成濤林

（蘇州大學(xué)，江蘇 215021）

蘇州是江蘇全省唯一的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試點地區(qū)。全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展，是推動蘇州經(jīng)濟社會實現(xiàn)新跨越的重大戰(zhàn)略選擇。村級集體經(jīng)濟，是集體經(jīng)濟的一種，是生產(chǎn)資料歸村民（或社區(qū)居民）共同所有的一種公有制經(jīng)濟。村級集體經(jīng)濟是村級組織的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是村級組織有效發(fā)揮職能作用的前提和保障，它關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的成效，關(guān)系到農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活，關(guān)系到農(nóng)村和諧社會建設(shè)。研究蘇州城鄉(xiāng)一體化背景下的村級集體經(jīng)濟發(fā)展之路，總結(jié)村級集體經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，提出新形勢下村級集體經(jīng)濟發(fā)展新思路，對加快推進(jìn)蘇州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供科學(xué)的樣板具有重要的現(xiàn)實意義，對促進(jìn)“三農(nóng)”研究也具有重要的理論意義。

一、蘇州村級集體經(jīng)濟發(fā)展的歷程及主要特點

（一）主要發(fā)展歷程

20世紀(jì)70年代后期，蘇州就把發(fā)展村級集體經(jīng)濟作為深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新體制機制的重要組成部分。村級集體經(jīng)濟迅速發(fā)展，實力不斷增強，成為蘇州農(nóng)村的一大特色，因此而得以聞名全國?；仡櫶K州村級集體經(jīng)濟發(fā)展的歷程，主要經(jīng)歷了三個階段：

第一階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起到形成蘇南模式，蘇州村級集體經(jīng)濟完成了由單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向以農(nóng)為輔的多種經(jīng)營轉(zhuǎn)變。1983年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，促成了蘇州村級集體經(jīng)濟在經(jīng)營形式上的重大變化。農(nóng)戶家庭生產(chǎn)與村級集體統(tǒng)一服務(wù)相結(jié)合的雙層經(jīng)營替代了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營，成為農(nóng)村經(jīng)營的基本形式，并且有效解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，包括隊辦企業(yè)在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因此異軍突起、迅猛發(fā)展，迎來了農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)、農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展的繁榮時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值占據(jù)全市農(nóng)村經(jīng)濟總量半壁江山。此次改革，蘇州村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟的歷史性跨越，成為蘇南模式的重要組成部分。

第二階段，村辦企業(yè)普遍轉(zhuǎn)制，村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)了由資產(chǎn)經(jīng)營向資本經(jīng)營轉(zhuǎn)變。此次改革始于1996年，到1999年基本完成，主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大范圍產(chǎn)權(quán)制度改革為特征。這期間，全市有1.3萬多鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)實行了各種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，主要有公司制企業(yè)、股份合作制企業(yè)、私人經(jīng)營企業(yè)，還有少量企業(yè)被兼并或宣布破產(chǎn)。在這次改革中，絕大多數(shù)地方采用“動產(chǎn)出售，不動產(chǎn)租賃，集團公司不撤，注冊商標(biāo)不賣，債權(quán)債務(wù)相抵后劃轉(zhuǎn)”的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移做法。因此，村集體投資建造的大部分廠房、絕大部分供電供水供氣設(shè)施以及所有企業(yè)用地的所有權(quán)、使用權(quán)仍為村集體所有。正是由于保留了村級集體這塊“自留地”，為以后村級集體經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

第三階段，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織，村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)了由所有者主體不明晰到明確的根本轉(zhuǎn)變。這一改革從2001年下半年開始，目前已接近尾聲，以全面推行農(nóng)村“三大合作”（社區(qū)股份合作、土地股份合作、專業(yè)股份合作）為特征，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織。推行農(nóng)村“三大合作”改革，其目的是要順應(yīng)城市化加快發(fā)展的新趨勢，創(chuàng)新農(nóng)村組織體系，加快建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的經(jīng)濟體制和組織機制，發(fā)展新型集體經(jīng)濟，恢復(fù)其“合作經(jīng)濟”的本質(zhì)屬性，增添新的發(fā)展活力。截至2012年底，全市累計組建各類股份合作經(jīng)濟組織3928家，其中聯(lián)合集團達(dá)104家，持股農(nóng)民比例達(dá)96%。村級集體經(jīng)濟收入連續(xù)8年、農(nóng)民人均純收入連續(xù)10年實現(xiàn)兩位數(shù)以上增長。全市農(nóng)村集體經(jīng)濟總量突破1200億元，村均收入582萬元，分別比上年增長14%和15.7%。

（二）主要特點

1.做強主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，吸納村民就業(yè)，帶動村民共同致富。通過做大做強主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成塊狀經(jīng)濟，促進(jìn)農(nóng)村勞動力充分就業(yè)。例如，常熟的夢蘭村和夢蘭集團、蔣巷村和常盛集團、張家港的永聯(lián)村和永鋼集團等，都是做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、村企聯(lián)合發(fā)展的典型。張家港南豐鎮(zhèn)的永聯(lián)村是全國著名的“鋼鐵村”，多年來永聯(lián)村和永鋼集團一直實行村企合一的發(fā)展模式。伴隨村企經(jīng)濟的不斷強大，永聯(lián)村村民享受到了越來越多的福利。村級公共設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民新村建設(shè)，老保、醫(yī)保、低保的建立，文化、教育事業(yè)的發(fā)展都由村集體來承擔(dān)。為了更好地服務(wù)農(nóng)民，吸收剩余勞動力，永聯(lián)村黨委和永鋼集團公司在永鋼集團部分崗位上選用“大齡”村民，幫助大齡農(nóng)民解決工作問題，切實提高農(nóng)民收入。

2.充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，抓住機遇走特色發(fā)展道路。一些緊鄰城鎮(zhèn)的村，地理位置優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢明顯，市域、鎮(zhèn)域經(jīng)濟帶動作用明顯。尤其是城市近郊的鎮(zhèn)村，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置，抓住機遇發(fā)展村級集體經(jīng)濟。位于望亭鎮(zhèn)最南面的項路村與蘇州高新區(qū)相接，近年來抓住環(huán)市區(qū)企業(yè)撤向外圍的機遇，在新312國道、230省道、蘇錫繞城高速等城市交通動脈沿線建設(shè)工業(yè)小區(qū)，完善配套設(shè)施，統(tǒng)一招商，走出了一條因地制宜的發(fā)展道路。2012年，全村180多家企業(yè)實現(xiàn)銷售13.5億元，上交稅收4590萬元，為村級經(jīng)濟貢獻(xiàn)595.5萬元。作為蘇州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)核心區(qū)域，項路村還把6000多畝土地流轉(zhuǎn)出來規(guī)模經(jīng)營，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率翻了好幾倍。借力土地復(fù)墾、循環(huán)農(nóng)業(yè)示范工程等涉農(nóng)項目建設(shè)，使“田成方、樹成行、渠成連、路相通” 農(nóng)業(yè)景觀成為現(xiàn)實。全村2013年農(nóng)業(yè)、工業(yè)和三產(chǎn)服務(wù)業(yè)的續(xù)租合同發(fā)包收入將達(dá)到1523萬元，比去年同期增長40%。

3.探索資本化經(jīng)營、多元化發(fā)展的股份合作經(jīng)濟發(fā)展新模式。在探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展新模式方面，蘇州部分村大膽探索，先行先試，成立和發(fā)展了各種形式的股份合作社。近年來，各股份合作社積極探索新型管理模式，進(jìn)一步盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，實現(xiàn)集體經(jīng)濟的不斷保值增值。進(jìn)一步深化實施的股份合作社改革，有效完善了讓本地村民持續(xù)增收與集體經(jīng)濟長效發(fā)展的運作平臺。這些合作社在加速蘇州城鄉(xiāng)一體化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、確保農(nóng)民可持續(xù)增收等方面發(fā)揮著日益重要的作用。例如相城區(qū)新巷村全村村民自愿入股成立了集果品生產(chǎn)、銷售和花卉苗木于一體的農(nóng)民專業(yè)合作組織，并把4500畝土地從村民手中流轉(zhuǎn)出來，成立新巷農(nóng)藝科技園，由農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一運營管理，明晰集體產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新運行機制，對生產(chǎn)要素進(jìn)行重新組合。發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種，重點開發(fā)新巷林果基地，生產(chǎn)培育出的花卉、苗木已銷往全國。2011年以來，蘇州農(nóng)村股份合作經(jīng)濟邁入集團化發(fā)展進(jìn)程，為了讓合作社走向市場，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，轉(zhuǎn)變集體經(jīng)濟發(fā)展方式，2011年吳中區(qū)湖橋村三個合作社共同出資6500萬元，組建了湖橋集團，將村域內(nèi)8000多畝土地全部流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，打造高科技農(nóng)業(yè)園，下設(shè)五大子公司擴展經(jīng)營范圍，全面進(jìn)入三產(chǎn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，2012年村級集體總資產(chǎn)達(dá)到8億元，村級經(jīng)濟收入突破8000萬元，增幅“七年翻六番”。

4.整合優(yōu)質(zhì)資源，積極創(chuàng)新村級集體資產(chǎn)有效運營模式。近年來，各村整合資源扶持發(fā)展村級集體經(jīng)濟，從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房等二產(chǎn)物業(yè)項目，到加快三產(chǎn)服務(wù)業(yè)項目發(fā)展，以多種項目建設(shè)為載體獲得更高的投資效益，村級集體經(jīng)濟收入途徑轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y產(chǎn)性收入和項目投資收入為主。例如，太倉一直鼓勵各村整合資源，因地制宜建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉儲物流、三產(chǎn)服務(wù)用房、綜合商業(yè)體等多元化的物業(yè)項目。并整合了一批優(yōu)質(zhì)資源，使各村（社區(qū)）抱團發(fā)展，使各村（社區(qū)）集體經(jīng)濟實力大幅度提升。目前，太倉已相繼建立了7個鎮(zhèn)區(qū)抱團發(fā)展的市場主體，累計注冊資本4.95億元。同時，各鎮(zhèn)（區(qū)）將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的優(yōu)質(zhì)資源逐步向村集體傾斜，規(guī)劃并啟動了10個富民強村載體，促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展方式的有效轉(zhuǎn)變。

5.因地制宜發(fā)展特色旅游，走高附加值、生態(tài)化發(fā)展道路。一些鄰湖、鄰風(fēng)景區(qū)的村，利用自身自然資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)及其配套設(shè)施，農(nóng)民、集體雙得益。吳中區(qū)的三山島、旺山，吳江的同里，相城區(qū)的陽澄湖等都是蘇州特色旅游帶動村級經(jīng)濟發(fā)展的典型。擁有五分之三太湖水域的吳中區(qū)，把區(qū)域自然資源巧妙地轉(zhuǎn)化成了獨特的村級集體經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。吳中區(qū)多個村莊臨近環(huán)太湖各個景區(qū)，擁有生態(tài)美景、綠色農(nóng)產(chǎn)品以及深厚的文化底蘊，規(guī)劃起一條特色休閑旅游產(chǎn)業(yè)鏈，不僅引來全國各地游客，而且鼓了農(nóng)民的錢袋子。相城區(qū)的陽澄湖鎮(zhèn)充分利用“陽澄湖”自然資源和歷史優(yōu)勢，在陽澄湖畔建立了一個以規(guī)?；咝O業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以科技型精品農(nóng)業(yè)為主要特色的國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，建成了高效生態(tài)漁業(yè)區(qū)、農(nóng)耕體驗區(qū)、休閑垂釣區(qū)和農(nóng)業(yè)科技研發(fā)區(qū)等“四大功能區(qū)”，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，挖掘農(nóng)業(yè)附加值，累計帶動周邊3000多戶農(nóng)戶增收致富，農(nóng)戶除了享受14%保底分紅外，還可以勞動力形式參與合作社經(jīng)營，獲得每月1500元的保底工資，因此，人均收入較傳統(tǒng)生產(chǎn)養(yǎng)殖增加約30%以上。

二、蘇州村級集體經(jīng)濟發(fā)展的積極作用

（一）提高了農(nóng)民收入水平

發(fā)展村級集體經(jīng)濟，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)民致富增收的重要途徑之一。隨著村級集體經(jīng)濟的加快發(fā)展，通過組建股份合作社，基本實現(xiàn)農(nóng)民人人是股東，家家有股份，年年有分紅的農(nóng)民增收新機制，農(nóng)村財產(chǎn)性收入覆蓋范圍也不斷擴大。農(nóng)民每年獲得的股份分紅收益、土地出讓收入人均已超過200元，為促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，構(gòu)建了農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制。2012年，蘇州市農(nóng)民人均純收入達(dá)19396元，其中財產(chǎn)性收入1389元，比上年增長19.8%，占比7.1%。租金收入、轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)收入、股息紅利和投資收益都是財產(chǎn)性收入的主要來源。例如，位于蘇州西南角的吳中區(qū)湖橋村，由農(nóng)村“三大股份合作社”共同出資組建全國首家農(nóng)民集團“蘇州湖橋集團”，全村村民以各種資產(chǎn)入股，實現(xiàn)了農(nóng)民收入顯著增加。據(jù)統(tǒng)計，2012年全村農(nóng)民戶均股紅分配可達(dá)戶均10000元。地處相城、常熟、無錫三地交界的相城區(qū)靈峰村，10年來積極探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展新模式，通過土地流轉(zhuǎn)成立股份合作社村民人均純收入也逐年增加，2012年達(dá)到人均23000元。

（二）有效改善了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施

有了發(fā)展良好的村級集體經(jīng)濟保障，村集體能投入更多資金用于村莊公路、農(nóng)村水利、道路硬化、橋梁及環(huán)境整治等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善了，環(huán)境優(yōu)美了，又能對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展起到推動作用，形成良性互動的發(fā)展局面。甪直鎮(zhèn)澄墩村從2009年到2011年，通過引進(jìn)玫瑰園、水果采摘園、觀賞魚養(yǎng)殖等5個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，繼而投入資金修橋鋪路，建設(shè)休閑農(nóng)莊，既發(fā)展了生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加了農(nóng)民收入，又改善了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，美化了村民生活環(huán)境，從兩方面惠民利民。又如吳中區(qū)湖橋村，自2005年村級集體經(jīng)濟開始飛速發(fā)展的同時，七年來，村在優(yōu)化環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上累計投入超過2億元，進(jìn)行了村內(nèi)道路改造、路燈亮化、村莊綠化、污水潔化等基礎(chǔ)設(shè)施項目，為村民提供了生態(tài)宜居、環(huán)境優(yōu)美、舒適便利的新農(nóng)村生活環(huán)境。

（三）加快了社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療、文體活動等基本公共服務(wù)向廣大農(nóng)民的覆蓋

村級集體經(jīng)濟是村民集體所有制經(jīng)濟，村級集體經(jīng)濟發(fā)展了，村級收入增加了，就能充分利用經(jīng)濟發(fā)展所積聚的財力，用于為村民改善民生，為村民興辦各種福利事業(yè)，增進(jìn)群眾的福利保障，提高村民的物質(zhì)文化生活水平。如湖橋村2012年村民享受股金分紅和社會保障補償、醫(yī)療補貼、扶貧幫困、大病救助、尊老金、數(shù)字電視實施高清化等各種政策性、福利性補貼戶均達(dá)到15000元。村里建起了醫(yī)療保障、文體活動中心，村民全方位享受到了均等化公共服務(wù)。又如靈峰村2012年村級可支配收入6083萬元，隨著村級財力的增強，靈峰村投入數(shù)千萬元在全村核心位置建造了社區(qū)服務(wù)中心，籃球場、圖書室、健身房、老年活動中心等設(shè)施一應(yīng)俱全，為村民業(yè)余生活提供各種便利，全部免費為村民開放，讓農(nóng)民也享受到城市居民一樣的福利待遇和公共服務(wù)。

（四）推動了農(nóng)村和諧社會建設(shè)

村級集體經(jīng)濟發(fā)展也帶來了顯著的社會效益。農(nóng)村社會成員福利有了保障，生活質(zhì)量有了改善，文化素質(zhì)得到了提高，人民群眾對村黨委村委會滿意度也有極大的提高，維護了社會穩(wěn)定與團結(jié)，促進(jìn)了農(nóng)村和諧社會建設(shè)。如吳中區(qū)湖橋村，建立了社會保障、公共安全、社區(qū)治理、社會組織、社區(qū)治理、組織建設(shè)等六大體系，全面提升社會事業(yè)發(fā)展水平，形成了“辦事有規(guī)矩、說話有誠信、處事有底線”的良好風(fēng)氣，全村連續(xù)七年保持無重大安全事故、無重大刑事案件、無群體性上訪、無計劃外生育、無違章搭建等“六無”，村民對村“兩委”班子的滿意率高達(dá)98.6%。

三、蘇州村級集體經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題

近年來，村級集體經(jīng)濟發(fā)展取得了一定成效，但在推進(jìn)過程中，在體制、機制、運行上仍然存在一些具體問題和困難。

（一）思想觀念沒有與時俱進(jìn)

消極滯后的思想觀念成為村級集體經(jīng)濟發(fā)展的軟阻力，有的干部認(rèn)為村級集體經(jīng)濟是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)紛紛改制的背景下，市委、市政府又提出了打造民營經(jīng)濟的目標(biāo)，認(rèn)為村級集體經(jīng)濟應(yīng)該讓位于個體私營和民營經(jīng)濟。還有的干部認(rèn)為，市場經(jīng)濟下，誰有本事，誰致富，有無集體經(jīng)濟無關(guān)緊要，村級集體經(jīng)濟能保證村里的日常開支即可，不必追求發(fā)展壯大，村級集體經(jīng)濟搞不好還要擔(dān)風(fēng)險。也有些村雖然認(rèn)識到新形勢下發(fā)展村級集體經(jīng)濟的重要性，但與外界聯(lián)系不足，缺乏信息資源，缺乏發(fā)展村級集體經(jīng)濟的開拓創(chuàng)新精神和抓經(jīng)濟發(fā)展的能力，從而在村級集體經(jīng)濟發(fā)展中邁不開“步子”，找不到“路子”。在村級集體經(jīng)濟合作組織組建過程中，對自身資源優(yōu)勢認(rèn)識不足，盲目學(xué)習(xí)其他地區(qū)經(jīng)驗，造成有的村級集體經(jīng)濟發(fā)展空間有限。觀念的滯后制約了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展空間，這也是導(dǎo)致部分村集體經(jīng)濟發(fā)展滯后的重要原因。

（二）經(jīng)營管理人才缺乏

村級組織受地理環(huán)境、財力狀況等方面的限制，對人才引進(jìn)的投入不足，在人才引進(jìn)、用才觀念上相對落后，人才資源配置市場化程度偏低。在管理體制上，現(xiàn)行的人才管理體制較難調(diào)動人才的積極性。在政策環(huán)境上，人才政策還不夠完善配套，人才施展才能空間還不夠?qū)捤?。另外村級工資待遇相對較低，缺乏吸引人才、引進(jìn)人才、留住人才的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）村級集體經(jīng)濟的主體收入來源單一

雖然蘇州在發(fā)展村級集體收入上不斷創(chuàng)新思路，村級集體經(jīng)濟不斷尋找新的發(fā)展方向，形成了多樣化的發(fā)展模式，但主體收入仍然是土地、房產(chǎn)等出租收入，導(dǎo)致對企業(yè)依賴性較強，一旦企業(yè)效益不好或從村內(nèi)遷出對村集體經(jīng)濟影響較大，增加了村級集體經(jīng)濟的波動性風(fēng)險。

（四）村級集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡

受地理位置、資源稟賦等影響，部分處于城鄉(xiāng)結(jié)合部、擁有各種自然資源的村，其集體經(jīng)濟發(fā)展就比較好。而一些地理位置偏僻、無明顯特色資源的村落，由于種種原因，村級集體經(jīng)濟發(fā)展就明顯慢半拍。村級集體年收入相差數(shù)百倍。區(qū)域位置好、管理水平較高的村，依靠城鎮(zhèn)建設(shè)和工商業(yè)發(fā)展，通過承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、股份制合作等辦法，多渠道獲得穩(wěn)定的收入來源，集體經(jīng)濟實力較強。而區(qū)位和資源優(yōu)勢較差、基礎(chǔ)條件落后、管理水平低下的村，村組織服務(wù)功能差，公益事業(yè)難于興辦，村集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，難以保證村級組織正常運轉(zhuǎn)。

（五）“三大合作社”的稅收優(yōu)惠政策難以實施到位

現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對農(nóng)民專業(yè)合作社的界定是“在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織”，其涵蓋范圍較窄，僅限于以農(nóng)產(chǎn)品為中心的農(nóng)民專業(yè)合作社。而目前的“三大合作社”中的農(nóng)村社區(qū)和土地合作兩大股份組織形式不屬于上述定性范圍，實際上從法律上來講，它們的法人地位沒有明確，在進(jìn)行工商登記時，仍然登記為非公合伙制企業(yè)。因此，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中明確的相應(yīng)稅收優(yōu)惠也不能享受。此外，作為一種新型經(jīng)濟組織，稅法尚沒有對其明確的優(yōu)惠政策。在目前實踐中，地方政府主要采取地方留成部分稅收返還的方式鼓勵和扶持“三大合作社”的發(fā)展壯大，雖然形式上行之有效，做法上也合情合理，但是作為地方政府沒有稅收優(yōu)惠權(quán)，這樣的做法不利于維護稅法權(quán)威和保障財政收入完整，其合法性存疑。

四、發(fā)展村級集體經(jīng)濟的財政政策建議

（一）完善扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展的長效機制

一是深化農(nóng)村土地使用制度改革。推行村集體建設(shè)留用地政策，將一定比例的村集體土地作為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地，并且給予由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)的留用地開發(fā)經(jīng)營相關(guān)土地稅費的減免。不斷探索創(chuàng)新農(nóng)民宅基地置換增量土地政策，從土地要素上拓寬村級集體經(jīng)濟發(fā)展渠道。二是盡量減輕村級集體經(jīng)濟稅負(fù)負(fù)擔(dān)。實行村級集體經(jīng)濟合作組織經(jīng)營活動中的增值稅等先收后返扶持政策。對村級集體經(jīng)濟組織獲得的各種財政性補助或獎勵資金給予免征企業(yè)所得稅，對村級集體經(jīng)濟組織獲得的營業(yè)性收入，免征營業(yè)稅。三是積極扶持村級合作農(nóng)場發(fā)展。發(fā)展村集體經(jīng)濟主導(dǎo)的村級合作農(nóng)場有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度和規(guī)?；?jīng)營。應(yīng)出臺對村級合作農(nóng)場，特別是在基本農(nóng)田保護區(qū)建設(shè)村級合作農(nóng)場的扶持政策。對村級合作農(nóng)場的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，特色農(nóng)機具、加工設(shè)備等固定資產(chǎn)購置、土地流轉(zhuǎn)費給予補貼。財政可安排獎補資金，按村級合作農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模、對集體經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)度、帶動本地農(nóng)戶生活水平提升等效益指標(biāo)分檔獎勵。積極落實村級合作農(nóng)場享受國家規(guī)定的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)的稅收優(yōu)惠政策。

（二）突出強化稅收政策對“三大合作組織”的扶持力度

一是建立稅收優(yōu)惠政策提醒告知制度，通過新聞媒體、電子網(wǎng)絡(luò)、定期上門等形式及時向新型農(nóng)村經(jīng)濟合作組織宣傳涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策。及時把各類涉農(nóng)稅收政策梳理歸集、匯編成冊，告知農(nóng)村經(jīng)濟合作組織納稅人，幫助他們用好優(yōu)惠政策。二是積極開展納稅輔導(dǎo)、納稅評估、查前告知等人性化服務(wù)舉措，提高納稅人依法納稅的自覺性，避免因不知法而違法或享受不到優(yōu)惠政策。三是加大對一般性農(nóng)村經(jīng)濟合作組織生產(chǎn)經(jīng)營活動的稅收扶持，比如對農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人、從事農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)納稅人等也給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。四是出臺鼓勵社會資金投向新農(nóng)村建設(shè)的稅收優(yōu)惠政策，建議對單位和個人向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的捐贈給予稅前全額扣除的優(yōu)惠，增加農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的資金來源。

（三）充分發(fā)揮財政“一事一議”、生態(tài)補償、良種補貼、金融支持等各種政策的作用，支持和推動村級集體經(jīng)濟發(fā)展

一是財政加大對涉及生態(tài)保護村的支持力度，鼓勵村級集體經(jīng)濟以健康可持續(xù)的方式發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展需要考慮生態(tài)保護的可持續(xù)發(fā)展問題，村級集體經(jīng)濟發(fā)展起源于土地、河湖等自然生態(tài)環(huán)境，要規(guī)劃好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡問題。二是先行先試，允許有條件的村成立金融擔(dān)保公司，制定規(guī)范合理的農(nóng)村小貸公司審批程序，加大對村集體經(jīng)濟組織的小額貸款貼息力度，積極為村集體經(jīng)濟發(fā)展提供貸款擔(dān)保。三是積極幫助申報村級各類生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基建等優(yōu)質(zhì)項目，為村級集體經(jīng)濟發(fā)展向上爭取省級獎勵補貼資金和稅費減免。四是做大“一事一議”專項資金盤子，拓展使用范圍，通過以獎代補、貼息等多種方式加大對村級集體經(jīng)濟發(fā)展的鼓勵和扶持。五是不斷減免和取消村級集體經(jīng)濟發(fā)展的各種合理不合理費用負(fù)擔(dān)。目前涉及村級集體經(jīng)濟發(fā)展的各種收費項目主要涉及廣電、電力、規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門，應(yīng)歸并整合各種收費項目，并降低收費標(biāo)準(zhǔn)，減輕負(fù)擔(dān)，使其輕裝上陣。

（四）設(shè)立扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展的財政專項資金

目前，中央、省、市、縣都僅有針對專業(yè)合作社的財政扶持專項資金，但是從基層反映看，普遍認(rèn)為財政扶持專項資金規(guī)模較小，在扶持方式上基本上以示范項目為主，扶持條件門檻太高，對村級集體經(jīng)濟的扶持覆蓋面還不夠。各級財政應(yīng)該盡快設(shè)立扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展的專項資金：一是向省財政爭取加大對村級集體經(jīng)濟發(fā)展的扶持政策和資金，江蘇省促進(jìn)村級集體經(jīng)濟發(fā)展改革創(chuàng)新的政策可以在蘇州先行先試，發(fā)揮蘇州城鄉(xiāng)一體化改革聯(lián)系點的作用。二是蘇州市、區(qū)兩級財政設(shè)立扶持村級集體經(jīng)濟的專項資金，整合各類惠農(nóng)支農(nóng)項目資金，優(yōu)先安排村級集體經(jīng)濟組織實施土地整理、資源開發(fā)、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。對村級集體經(jīng)濟發(fā)展所需人才、信息、項目等方面給予支持。

（五）引導(dǎo)村級集體經(jīng)濟組織設(shè)立村級集體經(jīng)濟收益穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金

在村級集體經(jīng)濟組織深入市場化集團化的背景下，為避免市場風(fēng)險所引起的村級集體經(jīng)濟收益和村民收入的過大波動，要引導(dǎo)支持村級集體經(jīng)濟組織規(guī)范相關(guān)制度保障，設(shè)立收益穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。一是引導(dǎo)村級集體經(jīng)濟組織明晰收益分配，堅持“效益決定分配，盈利共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，當(dāng)年收益應(yīng)當(dāng)先彌補上年虧損，再提取一定比例（如不少于20%）公益金，設(shè)立防范村級集體經(jīng)濟組織市場風(fēng)險的收益穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，再根據(jù)不同的股權(quán)設(shè)置形式進(jìn)行分配。二是實施激勵促發(fā)展，推行地方一般預(yù)算收入獎勵政策。對于村級集體經(jīng)濟組織創(chuàng)造的公共財政預(yù)算收入增量部分，要按照一定比例獎勵返還給村，作為村級集體經(jīng)濟再發(fā)展基金，用于防范市場風(fēng)險引發(fā)穩(wěn)定村級集體組織經(jīng)濟收益和村民財產(chǎn)性收入過大波動。

（六）探索建立村級集體經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)保險有機結(jié)合互促發(fā)展的長效機制

在蘇州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，隨著現(xiàn)代工業(yè)化生產(chǎn)方式引入農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險承擔(dān)主體由個體農(nóng)民轉(zhuǎn)為村級集體經(jīng)濟組織，而承擔(dān)風(fēng)險的種類也從自然災(zāi)害擴展到農(nóng)業(yè)投資、經(jīng)營和管理等市場風(fēng)險。這些變化給農(nóng)業(yè)保險提供了擴展服務(wù)空間，應(yīng)建立村級集體經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)保險互促發(fā)展的有效機制。一是通過與村級集體經(jīng)濟組織合作進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)保險的參保率和覆蓋面。二是鼓勵各市、區(qū)政府、保險機構(gòu)和村委會合作根據(jù)農(nóng)村專業(yè)合作組織經(jīng)營發(fā)展和風(fēng)險狀況的需要，及時推出新險種。三是進(jìn)一步加大市級高效農(nóng)業(yè)保險獎補政策力度，將更多高投入、高產(chǎn)出、高風(fēng)險的高效農(nóng)業(yè)項目納入政策性農(nóng)業(yè)保險范圍，滿足村級集體組織發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)需要。四是通過農(nóng)業(yè)保險提高村級集體經(jīng)濟組織的資金融通能力。制定相關(guān)管理辦法建立農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸相結(jié)合的銀?；訖C制，探索農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金等農(nóng)業(yè)保險基金支持農(nóng)業(yè)貸款的銀保合作模式，增強村級集體經(jīng)濟組織防范市場風(fēng)險的能力和途徑。