劉曉鳳

（華中師范大學教育學院，武漢 430079）

印度獨立后，幾乎所有關(guān)于高等教育的專家委員會都建議注重提升高等教育支出績效而控制高校數(shù)量上的盲目增長，印度國家計劃委員會曾明確要求中央有關(guān)教育行政部門限制各邦新建高校的數(shù)量與招生規(guī)模，但印度高等教育幾乎一直保持著較高增長速度，同時高等教育支出績效面臨普遍的下滑?？冃栴}不僅使印度多數(shù)高等教育機構(gòu)發(fā)展面臨困擾，而且影響了印度整個經(jīng)濟社會的進步。鑒于此，印度制定了一系列因應策略，并加強了相關(guān)制度建設。其中一些舉措對我國高等教育支出績效評價工作也有著很好的啟示。

一、獎懲分明的財政保障制度

印度中央人力資源開發(fā)與高等教育部負責高等教育的治理，具體管理大學撥款委員會、中央重點大學、尖端科學研究院及專業(yè)性的研究會。印度中央一級的大學撥款委員會（UGC）是一種半官方、半獨立性的中介組織，它的運營具有極大的獨立性。主要司職對中央高校大學及附屬學院及研究院的撥款，對政府高等教育資金配置及其它高校相關(guān)問題對政府人力資源開發(fā)部給出意見和建議，并對撥款的運用予以監(jiān)督，指導與協(xié)調(diào)高等教育發(fā)展。

1994年大學撥款委員會進一步推動建立了國家評價與鑒定委員會（The National Assessment and Accreditation Council，簡稱 NAAC），對高等教育支出績效展開控制與管理，對高等教育機構(gòu)與課程實施評定，幫助大學達成其目的，倡導自評，改革教學與科研并展開其它創(chuàng)新。國家評價與鑒定委員會持續(xù)擴張自身的影響力，強化自身的主體地位，探尋有關(guān)各方的助力。大學撥款委員會和國家評價與鑒定委員會就評價內(nèi)容達成一致，同時對評價結(jié)果排序，并將其與教育行政撥款直接掛鉤。

印度實行中央與地方合作的高等教育財政管理體制，政府主導、集中管理，大學撥款委員會（UGC）主管、多組織參與、三級財政配合。中央政府主辦并管理中央大學和國家重點學院，邦政府也有權(quán)創(chuàng)辦并管理邦大學，邦大學的數(shù)量及其在校生的數(shù)量均占全國高?？倲?shù)和在校生總數(shù)的80%，印度高等教育經(jīng)費的75%以上來自中央及邦政府。由于占主導的公辦高校及低廉的學費，印度整個高等教育體系極其依賴政府的財政投入。大學撥款委員會運用經(jīng)濟與強制的方式督促、指導和協(xié)調(diào)國家評價與鑒定委員會對高校進行評價與鑒定，并將評價結(jié)果與大學撥款委員會的撥款掛鉤，規(guī)定高校若不接受評價與鑒定就不能獲取政府的財政撥款與補貼。為了利用評價結(jié)果，國家評價與鑒定委員會保證主要資助者即中央政府與邦政府，運用財政手段激勵高校參與績效評價，在決定具體計劃的資助時以評價結(jié)果為依據(jù)，譬如，UGC決定把它部分發(fā)展性撥款和院校的認證地位相掛鉤，對鑒定獲取優(yōu)秀的院校給予獎勵，且高?？勺杂蓻Q定是把政府撥款重點用于獎勵評價結(jié)果好的系科，或是用于幫助評價結(jié)果差的系科。印度還利用評價結(jié)果進行人事決策。印度的高校把評價結(jié)果作為實施人事決策的一個重要依據(jù)，評價結(jié)果與印度教職工有著密切的利益關(guān)聯(lián)。這使得績效評價變得相對敏感，受到校內(nèi)各方人士的關(guān)注。在此背景下，印度把評價與獎懲的相關(guān)程度公布于眾，并且在人事制度與績效評價制度中明確規(guī)定，以一種坦然、公開的姿態(tài)面對高校教職工。

2004年6月24日，大學撥款委員會決定撥付給國家評價與鑒定委員會1.1億盧比以助其發(fā)展新的場所。顯而易見，大學撥款委員會使用撥款，極大地推動了績效保障體系的發(fā)展水平。與此對應的是國家評價與鑒定委員會更為主動地向大學撥款委員會提供操作性極強的發(fā)展方法，幫助其監(jiān)控與提升高等教育支出績效，這主要表現(xiàn)于其把高校的鑒定結(jié)果與邦的鑒定分析報告等信息迅速向大學撥款委員會反饋?？傊叩穆?lián)系日益密切。

此外，國家評價與鑒定委員會不斷爭取和更多的專業(yè)委員會與行業(yè)協(xié)會協(xié)同配合，一道保證高等教育支出的績效。2003年11月，國家評價與鑒定委員會舉辦有關(guān)社會服務教育績效評價標準的論壇，同塔塔社會科學協(xié)會及一些社會服務教育學校共同探討怎樣推行社會服務教育的績效保障活動。當前，國家評價與鑒定委員會正從事社會服務教育學校的評價與鑒定手冊的編制工作。

二、評價機構(gòu)的中立性設計

經(jīng)由立法確認評價與評價機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性是做好評價的根本保證，是高等教育支出績效評價獲得國際與國內(nèi)社會承認的基本條件，從而也是高等教育與國際接軌、受信于人民的先決條件。盡管印度高等教育支出績效評價機構(gòu)在經(jīng)費上尤其是人頭費由政府補貼，部分成員更是由政府直接任命，但均明確規(guī)定為獨立、自治機構(gòu)，是受政府資助與支持而又獨立于政府的依法設立的法人實體，是一種專門性的高等教育支出績效評價組織。即績效評價標準的制定、評價手段和評價結(jié)果的公布，均不由政府直接控制和干預。

印度政府對高等教育支出績效評價的影響是間接的。評價工作由非政府工作人員主持，政府不參與評價活動，只負責制定總體的科研政策與在撥款數(shù)額上進行總量控制。表面上看政府在高等教育支出績效評價問題上處于無為狀態(tài)，不直接承擔評價事宜，不介入標準的制定，即便有個別政府官員進入評價機構(gòu)，其社會角色不僅不再為政府官員，還需與政府保持一定距離，完全以一名評價機構(gòu)成員的身份說話辦事。通過國家評價與鑒定委員會這個評價中介組織，印度政府實現(xiàn)了其對高等教育的間接控制與干預。印度政府在高等教育支出績效評價上起作用的方式是宏觀的、間接的、隱性的。譬如制定法律法規(guī)，授予高等教育支出績效評價以行為合法性；提議創(chuàng)辦或建立高等教育支出績效評價機構(gòu)，以此給予評價機構(gòu)以權(quán)威身份，強化評價力度；承認評價結(jié)果，依照評價結(jié)果決定對高校的財政支持力度等。政府不參與評價活動，不制定評價政策，但這并未表示政府與績效評價絕緣，政府充分尊重評價，支持評價，依靠評價，以其特定的方式，作用于評價活動中，達成其管理理念。這正是在新世紀需要我們學習借鑒的地方。

近期，印度國會準備批準一項新的高等教育鑒定法。依照此法規(guī)，全部高校與專業(yè)均需要經(jīng)由正式注冊的鑒定機構(gòu)給予定期認證。對約26500所高校與大量的各類專業(yè)展開鑒定，需要許多能力強且可信任的鑒定機構(gòu)。所以，依照此法規(guī)，會建立國家高等教育機構(gòu)鑒定監(jiān)管局，負責鑒定。鑒定機構(gòu)為非營利經(jīng)營實體，受到國家監(jiān)管局的管理，運作資金來自高校交納的鑒定費。認證機構(gòu)的所有權(quán)、管理權(quán)與內(nèi)部規(guī)章若要變動，須監(jiān)管局批準許可才能變更，且認證程序和收費標準也由監(jiān)管局制定。但認證標準和規(guī)范則由有關(guān)法定監(jiān)管機構(gòu)制定。已有的認證機構(gòu)——國家評價與鑒定委員會和國家鑒定理事會（National Board of Accreditation），在向新監(jiān)管局注冊前仍保持正常運轉(zhuǎn)。依照此法規(guī)，所有新設高校在招生前需經(jīng)過強制鑒定，已有的未鑒定高校與專業(yè)需于三年內(nèi)通過該鑒定，已通過鑒定的高校與專業(yè)僅需要在鑒定有效期滿之時再鑒定。法規(guī)對依照規(guī)定展開鑒定有著嚴厲的處罰舉措，最高是監(jiān)禁2年或罰款1千萬盧比（約人民幣150000元），或兩者并罰。但中央政府有權(quán)決定哪些高?？刹粎⑴c強制性鑒定。此法規(guī)把高等教育支出績效問題置于焦點，一方面要求自治的高校必須依法鑒定，另一方面對專業(yè)鑒定機構(gòu)進行監(jiān)管。新法規(guī)使得注冊與鑒定程序及時、透明與可信。法規(guī)希望經(jīng)由鑒定提供有關(guān)高等教育支出績效的可靠信息，為學生校際流動提供資訊，印度政府也期盼經(jīng)由此法規(guī)，使得績效評價舉措和國際標準同步。由于支持多家鑒定機構(gòu)的共存，該法規(guī)也為高校帶來多種鑒定選擇余地。

三、績效評價過程中的學生參與機制

高等教育部門只有經(jīng)由創(chuàng)新績效管理體制，暢通學生參與高等教育支出績效評價的渠道，引導學生參與高等教育支出績效評價活動的全過程，才能真正發(fā)揮學生在高等教育支出績效評價中的積極性和主體性。在印度，學生參與高等教育支出績效評價既是法定的權(quán)利使然，也是由印度學生自治傳統(tǒng)所決定的。學生代表可以直接參與評價計劃的制定，同時學生有權(quán)評價高校教學與學習、項目設計、學習環(huán)境，不僅以多種方式參與高等教育機構(gòu)內(nèi)部績效評價機制，還可能作為高等教育支出績效評價部署外部評價專門小組專家，直接參與高等教育外部績效評價。學生在外部評價專門小組中發(fā)揮了獨特的作用，甚至擔當起領(lǐng)導責任。學生同評價小組成員一道，參加評價的整個活動，對所有學生有關(guān)問題負有特別的責任。學生首先是一名學生，然后是國家或院系層面的學生代表，同時也是評價機構(gòu)的一員與高等教育最大的利益相關(guān)者。學生參與可以推動評價機構(gòu)更為深刻地討論，使課程、教學、考試形式等依照學生的經(jīng)驗獲得完善與改進，同時還加強了關(guān)系學生利益的教育支出績效評價的合法性，展現(xiàn)了高等教育支出績效評價中的民主。這種獨具特色的評價模式給我國的高等教育帶來了一些啟示。

評價技術(shù)革新與健全為評價結(jié)果的實施與利用打下堅實基礎(chǔ)，在評價工作中重視濃濃的人性化氛圍則可極大提升“學生參與”中有關(guān)人員對于評價的理解與接受程度。印度為學生參與評價從如下方面創(chuàng)造了良好的評價環(huán)境：

第一，設計的指標切實從學生的角度考慮。評價指標的設計不僅全面考慮科學性，還貼心地考慮到使用評價指標的對象。在指標的具體內(nèi)容、語言表述等方面盡量貼合學生，以利于學生對指標的理解與把握，避免評價中偏差的出現(xiàn)。

第二，增加學生參與評價活動的機會。評價的組織者為學生創(chuàng)造更多的機會參與評價活動，使學生更為了解評價，也使評價更為公開透明。一方面，挑選具有代表性的學生。經(jīng)由班級推選或教師提名、征求學生意見等手段挑選。所挑選的學生通常具有極強的責任心，為人誠實，為教師與學生所認可。另一方面，對挑選的學生代表實施培訓。讓其深刻了解自身的職責、需要完成的工作、如何去完成，使得學生代表從事評價活動的能力更強。

第三，確保學生在評價活動中擁有足夠的評價時間。在有關(guān)文件中明確規(guī)定績效評價中學生的評價時間，保證學生有充足的時間思考實施評價。在學生進行評價時，為學生在心理上創(chuàng)設寬松的評價氛圍，并對評價規(guī)則給予詳細講解，解答評價活動中出現(xiàn)的種種疑問。

高等教育不再作為發(fā)展的手段，或作為生產(chǎn)性的手段，而是學生發(fā)展的基本過程與目標。學生不再是高等教育的工具，或作為教育的客體，而是高等教育的主體，學生是高等教育支出績效評價的最主要的利益相關(guān)者。他們不僅是高等院校教育支出績效產(chǎn)品的最直接載體，是績效評價的目標與對象，還是績效評價不可或缺的一個主體。因此，讓學生實質(zhì)性地參與績效評價活動相當重要。印度經(jīng)由高等教育立法，在法律上明確了學生參與高等教育支出績效評價的機制，從制度層面上確保了學生參與的權(quán)利，維護了學生權(quán)益。我國高等教育部門有必要從利益相關(guān)者的視閾分析高等教育支出績效評價中的學生參與行為，提出改進舉措，應積極思考和探討學生有效參與高等教育支出績效評價的方式和方法。同時，還要積極培育高等院校的績效評價文化，加強有利于績效評價發(fā)展的環(huán)境建設，包括人文環(huán)境和制度環(huán)境的建設，讓績效意識滲透到所有相關(guān)人員的意識與活動中，把績效評價逐步發(fā)展成為自然的、常態(tài)的要求，形成各具特色的、有利于高?？冃Оl(fā)展的環(huán)境。

四、績效評價信息的公開和透明

從印度高等教育支出績效評價的整個過程來看，透明性和公開性一直是其重要原則。印度政府認為，高等教育服務的運作方式不應有任何秘密，公共服務不應隱蔽于神秘的面紗中，政府高等教育投入活動應為公開與透明的，高等教育支出績效評價的內(nèi)容、標準、過程與結(jié)果也要及時公布。另外，對于那些績效較差的高等教育服務部門，有關(guān)媒體也及時予以公布，激發(fā)其快速提升服務水準、改進服務質(zhì)量。經(jīng)由公開評估指標體系設計的原則、方式和方法，可廣泛吸收政府官員、專家學者、社會團體、社會成員的合理意見，及時修正與完善指標體系。社會成員能夠查閱政府高等教育支出績效改進狀況，協(xié)助并監(jiān)督政府改善高等教育服務管理與服務；投資者能夠把握政府高等教育服務的績效水平，作為投資參考；被考核單位的管理者與工作人員能夠清楚自身的優(yōu)勢與欠缺，明確努力方向。

印度引用國際高等教育支出績效評價的慣用做法，全面發(fā)揚信息化技術(shù)的實時性、準確性、開放性、高效性等優(yōu)勢，把教育投入狀態(tài)數(shù)據(jù)庫與評價活動有機聯(lián)結(jié)，定量評價信息可經(jīng)由數(shù)據(jù)庫獲取，提高績效信息的時效性與準確性，減輕實際入校調(diào)查的工作量，減少評估的經(jīng)濟成本與社會成本。印度推行的信息公開機制，制定每年一次的定期發(fā)布制度，規(guī)定高等教育支出績效評價信息必須經(jīng)由電臺、報紙、刊物、網(wǎng)站等媒體公開，并經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)、電話、郵件的方式建立切實可行的社會成員投訴渠道接受社會成員的監(jiān)督與評議。經(jīng)由建設、維護專門為學生、家長與雇主提供必要信息的查詢網(wǎng)站，及時公布高校教育投入狀況和評價結(jié)果，使公眾了解評價活動的進展與成效，爭取社會各界對高等教育支出績效評價的理解、支持與認同。譬如，在評價信息的處理上，印度國家評價與鑒定委員會（NAAC）的審核結(jié)果均會于其官方網(wǎng)站上公布，同時設有專門網(wǎng)站來發(fā)布各高等院校的支出績效信息，公眾可以自由上網(wǎng)查詢?？冃гu價信息的公開能夠提高績效評價公信力，有效地改善高等教育的社會形象。公信力是政府高等教育服務的號召力和影響力，是政府高等教育服務能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府高等教育服務的權(quán)威性、民主程度與法治建設程度。同時，它也是社會成員對政府高等教育服務的評價，反映著社會成員對政府高等教育服務的信任度與滿意度。

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