魏乾梅

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

高校專項資金績效審計的理論探源

魏乾梅

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

文章以高校專項資金績效審計相關(guān)核心概念為切入點，論述了高校發(fā)展中開展績效審計的意義，分析了與高校專項資金績效審計評價高度相關(guān)的幾個理論依據(jù)，為探討高校專項資金績效審計實踐奠定理論基礎(chǔ)。

高校發(fā)展；專項資金；績效審計；理論依據(jù)

一、核心概念的界定

（一）績效審計

“績效審計”概念源于英國管理學(xué)會、機械工程師協(xié)會羅斯教授編寫的 《管理審計學(xué)》，羅斯把企業(yè)劃分為若干個職責(zé)各異的部門，用效率來衡量管理的技術(shù)程序，來審查評價每個職能部門的效率和成績。1985年，英國績效審計理論權(quán)威約翰.J.格林教授編著的 《績效審計》探討了績效審計概念問題，論述了經(jīng)濟性、效率性和效果性 （即3E）三要素的含義?？冃徲嬀褪菍σ粋€工作項目的效益和效果進行傳統(tǒng)的分析，圍繞項目的效果性、經(jīng)濟性和效率性 （即3E）進行評價。其實，績效審計沒有單一的定義概念，絕大多數(shù)國際組織，如最高審計機關(guān)國際組織、國際會計師聯(lián)合會、最高審計機關(guān)，均對績效審計有著不同定義[1]。最高審計機關(guān)國際組織對績效審計的定義： “除了重要性和意義都不容置疑的財務(wù)審計之外，還有另一類審計，它是對政府工作的績效、效果、經(jīng)濟性和效率進行的審計?！?/p>

（二）高校績效審計

高?？冃徲嬍强冃徲嫷囊粋€領(lǐng)域，是對高校經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查、監(jiān)督和評價，并提出建設(shè)性意見，以促進高等教育資源的有效利用和辦學(xué)效率的提高。

（三）高校專項資金績效審計

高校專項資金績效審計是高?？冃徲嫷闹匾M成部分，是對高校某項投資項目 （含人力、物力）財政專項資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性以及專項資金投資項目對受影響人的公平性和環(huán)保性進行檢查、監(jiān)督和評價，并提出建設(shè)性意見，促進專項資金的?？顚Ｓ?、改善管理和提高效益。

二、高校發(fā)展中開展績效審計的重要意義

傳統(tǒng)的高校審計以財務(wù)收支審計為主，審計職能只起到查錯防弊的一般性監(jiān)督作用。本課題創(chuàng)新高校審計理念、模式和績效審計評價體系，把績效審計與財務(wù)審計、管理審計、環(huán)境審計、社會責(zé)任審計有機結(jié)合，運用免疫系統(tǒng)論、公共產(chǎn)品論、新公共管理論和信息論等多學(xué)科理論，多維度系統(tǒng)地研究高校開展績效審計理論與實踐問題，為促進高校審計工作提供前瞻性、科學(xué)可行的理論依據(jù)和決策建議，對進一步規(guī)范高校績效管理和審計實務(wù)具有重要的理論意義和實踐價值，對推動 “提速、高效、避險、增值”的高校審計內(nèi)涵建設(shè)和促進高等教育健康可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的意義。

（一）績效審計是更新高校審計觀念的重要手段

長期以來，受傳統(tǒng)觀念影響，高校存在等、靠、要的思想，而且基于高校 （主要指公立高校）是財政撥款的非盈利組織，尤其是2010年中央關(guān)于 “減輕地方高校債務(wù)負擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險”政策被一些人誤讀為政府為高校債務(wù)兜底買單，人們普遍認為高校財務(wù)無風(fēng)險或風(fēng)險小，資金資源無需社會監(jiān)控。而且90%以上的高校內(nèi)審工作也僅僅局限于傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計以及協(xié)助相關(guān)部門進行日常物資采購詢價、資產(chǎn)驗收。高校內(nèi)外審計觀念依然停留在計劃經(jīng)濟年代。在績效管理和建設(shè)資源節(jié)約型社會年代，高校開展績效審計時不我待。高校要以績效審計為抓手，更新審計觀念，樹立績效管理意識，積極發(fā)揮免疫、增值的現(xiàn)代審計職能作用。

（二）績效審計是加強預(yù)算管理、優(yōu)化預(yù)算支出、提高辦學(xué)經(jīng)費使用率的重要工具

目前，因我國仍缺乏嚴格統(tǒng)一、公正透明的預(yù)算管理體系，也導(dǎo)致了高校普遍存在預(yù)算管理薄弱的問題，尤其是預(yù)算編制缺乏科學(xué)規(guī)范性、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不合理、預(yù)算審批存在主觀隨意性、預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴肅性、預(yù)算資金使用效率不高、預(yù)算績效評價缺失等問題。并由此導(dǎo)致高校普遍存在辦學(xué)經(jīng)費效益低下、資產(chǎn)資源鋪張浪費、專項經(jīng)費使用不規(guī)范、盲目發(fā)展引發(fā)的巨額貨款及其風(fēng)險等問題。在高校發(fā)展中開展績效審計，以預(yù)算管理和成本核算為突破口，圍繞績效審計模式，聚集績效審計與財務(wù)審計、專項資金審計、經(jīng)濟責(zé)任審計和社會責(zé)任審計的協(xié)同力，查找存在上述問題的原因及其根源，有的放矢地提出改善管理、提高效益的意見與建議，杜絕鋪張浪費、效益低下和盲目發(fā)展，促進高校開源節(jié)流、節(jié)儉辦學(xué)，建設(shè)節(jié)約型高校。

（三）績效審計能促進高校治理進一步完善

高校治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)與核心問題。有效的高校治理結(jié)構(gòu)是高?？沙掷m(xù)發(fā)展和規(guī)范財務(wù)行為及績效審計的根本保障。有效的內(nèi)部控制能促進高校治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部審計是有效的內(nèi)部控制的重要手段。長期以來，因制度和法律法規(guī)的缺失，我國高校治理結(jié)構(gòu)仍不完善，這對高校審計風(fēng)險存在較大影響。在高校發(fā)展中開展績效審計，并把高校內(nèi)部審計上升到結(jié)構(gòu)治理層面，可以有效地促進高校管理層滲透高校治理、風(fēng)險管理、財務(wù)管理、內(nèi)部控制和績效管理，達到不斷完善治理功能的目的。

（四）績效審計是保障高等教育健康可持續(xù)發(fā)展的重要監(jiān)督機制

筆者對廣西22所本科院校進行抽查了解，結(jié)果顯示：高校內(nèi)部資源配置不合理、資產(chǎn)閑置浪費和流失較嚴重、資金使用率不高、績效評價體系缺失等問題，尤其是政府投入不足與資源鋪張浪費、重投入輕管理、巨額債務(wù)風(fēng)險、重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)和資金使用率低和財政專項資金使用不規(guī)范等“隱性消耗”這些問題或現(xiàn)象仍然突出。這些問題或現(xiàn)象在全國高校也是冰山一角，且與績效審計缺失無不關(guān)聯(lián)。在高校發(fā)展中積極開展績效審計，并且突破傳統(tǒng)思維模式，把上述 “隱性消耗”種種現(xiàn)象作為績效審計的分析評價重點，力求在績效審計評價中有所創(chuàng)新與突破，從防范和杜絕 “隱性消耗”或財務(wù)安全隱患中提出完善高校管理體制和運行機制的合理化建議和措施，促進高等教育健康可持續(xù)發(fā)展。

三、高校專項資金績效審計的理論依據(jù)及其分析

基于高校 “準公共產(chǎn)品”的屬性以及績效審計的內(nèi)涵，本課題研究運用審計學(xué)和會計學(xué)、財政學(xué)、管理學(xué)、投資學(xué)、運籌學(xué)以及新公共管理理論、信息不對稱理論、公共產(chǎn)品理論、利益相關(guān)者理論、免疫系統(tǒng)論、可持續(xù)發(fā)展理論、哲學(xué)辯證法等學(xué)科原理，對目前高校專項資金績效審計進行探討研究。尤以如下理論機理作為高校專項資金績效審計理論依據(jù)。

（一）新公共管理理論

新公共管理理論產(chǎn)生于20世紀70年代，這是一個從 “權(quán)利至上”發(fā)展到 “責(zé)任至上”的公共行政模式進化歷程，其目標(biāo)是建立一個 “少花錢、多辦事”的高效政府，其內(nèi)容是更加關(guān)注公共部門提供的服務(wù)效率、效果和質(zhì)量。Christopher Hood提出把新公共管理看作為以強調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估，將政府機構(gòu)視為 “績效為本”的組織，引入市場機制，強化公共服務(wù)質(zhì)量意識，實行公共問責(zé)制度[2]。新公共管理理論對績效審計的效應(yīng)，主要是通過公共產(chǎn)品社會需求擴大和審計職能提高，體現(xiàn)對公共服務(wù)進行資源配置與控制的市場化績效評估工具，是對政府績效和責(zé)任高度的關(guān)注。就教育而言，績效審計對政府績效和責(zé)任的關(guān)注重點是教育投入 （如公共教育支出占GDP之比4%）到位情況、財政教育資金使用效率，以及教育資源的配置是否合理與優(yōu)化、社會公眾 “接受服務(wù)團體或個人是否都受到公平的待遇”的教育公平性等問題。

（二）信息不對稱理論

產(chǎn)生于20世紀60年代的信息理論。信息系統(tǒng)論的假定為信息是一種具有公共性質(zhì)的商品?；谑袌鲋行畔⒉粚ΨQ問題的信號傳遞理論的假設(shè)是信息的發(fā)射與質(zhì)量成本成反比。那就是說，信息的傳遞發(fā)射，能使商品或勞務(wù)購買者業(yè)務(wù)成交后其質(zhì)量得到證實。就審計而言，基于商品或勞務(wù)交易的委托方與受托方之間存在著潛在的信息不對稱。不可靠的信息會導(dǎo)致信息使用者的失敗或損失。由此，產(chǎn)生了提高信息質(zhì)量及其可靠性的需求。 “為了使資本市場的資源分配有效，投資者在決策時需要可靠的信息。而審計能使這些信息可靠”。通過審計這一第三方中介監(jiān)督 （評價）機構(gòu)的功能手段，對組織開展績效審計評價，能夠保證信息傳遞有效和績效信息的可靠性，使事后的商品質(zhì)量或勞務(wù)服務(wù)仍能得到證實，并敦促組織不斷加強績效管理。

（三）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論產(chǎn)生于上世紀末，由奧地利和意大利學(xué)者創(chuàng)建，認為社會產(chǎn)品為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品以及介于二者之間的準公共產(chǎn)品[3]，他們將邊際效用運用到財政學(xué)科研究上，論證政府和財政的公共政策和公共服務(wù)及公共管理在市場經(jīng)濟運行中的合理性、互補性。公共產(chǎn)品理論產(chǎn)生，使人們對財政資金政策制定與理論研究的視野從單純的財政支出拓展到公共產(chǎn)品的產(chǎn)出與提供，更關(guān)注財政資金的績效問題。財政資金績效審計就是源于如何對提供諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、安全、社會公共設(shè)施等此類公共產(chǎn)品作出科學(xué)、合理的規(guī)劃與預(yù)算，使財政資金取得 “好鋼用于刀刃上”的效果，其目的就是敦促政府制定的公共政策與提供的公共服務(wù)能夠既經(jīng)濟又高效地滿足人民群眾對公共產(chǎn)品的需求，實現(xiàn)促進財政資金使用提高和社會公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)。

（四）利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論最早由弗里曼在 《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》中提出，他當(dāng)時提出的利益相關(guān)者理論基于企業(yè)性質(zhì)，他認為：利益相關(guān)者管理理論是指企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各個利益相關(guān)者的利益要求而進行的管理活動。該理論更關(guān)注的是與組織活動保持密切聯(lián)系的各相關(guān)者的切身利益與權(quán)益，認為任何一個公司發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。這是該理論與傳統(tǒng)的 “實現(xiàn)利益最大化” “股東利益至上” 理論之別。利益相關(guān)者理論給高校專項資金績效審計的啟示就是，審計評價高校專項資金績效，除了運用傳統(tǒng)的思維評價其3E（經(jīng)濟性、效率性、效果性）外，還需拓展評價內(nèi)容，即把3E拓寬為5E（經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)保性）等利益相關(guān)者關(guān)注的問題。隨著高等教育從精英教育發(fā)展到大眾教育，高等教育辦學(xué)規(guī)模日益擴大，財政撥款大幅度增加，辦學(xué)資金來源渠道不斷拓展，社會公眾對高等教育關(guān)注度日益提高，高校利益相關(guān)者也在從計劃經(jīng)濟時代單一的政府和學(xué)生，拓寬到現(xiàn)在的政府、學(xué)生、金融機構(gòu)、捐資助學(xué)者、要求享受教育公平的社會公眾以及債權(quán)人、社區(qū)、競爭者等等，甚至高校重大項目建設(shè)中因受征地拆遷、環(huán)境保護等影響的周邊居民。因此，高校在開展績效審計時，需要不斷提升高?！肮残浴本X，更加關(guān)注利益相關(guān)者的整體利益，滿足政府、學(xué)生、公眾等委托人迫切想了解和確保來自他們的經(jīng)費是否被合理、有效使用等信息質(zhì)量。

（五）免疫系統(tǒng)論

免疫系統(tǒng)論是免疫學(xué)理論之一，它認為健康體質(zhì)能夠保持機體的穩(wěn)定和保護自身免受外界病原體侵害緣于人體內(nèi)由免疫活性分子、免疫細胞、免疫組織和器官組成的免疫系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有防御、自穩(wěn)和監(jiān)視功能。在2008年全國審計工作會議上，劉家義審計長借鑒了醫(yī)學(xué)免疫系統(tǒng)概念，首次提出“現(xiàn)代國家審計是國家經(jīng)濟社會運行的 ‘免疫系統(tǒng)’觀點”。審計免疫系統(tǒng)功能論的提出，形象生動地寓意了審計監(jiān)督的功能，深刻地揭示了審計的本質(zhì)，豐富了審計內(nèi)涵，促使我國審計思路、審計方向、審計內(nèi)容和審計方式方法的改革創(chuàng)新。審計免疫系統(tǒng)功能的提出，彌補了傳統(tǒng)審計模式缺陷，要求績效審計在發(fā)揮原有評價與監(jiān)督同時，實現(xiàn)免疫系統(tǒng)功能。如像目前政府投資項目績效審計，需關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險問題；高校績效審計，需關(guān)注高校債務(wù)風(fēng)險問題；高校專項資金績效審計，除了關(guān)注專項資金財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性的同時，需防御和監(jiān)視?？顚Ｓ?，資金有無虛報、擠占、挪用和超支等現(xiàn)象。也就是說，把內(nèi)部控制和風(fēng)險管理及其評價作為績效審計評價的重要內(nèi)容。

（六）可持續(xù)發(fā)展理論

1962年美國女生物學(xué)家Rachel Carson發(fā)表了環(huán)境科普著作 《寂靜的春天》，1972年著名美國學(xué)者Barbara Ward和Rene Dubos寫作了享譽全球的《只有一個地球》，1972年羅馬俱樂部發(fā)表著名的研究報告 《增長的極限》，1987年聯(lián)合國世界與環(huán)境發(fā)展委員會發(fā)表 《我們共同的未來》，并正式提出可持續(xù)發(fā)展概念，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上可持續(xù)發(fā)展要領(lǐng)得到與會者的共識與承認。至今，可持續(xù)發(fā)展理論內(nèi)涵不斷拓展，協(xié)調(diào)發(fā)展、公平發(fā)展、高效發(fā)展、多維發(fā)展與共同發(fā)展，就成為人類社會在生態(tài)環(huán)境日趨惡劣和資源日趨枯竭的雙重壓迫下的共同愿望?？沙掷m(xù)發(fā)展理論提出：組織的發(fā)展要與外界資源和環(huán)境的承載力相協(xié)調(diào)，強調(diào)發(fā)展度、協(xié)調(diào)度和可持續(xù)度。就高校專項資金績效審計評價而言，資金投向的項目必須是教學(xué)及教輔所需，而不是因盲目攀比、復(fù)制或拷貝 “豪華校園”來 “跑部錢進” “爭項目爭資金”所造成的重復(fù)建設(shè)、閑置浪費、資金使用率低等 “隱性消耗”這些外界資源的浪費損失甚至高校巨額貸款風(fēng)險。因此，基于可持續(xù)發(fā)展理論視角的高校專項資金績效審計評價，需要運用財務(wù)、經(jīng)濟、技術(shù)、生態(tài)和社會等財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)，對其經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、管理效益和社會責(zé)任，尤其是教育資源配置、預(yù)算資金使用、價值增值和管理效果進行全面系統(tǒng)地評價，敦促高校加強績效管理，促進高校發(fā)展理念，由擴大規(guī)模轉(zhuǎn)向提升教育質(zhì)量，走內(nèi)涵發(fā)展之路。

[1]邢俊芳,陳華,鄒傳華.最新國外績效審計[M].北京:中國審計出版社,2001:22-35.

[2]雷達.新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發(fā)展的啟示[J].審計研究,2004(2):36-42.

[3]余仕先.公共財政理論與財政審計取向 [J].審計與理財, 2003(11):5.

An Analysis of the Theories on Performance Audit of Special Funds in Universities

Wei Qianmei
(Wuzhou University,Wuzhou 543002,China)

Based on some core concepts related to performance audit of special funds in universities,this paper discusses the significance of performance audit during the development of universities,analyzes some theories related to performance audit of special funds in universities so as to set a theoretical foundation for the research into the practice of performance audit of special funds in universities.

Development of universities;Special fund;Performance audit;theory

F239.4

A

1673-8535（2014）04-0001-05

魏乾梅（1963-），女，梧州學(xué)院審計室主任， 高級會計師、 研究員， 研究生學(xué)歷， 廣西“十百千”拔尖會計人才，廣西會計咨詢專家，廣西科技項目評估咨詢專家，主要研究方向：高校財務(wù)管理、審計實務(wù)。

（責(zé)任編輯：覃華巧）

2014-05-06

廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年財務(wù)專項課題（2013ZCW058）；中國教育審計學(xué)會2013-2014年度教育審計科研課題（中教審?fù)╗2013]第11號）的階段性成果