指標(biāo)的上期與本期對(duì)比來(lái)衡量績(jī)效進(jìn)步。

圖2 績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的正態(tài)分布計(jì)算

圖3 績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的直線分布計(jì)算

（5）績(jī)效指標(biāo)建設(shè)應(yīng)符合“資源不轉(zhuǎn)移”原則。這是指不應(yīng)將大多數(shù)人認(rèn)為好的評(píng)價(jià)為差，將差的評(píng)價(jià)成好，從而導(dǎo)致公共資源轉(zhuǎn)移。若出現(xiàn)這種情況，我們應(yīng)調(diào)整指標(biāo)權(quán)值。當(dāng)權(quán)值調(diào)整結(jié)果與現(xiàn)實(shí)一致時(shí)，權(quán)值分配就符合“確立最好方法”。這時(shí)，我們應(yīng)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化將其固定下來(lái)并成為案例。

可見(jiàn)，以上規(guī)則是政府管理科學(xué)化體現(xiàn)，是我們建設(shè)績(jī)效指標(biāo)上應(yīng)遵循的。反之，違背以上規(guī)則，績(jī)效評(píng)價(jià)將是缺乏公信力的“偽科學(xué)”和“假評(píng)價(jià)”。

（二）績(jī)效指標(biāo)建設(shè)上的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一觀三論

上文雖然指出了績(jī)效指標(biāo)的技術(shù)性規(guī)則，但因績(jī)效指標(biāo)有價(jià)值判斷和管理導(dǎo)向“雙重任務(wù)”，因而仍無(wú)法建設(shè)指標(biāo)體系，為此，我們還必須研究其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在這方面，本文歸結(jié)為“一觀三論”。這是筆者根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情提出的。雖然國(guó)外也有“評(píng)價(jià)結(jié)果，而不是過(guò)程”、“聽(tīng)顧客反映”等類(lèi)似說(shuō)法，但系統(tǒng)地總結(jié)和提出來(lái)，還是首次。

1.“花錢(qián)買(mǎi)公共服務(wù)”的理財(cái)觀

我們知道，預(yù)算是政府用于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)——國(guó)防、行政、治安、教育、衛(wèi)生上的資金計(jì)劃。因此，花錢(qián)買(mǎi)公共服務(wù)是理財(cái)理念，也是政策基準(zhǔn)，即政府在購(gòu)買(mǎi)具體服務(wù)上所花的錢(qián)?！盎ㄥX(qián)買(mǎi)服務(wù)”應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)上，就是要回答：（1）政府花錢(qián)“買(mǎi)回”什么服務(wù)？（2）與花的錢(qián)相比，購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)是否值得？等兩個(gè)問(wèn)題。

“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”幫助我們從績(jī)效角度厘清思路：雖然行政事業(yè)單位要做事就得“養(yǎng)人”，但它只是為了獲得有效服務(wù)。為此，預(yù)算應(yīng)按“提供多少有效服務(wù)”撥款，而不是“養(yǎng)人多的多撥款”。比如，農(nóng)村衛(wèi)生院并非每鄉(xiāng)都設(shè)，而應(yīng)按其提供的醫(yī)療工作量，撤消那些績(jī)效不高的，將資源轉(zhuǎn)到績(jī)效高的衛(wèi)生院。

“花錢(qián)買(mǎi)公共服務(wù)”為績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)提供了依據(jù)：我們可舍去復(fù)雜運(yùn)行過(guò)程，而將指標(biāo)鎖定在花錢(qián)買(mǎi)到了什么服務(wù)？是否值得？上。若通過(guò)評(píng)價(jià)，甲的績(jī)效是高的，意味著他采取了許多有效措施，因而管理是好的，反之，若乙的績(jī)效差，就應(yīng)做績(jī)效分析：是決策錯(cuò)誤、條件不具備？還是管理不善？并提出針對(duì)性的改進(jìn)建議?？梢?jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)的作用是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而不是解決問(wèn)題。

2.公共委托代理論

公共委托代理（Principal-agent System）來(lái)自“預(yù)算是誰(shuí)的錢(qián)？”討論。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，將預(yù)算解釋為“納稅人的錢(qián)”或者“政府的錢(qián)”都是不全面的，正確的表述應(yīng)是“預(yù)算是人民委托政府管理的錢(qián)”。就是說(shuō)，在預(yù)算背后隱藏著委托代理關(guān)系：人民將部分錢(qián)交給政府，目的是獲得有效服務(wù)，做一些人民想做，但又是個(gè)人做不了之事。在這一關(guān)系中，人民（納稅人）是委托人，政府是受托人，預(yù)算法是委托契約。作為受托人的政府，有責(zé)任將公共資金計(jì)劃告訴委托人并請(qǐng)求批準(zhǔn)，這就是人大預(yù)算審查。

公共委托代理還認(rèn)為，政府在獲得權(quán)力后，應(yīng)將公共事務(wù)分解并授予各職能部門(mén)，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理，預(yù)算是委托費(fèi)用。部門(mén)必須在受托范圍內(nèi)忠于委托人（政府）利益，辦好公共事務(wù)。但由于在信息不對(duì)稱(chēng)下，代理人會(huì)從“自利”出發(fā)，產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等機(jī)會(huì)主義行為，為此，政府需要建立監(jiān)督機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)就是結(jié)果監(jiān)督。由于委托代理分為一般委托和特別委托，為此績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)當(dāng)分為單位評(píng)價(jià)與專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)兩類(lèi)。兩類(lèi)評(píng)價(jià)目的不同，指標(biāo)也不同。

在如何建立績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)系上，公共委托代理派生出“誰(shuí)撥款，誰(shuí)評(píng)價(jià)；誰(shuí)用款，誰(shuí)接受評(píng)價(jià)”原則。由于公共委托代理有時(shí)是多層次的，如教育局是接受政府委托，管理教育事務(wù)的行政部門(mén)，而它又將教育事務(wù)委托給各中小學(xué)，因而按此原理，應(yīng)當(dāng)形成政府（財(cái)政）——教育局、教育局——中小學(xué)校兩個(gè)層次的績(jī)效評(píng)價(jià)。在績(jī)效指標(biāo)上，雖然兩者多數(shù)重合，但仍有差異。

3.結(jié)果導(dǎo)向管理論

在管理學(xué)中，過(guò)程管理和結(jié)果管理是兩個(gè)概念，過(guò)程指辦事的過(guò)程，而結(jié)果指人們對(duì)產(chǎn)出的利用而產(chǎn)生的后果（見(jiàn)圖4）。以高速公路為例，“過(guò)程”指建設(shè)高速公路，“產(chǎn)出”指完工的高速公路，可用長(zhǎng)度、等級(jí)、質(zhì)量和投資等描述；“結(jié)果”指它的使用效果，通常可用車(chē)流量指標(biāo)來(lái)描述。

圖4 邏輯分析模型

行政管理中，過(guò)程管理指基于命令——執(zhí)行方式的管理。結(jié)果管理指采用目標(biāo)——結(jié)果方式的管理，即政府先設(shè)定目標(biāo)，然后以授權(quán)方式（含撥款）將過(guò)程委托給部門(mén)，對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)目標(biāo)上，前者以“無(wú)錯(cuò)”為主，后者以“有效”為主，但無(wú)錯(cuò)不等于有效，因而兩者無(wú)法替代。因績(jī)效是對(duì)結(jié)果而言的，故績(jī)效評(píng)價(jià)是結(jié)果評(píng)價(jià)。

“結(jié)果導(dǎo)向管理”指若我們確立了基于結(jié)果的“最好指標(biāo)體系”，就應(yīng)固定下來(lái)，并將它作為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。這時(shí)，績(jī)效指標(biāo)就是管理目標(biāo)，對(duì)行政部門(mén)的行為起導(dǎo)向作用。由于績(jī)效評(píng)價(jià)是按“只要你能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，且不違規(guī)，怎么做都是對(duì)的”思路進(jìn)行的，因而起到了鼓勵(lì)人們創(chuàng)新的作用。

4.為“顧客”服務(wù)論

“顧客”指公共服務(wù)的受益人。為“顧客”服務(wù)將抽象的為民服務(wù)具體化為“為特定的受益人服務(wù)”?？?jī)效評(píng)價(jià)引進(jìn)“顧客”的意義：（1）明確績(jī)效目標(biāo)，將為民服務(wù)具體化；（2）為績(jī)效目標(biāo)設(shè)定提供依據(jù)，去掉累贅、無(wú)效率的服務(wù)項(xiàng)目。

總之，績(jī)效評(píng)價(jià)既是價(jià)值評(píng)價(jià)，又是管理評(píng)價(jià)。若說(shuō)績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則回答了“怎樣設(shè)置指標(biāo)”？則“一觀三論”回答了“應(yīng)設(shè)置哪些指標(biāo)”？這樣，在績(jī)效指標(biāo)建設(shè)上，我們有了縱向和橫向標(biāo)準(zhǔn)，將兩者結(jié)合起來(lái)就是科學(xué)的指標(biāo)體系。

（三）績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的信度與效度標(biāo)準(zhǔn)

以上的內(nèi)容偏重于單項(xiàng)指標(biāo)建設(shè)，那么，我們應(yīng)怎樣將它們組合成科學(xué)的指標(biāo)體系呢？對(duì)此，我們應(yīng)引進(jìn)測(cè)量學(xué)中的效度、信度理論。

1.效度標(biāo)準(zhǔn)

效度指測(cè)試結(jié)果與測(cè)試目標(biāo)的符合程度，是用于評(píng)價(jià)測(cè)試工具科學(xué)性的指標(biāo)。若測(cè)試體系的效度為零，就是無(wú)效，若為1，則完全有效。它通常在0-1之間。由于測(cè)量是主觀見(jiàn)諸于客觀的東西，若測(cè)試工具獲得的數(shù)值越接近于對(duì)象實(shí)際，效度就越高。若測(cè)試工具的效度太低，即測(cè)試目標(biāo)與指標(biāo)不匹配，或者測(cè)試結(jié)果與實(shí)際不符，如將高溫的測(cè)為低溫，將無(wú)績(jī)效的支出測(cè)為有績(jī)效，則無(wú)論它在其它方面有多好，仍是無(wú)價(jià)值的。因此，提高績(jī)效指標(biāo)體系的效度很重要。

由于績(jī)效指標(biāo)體系是測(cè)量預(yù)算資金績(jī)效的工具，也存在效度問(wèn)題。指標(biāo)體系效度高，就意味著具有公信力。為此，提高指標(biāo)體系的效度意義重大。在怎樣才能提高績(jī)效評(píng)價(jià)體系的效度上，我們提出兩個(gè)原則：

（1）相關(guān)性原則。績(jī)效指標(biāo)應(yīng)能夠正確反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，將那些與績(jī)效目標(biāo)直接相關(guān)的指標(biāo)入選指標(biāo)體系，賦予較高權(quán)值，刪去那些間接相關(guān)或相關(guān)性不高的指標(biāo)。其中，過(guò)程性指標(biāo)就屬于后者。之所以提出這點(diǎn)，是因?yàn)橐蚤g接相關(guān)指標(biāo)來(lái)證明績(jī)效，易犯“朋友的朋友，并不一定是你的朋友”的邏輯錯(cuò)誤，誤導(dǎo)評(píng)價(jià)。還需指出，為了兼顧管理價(jià)值，績(jī)效指標(biāo)體系也應(yīng)安排一些次重要和一般指標(biāo)，但權(quán)值較低；

（2）全面性原則。指績(jī)效指標(biāo)體系應(yīng)全面反映財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和可持續(xù)結(jié)果，全面詮釋預(yù)算績(jī)效。但是，由于單項(xiàng)預(yù)算支出的效果是有限，而非萬(wàn)能的，為此，我們只需顯示其直接效果，而不必人為引申，刻意地尋求其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和可持續(xù)結(jié)果。若此，就會(huì)犯畫(huà)蛇添足錯(cuò)誤。

2.信度標(biāo)準(zhǔn)

它指測(cè)試結(jié)果的前后一致性程度，其值在0-1之間。它反映測(cè)試工具的穩(wěn)定性和可靠性。若一個(gè)指標(biāo)體系對(duì)同一對(duì)象施測(cè)多次，盡管測(cè)試者不同，但獲得的結(jié)果是相同的，則測(cè)試體系是穩(wěn)定可靠的，即信度較高。反之，則信度低。因此，提高績(jī)效指標(biāo)體系信度很重要。按信度標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)應(yīng)符合以下原則：

（1）定量檢測(cè)原則?？?jī)效指標(biāo)體系應(yīng)盡量采用定量指標(biāo)。由于定性指標(biāo)的分值會(huì)取決于評(píng)價(jià)者個(gè)人好惡、感情等，因而我們應(yīng)當(dāng)盡量少安排或不安排定性指標(biāo)。

（2）明了性原則。績(jī)效指標(biāo)是由指標(biāo)名稱(chēng)和測(cè)量值兩要素組成的，指標(biāo)名稱(chēng)決定了取數(shù)的范圍和數(shù)據(jù)獲取方法，為了提高指標(biāo)體系的信度，指標(biāo)名稱(chēng)應(yīng)簡(jiǎn)單明了，指向明確，并盡量選擇通用詞匯，使人一目了然。

（3）非重復(fù)原則。若測(cè)量某一支出績(jī)效涉及多個(gè)角度時(shí)，應(yīng)盡量做到每一角度用一個(gè)最適宜的指標(biāo)，以減少指標(biāo)重復(fù)。由于績(jī)效評(píng)價(jià)成本與指標(biāo)數(shù)量有關(guān)，因而重復(fù)指標(biāo)越多，就成本越高。

總之，效度和信度是測(cè)量學(xué)的基本要求，也是績(jī)效指標(biāo)體系的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)建設(shè)規(guī)則、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與信度效度標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效指標(biāo)理論的三大內(nèi)容，應(yīng)嚴(yán)格遵循。

三、建設(shè)科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

“建設(shè)科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)面廣，要求高，卻又人手不足的難題提出來(lái)的。它包括績(jī)效評(píng)價(jià)分類(lèi)和建設(shè)指標(biāo)框架兩項(xiàng)。

（一）搞好評(píng)價(jià)對(duì)象的分類(lèi)

分類(lèi)是管理學(xué)的基本要求，指按性質(zhì)或管理要素，對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行類(lèi)別分組。科學(xué)的分類(lèi)，有利于我們對(duì)同類(lèi)對(duì)象采用相同或相似的管理方式，簡(jiǎn)化管理。

績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的分類(lèi)是由有效公共服務(wù)引起的。一方面，由于不同撥款的目的——有效公共服務(wù)是不同的，因而我們無(wú)法用一套績(jī)效指標(biāo)“包打天下”，而應(yīng)是“一個(gè)部門(mén)（項(xiàng)目）、一套指標(biāo)”和“資金到哪里，評(píng)價(jià)到哪里”的；另一方面，既然績(jī)效評(píng)價(jià)不可或缺，那么，預(yù)算績(jī)效管理就必須評(píng)價(jià)所有支出，而不能是“個(gè)案支出”。由于財(cái)政撥款“上至天文地理，下至雞毛蒜皮”，就需要設(shè)置無(wú)限多的指標(biāo)體系。而要解決指標(biāo)的專(zhuān)用性與評(píng)價(jià)對(duì)象廣泛性矛盾，我們就只能將評(píng)價(jià)對(duì)象科學(xué)分類(lèi)，分類(lèi)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。為此，我們提出“兩種對(duì)象，三種類(lèi)型”方案：

（1）從撥款看，財(cái)政無(wú)非有對(duì)單位撥款和對(duì)項(xiàng)目撥款兩類(lèi)。雖然兩者有交叉，但這符合一般委托與特別委托。為此，按特別委托優(yōu)先原則，形成了單位評(píng)價(jià)與項(xiàng)目評(píng)價(jià)兩類(lèi)（見(jiàn)圖5）。

圖5 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象分類(lèi)

（2）按預(yù)算項(xiàng)目性質(zhì)，可分為事業(yè)性項(xiàng)目、政策性項(xiàng)目和公共工程項(xiàng)目等三類(lèi)。①事業(yè)性項(xiàng)目比較特殊，除了參公事業(yè)單位撥款外，它是政府“花錢(qián)買(mǎi)公共服務(wù)”性質(zhì)的撥款，與單位評(píng)價(jià)——對(duì)事業(yè)單位的評(píng)價(jià)可以合一；②政策性項(xiàng)目。它屬于特別委托，具有預(yù)算與政策緊密結(jié)合的特點(diǎn)。按內(nèi)容，可進(jìn)一步分為購(gòu)買(mǎi)性政策項(xiàng)目和補(bǔ)貼性政策項(xiàng)目。兩者的績(jī)效指標(biāo)有明顯差異；③公共工程項(xiàng)目。指政府以建設(shè)公共工程為目的，其效果主要通過(guò)公共工程的使用而顯示。

這樣就形成了對(duì)單位評(píng)價(jià)、對(duì)政策性項(xiàng)目評(píng)價(jià)和對(duì)公共工程項(xiàng)目評(píng)價(jià)等三類(lèi)評(píng)價(jià)。其中，對(duì)政策性項(xiàng)目評(píng)價(jià)可進(jìn)一步分為對(duì)購(gòu)買(mǎi)性政策評(píng)價(jià)和對(duì)補(bǔ)貼性政策評(píng)價(jià)兩個(gè)子類(lèi)。圖5還表明，對(duì)業(yè)務(wù)費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目（會(huì)議費(fèi)、購(gòu)置費(fèi)項(xiàng)目等）評(píng)價(jià)的意義不大，應(yīng)“打包”到對(duì)單位的總體評(píng)價(jià)中。

該分類(lèi)為績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)提供了思路：首先，對(duì)單位評(píng)價(jià)的績(jī)效指標(biāo)，重點(diǎn)為：①按職能提供的公共服務(wù)是否“到位”？②撥款是否達(dá)標(biāo)？③主要設(shè)備、設(shè)施的使用是否充分？其次，對(duì)政策性項(xiàng)目（含專(zhuān)項(xiàng)）的績(jī)效指標(biāo)，重點(diǎn)為：①政策是否必要？包括受益人、其他人的評(píng)價(jià)；②資金使用是否有效？預(yù)定目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)？③政策實(shí)施是否存在風(fēng)險(xiǎn)？④政策是否有可持續(xù)性？最后，對(duì)公共工程項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，重點(diǎn)為：①工程的質(zhì)量和造價(jià)是否合適，是否存在著浪費(fèi)？②工程管護(hù)如何？③工程使用效果是否達(dá)到既定目標(biāo)？

還須指出，圖5是按支出屬性分類(lèi)的，在實(shí)際評(píng)價(jià)時(shí)，政策性項(xiàng)目與公共工程項(xiàng)目有某些交叉。盡管這樣，它仍有管理價(jià)值。

（二）確立績(jī)效指標(biāo)體系框架建設(shè)

績(jī)效指標(biāo)體系框架是在評(píng)價(jià)實(shí)踐中提出的，指我們?cè)诖_立了評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)指標(biāo)后，按框架將其有效地組合而形成體系。實(shí)踐中，我們有兩種框架：

1.基于投入/結(jié)果的績(jī)效指標(biāo)框架

（1）框架結(jié)構(gòu)。它也稱(chēng)為基于結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)框架，是西方經(jīng)常采用的指標(biāo)框架，它最早來(lái)自平衡記分卡。分為投入類(lèi)、產(chǎn)出與結(jié)果類(lèi)、能力類(lèi)和滿意率類(lèi)四個(gè)指標(biāo)維度（見(jiàn)圖6）。優(yōu)點(diǎn)：①采用結(jié)果導(dǎo)向理論，指標(biāo)分類(lèi)符合投入產(chǎn)出和形式邏輯要求，較好地詮釋績(jī)效；②適用面寬，三類(lèi)評(píng)價(jià)均適用。若能事先框定各類(lèi)指標(biāo)分值，不同的評(píng)價(jià)結(jié)果將可比。

（2）案例分析。為了更好理解該框架，我們選擇了兩個(gè)案例：

圖6 基于投入/結(jié)果的指標(biāo)框架

案例1：義務(wù)教育支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。這是對(duì)部門(mén)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的案例。該案例將所有的義務(wù)教育撥款，如教師工資、公用經(jīng)費(fèi)和教育部門(mén)的其他專(zhuān)項(xiàng)撥款都納入了評(píng)價(jià)。①指標(biāo)框架按投入/結(jié)果和義務(wù)教育特點(diǎn)，分為經(jīng)費(fèi)保障、產(chǎn)出與結(jié)果、發(fā)展能力、滿意度等四類(lèi)，共14項(xiàng)指標(biāo)。這是按效度信度要求，從30多項(xiàng)義務(wù)教育相關(guān)指標(biāo)中選出的?！敖?jīng)費(fèi)保障努力程度”指該地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)與人均支出水平之比；②數(shù)據(jù)來(lái)源多數(shù)來(lái)自教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)評(píng)價(jià)必須而統(tǒng)計(jì)資料中缺少的，如課程質(zhì)量、學(xué)生體育達(dá)標(biāo)率、國(guó)家課程開(kāi)齊率、家長(zhǎng)滿意度、教師滿意度等指標(biāo)，由中心通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查收集；③在各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，我們嚴(yán)格地按正態(tài)分布法計(jì)算出各中間值和+-δ值，然后計(jì)算出各指標(biāo)的分值；④在評(píng)價(jià)對(duì)象上，我們依據(jù)該框架，做了全國(guó)義務(wù)教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)和分省評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)的結(jié)論為：2009年度我國(guó)義務(wù)教育支出績(jī)效是好的，但在管理上還存在農(nóng)村小學(xué)的寄宿制，中心學(xué)校與教育點(diǎn)關(guān)系未理順，課程開(kāi)齊率不高，農(nóng)村學(xué)校教師超編，以及個(gè)別省“兩個(gè)滿意率”不高等問(wèn)題。

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案例2：表2是某市對(duì)再就業(yè)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)框架，屬于政策類(lèi)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，由第三方評(píng)價(jià)。再就業(yè)是指政府對(duì)失業(yè)人口采取的幫助和培訓(xùn)，使之獲得就業(yè)能力的政策。績(jī)效指標(biāo)主要有就業(yè)率和就業(yè)能力指標(biāo)兩類(lèi)（如培訓(xùn)合格率、職業(yè)資格證書(shū)通過(guò)率）等兩類(lèi)。就業(yè)率是用培訓(xùn)后六個(gè)月內(nèi)就業(yè)率、就業(yè)后六個(gè)月內(nèi)保持率、收入增加的培訓(xùn)者比例等指標(biāo)詮釋的。

通過(guò)財(cái)政、勞動(dòng)部門(mén)的3年連續(xù)評(píng)價(jià)，該市每個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)始關(guān)注績(jī)效，就業(yè)率逐年提高。他們還應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，淘汰了低績(jī)效培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。其經(jīng)驗(yàn)獲得了勞動(dòng)與社會(huì)保障部肯定，成為國(guó)家再就業(yè)工程績(jī)效評(píng)價(jià)的樣板指標(biāo)。

綜上，這兩個(gè)案例表明：①科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)是能承擔(dān)起價(jià)值判斷和促進(jìn)管理“雙重任務(wù)”的；②雖然在指標(biāo)體系仍保留了過(guò)程性指標(biāo)，但這是從可持續(xù)發(fā)展角度提出的，因而是必要的。“視角決定指標(biāo)”是該框架的優(yōu)點(diǎn)；③績(jī)效評(píng)價(jià)的作用是以指標(biāo)來(lái)引導(dǎo)管理。以上案例說(shuō)明，從績(jī)效評(píng)價(jià)到績(jī)效管理是可行的。該框架的缺點(diǎn)：一是由于它基本排除了過(guò)程性指標(biāo)，因而不適用于前期和中期評(píng)價(jià)；二是它比較適用于第三者評(píng)價(jià)，而不適用于單位自評(píng)。

2.單位自評(píng)的指標(biāo)框架

我們能找到單位自評(píng)的指標(biāo)框架嗎？對(duì)此，我們推薦財(cái)政部2009年財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表3）。該表是按管理過(guò)程設(shè)計(jì)的，形成了項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效等三個(gè)維度，重點(diǎn)是回答“我做得怎樣？”

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（1）雖然表3未規(guī)定適用范圍，但從三維度看，前兩類(lèi)指標(biāo)，即“項(xiàng)目決策類(lèi)”和“項(xiàng)目管理類(lèi)”是為項(xiàng)目的前期評(píng)價(jià)、中期評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)的，采用過(guò)程性指標(biāo)，目的是說(shuō)明“無(wú)錯(cuò)”。而第三類(lèi)指標(biāo)，即項(xiàng)目績(jī)效類(lèi)指標(biāo)是為結(jié)果評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)的，目的是說(shuō)明支出“有效”。由于過(guò)程指標(biāo)大量占有績(jī)效分值，因而它較適合用款單位的自我評(píng)價(jià)，而不適合財(cái)政的正式評(píng)價(jià)。

（2）表3過(guò)多地采用定性指標(biāo)，不符合效度信度要求，難以詮釋績(jī)效。且指標(biāo)的區(qū)分度小，難以通過(guò)指標(biāo)發(fā)現(xiàn)管理問(wèn)題，也與績(jī)效指標(biāo)“雙重任務(wù)”有差距。

（3）在“項(xiàng)目績(jī)效——項(xiàng)目效果”中，本表列示了經(jīng)濟(jì)實(shí)效、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度等五個(gè)三級(jí)指標(biāo)。雖然都很重要，但仍應(yīng)指出：①前四個(gè)三級(jí)指標(biāo)屬于“指標(biāo)方向”。在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，我們應(yīng)按此指向，確定適用、可操作的具體指標(biāo)；②由于不同項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效不同，為此，除大型項(xiàng)目外，通常不會(huì)同時(shí)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和可持續(xù)效益，因而指標(biāo)設(shè)計(jì)不必求全；③一旦選定了指標(biāo)方向，我們應(yīng)重新擬定權(quán)值配置方案。對(duì)民生類(lèi)項(xiàng)目，滿意率應(yīng)提高到15分，在此前提下再分配其余分值。

（4）為說(shuō)明公共資金使用效果，自評(píng)單位應(yīng)提供與各指標(biāo)相關(guān)的基礎(chǔ)資料，如內(nèi)部管理制度、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、決算資料、工程設(shè)計(jì)資料、施工和驗(yàn)收資料、滿意度調(diào)查資料等，以證明評(píng)價(jià)是真實(shí)、可信的。財(cái)政部門(mén)可委托專(zhuān)家審查報(bào)告，并對(duì)自評(píng)的各指標(biāo)分值做出認(rèn)可度打分。

四、深化預(yù)算改革，為預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)造條件

在這方面，財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》提出了“建立一個(gè)機(jī)制”：預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的績(jī)效管理機(jī)制；“完善兩個(gè)體系”：預(yù)算績(jī)效管理制度體系和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系；“健全三個(gè)智庫(kù)”：專(zhuān)家學(xué)者庫(kù)、中介機(jī)構(gòu)庫(kù)和監(jiān)督指導(dǎo)庫(kù)；“實(shí)施四項(xiàng)工程”：擴(kuò)面增點(diǎn)工程、重點(diǎn)評(píng)價(jià)工程、質(zhì)量提升工程和結(jié)果應(yīng)用工程等目標(biāo)。該規(guī)劃經(jīng)過(guò)專(zhuān)家、實(shí)際部門(mén)反復(fù)討論，是符合中國(guó)實(shí)際，操作上可行的。本文謹(jǐn)就自己體會(huì)，從績(jī)效管理?xiàng)l件角度提出如下建議：

（一）我國(guó)績(jī)效管理上的主要問(wèn)題

雖然績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)廣泛開(kāi)展，但總體判斷，它仍處在試點(diǎn)階段。

1.相關(guān)法律不健全，評(píng)價(jià)“上熱下冷”。我國(guó)雖出臺(tái)了績(jī)效管理相關(guān)管理規(guī)定，但操作性較差，且缺乏上位法。從全國(guó)看，績(jī)效評(píng)價(jià)在中央和省本級(jí)層面普及度較高，但主要用錢(qián)的政府——市縣卻薄弱，在中西部省區(qū)尚屬空白。

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2.績(jī)效評(píng)價(jià)資金覆蓋面小，績(jī)效觀念未普及。雖然績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展了10年，但從全國(guó)看，績(jī)效評(píng)價(jià)的資金約占預(yù)算資金20%-30%，離“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”還很遠(yuǎn)。此外，預(yù)算單位績(jī)效觀念、成本觀念淡薄，在項(xiàng)目決策上，政府尚未建立科學(xué)的前期評(píng)審制度，“拍腦袋”決策普遍，績(jī)效不高；評(píng)價(jià)結(jié)果采用率低，“累評(píng)累犯”突出，離“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”要求甚遠(yuǎn)。

3.績(jī)效指標(biāo)體系的信度、效度尚需提高。我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)尚處探索階段，現(xiàn)行指標(biāo)體系只是部分地反映績(jī)效，而不能詮釋績(jī)效，其信度效度還不高。技術(shù)性缺陷是阻礙我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展的直接原因，也影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。就已開(kāi)展的地區(qū)看，指標(biāo)體系較側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，對(duì)資金使用的效益指標(biāo)不足或缺乏針對(duì)性。

（二）完善績(jī)效管理的建議

總之，我們雖然開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)，但忽視了方法論上的科學(xué)性，未為之創(chuàng)造必要條件。為此提出如下建議。

1.搞好評(píng)價(jià)結(jié)果信息的公開(kāi)工作

陽(yáng)光是最好消毒劑，路燈是最好警察。信息公開(kāi)是預(yù)算績(jī)效管理的重要條件。信息不透明，評(píng)價(jià)結(jié)果就不會(huì)影響官員升遷，也就無(wú)人重視。一旦信息公開(kāi)，他們就有了績(jī)效壓力。為此，我們應(yīng)按國(guó)務(wù)院《信息公開(kāi)條例》要求，下決心將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入信息公開(kāi)范圍。

但應(yīng)注意：①信息公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)是介紹評(píng)價(jià)過(guò)程、主要結(jié)論、問(wèn)題及建議信息，而不應(yīng)公開(kāi)那些涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、被評(píng)單位排位等敏感信息；②信息公開(kāi)可采用公示方式。通過(guò)公示，聽(tīng)取各方意見(jiàn)并修改后，形成正式報(bào)告。正式報(bào)告只向人大代表公開(kāi)。人大代表對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有意見(jiàn)的，可通過(guò)申請(qǐng)公開(kāi)，有條件地提供原始數(shù)據(jù)。

2.推進(jìn)部門(mén)預(yù)算的項(xiàng)目化管理

項(xiàng)目化管理指政府將政策性、工程性支出視為預(yù)算項(xiàng)目，按每個(gè)項(xiàng)目建立專(zhuān)款專(zhuān)用、環(huán)節(jié)化管理、跟蹤監(jiān)督等制度。其核心是實(shí)施對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的前期評(píng)審、中期評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)制度。

項(xiàng)目化管理既是政府決策科學(xué)化的要求，又是預(yù)算績(jī)效管理的條件?？梢哉f(shuō)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)程，最終取決于能否削減項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋。由于一個(gè)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)能力只能評(píng)價(jià)30個(gè)—50個(gè)項(xiàng)目，為此，預(yù)算管理必須采用削減項(xiàng)目，擴(kuò)大單個(gè)項(xiàng)目總預(yù)算的方針，將預(yù)算項(xiàng)目削減到50個(gè)—80個(gè)以?xún)?nèi)。而目前，我國(guó)一個(gè)縣有上千個(gè)項(xiàng)目（含轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)），若多數(shù)項(xiàng)目未經(jīng)評(píng)價(jià)就“過(guò)關(guān)”，就不是績(jī)效管理。要做到這點(diǎn)，我們就必須實(shí)施項(xiàng)目化管理。

（1）重建部門(mén)預(yù)算模式。確立新的部門(mén)預(yù)算公式：部門(mén)預(yù)算=基本支出預(yù)算+業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算+項(xiàng)目預(yù)算（見(jiàn)圖7）。其中：基本支出預(yù)算指用于保障行政部門(mén)（含參公事業(yè)單位）基本經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，含人員工資和公務(wù)費(fèi)預(yù)算。預(yù)算編制方式不變；業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算是從項(xiàng)目預(yù)算中分出的大類(lèi)，由基本業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算（如會(huì)議、購(gòu)置、修繕、出國(guó)經(jīng)費(fèi)等“三公經(jīng)費(fèi)”）和專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算（業(yè)務(wù)培訓(xùn)費(fèi)、課題調(diào)研費(fèi)，特別費(fèi)等）構(gòu)成。它采用“總額核定，明細(xì)支出由部門(mén)編制，納入人大審查，專(zhuān)款專(zhuān)用”的管理方式?？傤~由財(cái)政按各部門(mén)前三年平均數(shù)核定；項(xiàng)目預(yù)算指部門(mén)用于發(fā)展性項(xiàng)目的預(yù)算，分為事業(yè)費(fèi)類(lèi)、工程類(lèi)和政策類(lèi)項(xiàng)目（含轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)）預(yù)算。在采用新的部門(mén)預(yù)算公式后，財(cái)政將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向項(xiàng)目預(yù)算，按三項(xiàng)制度要求嚴(yán)格地實(shí)行項(xiàng)目化管理。

圖7 項(xiàng)目化管理下的部門(mén)預(yù)算分類(lèi)

（2）規(guī)范項(xiàng)目命名方式。①以戰(zhàn)略性項(xiàng)目來(lái)命名預(yù)算項(xiàng)目，由于每一戰(zhàn)略性項(xiàng)目包括了許多行動(dòng)性項(xiàng)目（子項(xiàng)目），因此，財(cái)政若受理的是戰(zhàn)略性項(xiàng)目，就可以大大減少預(yù)算項(xiàng)目數(shù)，集中目標(biāo)；②建立項(xiàng)目管理的國(guó)家制度，多數(shù)中央項(xiàng)目可以國(guó)家來(lái)命名，并按“統(tǒng)一規(guī)則，資金各自籌措，統(tǒng)一績(jī)效評(píng)價(jià)”來(lái)設(shè)計(jì)制度，從而將地方資金納入；③規(guī)范項(xiàng)目名稱(chēng)。對(duì)長(zhǎng)期項(xiàng)目可用“××項(xiàng)目第×期”來(lái)區(qū)分；④建立對(duì)項(xiàng)目的流程管理，尤其是前期評(píng)審機(jī)制。

3.完善“單位自評(píng)”制度，充分發(fā)揮其作用

在績(jī)效評(píng)價(jià)上，雖然單位自評(píng)飽受詬病，但在我看來(lái)，這主要是對(duì)此缺乏合理的制度設(shè)計(jì)造成的，是可以完善的。從世界范圍看，它仍是重要制度。

（1）建立規(guī)范的自評(píng)辦法。這包括：①自評(píng)單位的績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)方案應(yīng)經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)，以避免隱瞞不利信息；②實(shí)施自評(píng)后，單位應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果，連同支撐資料送財(cái)政部門(mén)，接受財(cái)政初審；③財(cái)政應(yīng)以公示方式，將初審的評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)。自評(píng)單位有責(zé)任對(duì)公示中提出的問(wèn)題做出解釋和回答，必要時(shí)應(yīng)公開(kāi)評(píng)價(jià)依據(jù)。

（2）建立“信任度再評(píng)價(jià)”制度。信任度再評(píng)價(jià)也就是在單位自評(píng)之后，由財(cái)政委派中介機(jī)構(gòu)核查數(shù)據(jù)資料，聘請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)自評(píng)報(bào)告做出信任度再評(píng)價(jià)的制度。通過(guò)核查和專(zhuān)家信任度打分，將自評(píng)納入規(guī)范體系。

總之，經(jīng)過(guò)10年努力，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的基本條件已具備，尚缺的部分是可通過(guò)創(chuàng)造條件彌補(bǔ)的。可以預(yù)見(jiàn)，一個(gè)預(yù)算績(jī)效管理高潮將在古老的中華大地上興起，它將徹底改變政府與人民的關(guān)系。對(duì)此，我們充滿了自信。