戚建剛 郭永良，2

(1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073；2.中國人民武裝警察部隊學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)。2007年11月13日，國務院召開貫徹實施《突發(fā)事件應對法》電視電話會議，明確要求各省市制定具體實施辦法，保障該法的有效落實[1]248。 作為省會和“較大的市”，武漢市早在2005年就已經建立了突發(fā)事件應急預案體系。但是，這還是一個不完善的體系，況且，《突發(fā)事件應對法》是在2007年制定的，這就必然會使得該體系某些理念和規(guī)定與《突發(fā)事件應對法》的精神和規(guī)定不一致。因此，很有必要對該體系進行完善。若有必要，則將其廢止，制定另外一部更為科學的《武漢市突發(fā)事件實施辦法》[2]。由此，筆者試就擬定《〈武漢市突發(fā)事件實施辦法〉(草案)》(以下簡稱《實施辦法(草案)》)時涉及的若干問題進行探討。

一、關于目標模式

目標是設計任何一項制度的前提，是設計者賦予該項制度所欲實現之價值狀態(tài)?？茖W界定《實施辦法(草案)》的目標模式，既是對處置突發(fā)事件理想目標的法律化闡釋，又是理性架構草案整體內容的邏輯起點。在選擇目標模式的時候，我們難免會遇到不同制度的價值沖突問題，例如，秩序與自由的平衡、公正與效率的平衡、公權力與私權利的平衡、權利沖突中權利位階的平衡，等等。但由于突發(fā)事件所具有的突然爆發(fā)、難以預料、必然原因、嚴重后果和需緊急處理等特征[3]，這就要求我們在應對的過程中要采取非常規(guī)、超程序和應急式的管理方式和手段，預期有效地控制和處理危機，恢復社會正常秩序，避免社會恐慌和損失擴大化。

顯而易見，針對不確定性、非常規(guī)性和難以預見性的突發(fā)事件，讓立法者陷入困境的莫過于在最大程度地提高各級政府及其職能部門應對突發(fā)事件的應急能力和最大限度地保護公民權利這兩者的關系上如何取得平衡，即是選擇效率模式還是選擇目標模式?！秾嵤┺k法(草案)》如果選擇民主模式則可能無法有效應對各類突發(fā)事件，如果選擇效率模式則可能不利于保護公民的權益。權利保障和行政效率雖然不是截然對立的，但如果脫離維護社會公益而過分強調保障公民個人權利，又確實可能影響應對突發(fā)事件的效率。如果為恢復社會正常秩序而片面強調武漢市人民政府及其職能部門的應急權力，則可能會以犧牲公民的正當權益為代價。

由此可見，《實施辦法(草案)》在對各種有關突發(fā)事件的制度和規(guī)范設計上，應盡可能做到效率與民主兩者兼顧，既有利于控制武漢市人民政府及其職能部門濫用應急權力，又有利于提高它們應對突發(fā)事件的效率。在某些情況下，制度設計可能二者難于兼顧：控權即難于提高效率，提高效率即難于控權。對于這種情況，則應具體情況具體分析。例如，在應對突發(fā)事件期間，賦予武漢市政府及其職能部門充分的應急權力是理所當然的，包括中止正常狀態(tài)下的武漢市有關法規(guī)、規(guī)章部分條款在發(fā)生突發(fā)事件區(qū)域內適用的權力；行使行政處罰權或者采取要求公民、法人和其他組織履行有關義務時，可以簡化調查取證、陳述、聽證等法定程序等。這對于及時、有效制止突發(fā)事件處置過程中的各類違法行為以及迅速恢復正常的社會秩序是極為必要的，但這并不意味著武漢市人民政府及其職能部門可以片面追求效率而不顧相對人的權益。它們在采取應對突發(fā)事件的措施時，應當遵守比例原則，即緊急措施應與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇對相對人權益損害最小的措施。它們雖然可以限制或中止相對人某些基本權利，但相對人法律面前人人平等的權利以及生命權等卻不能被中止?！秾嵤┺k法(草案)》如果這樣設計，就可以同時兼顧提高行政效率和控制行政權力以保護相對人權益兩方面的目標，這種目標模式既不是完全的效率模式，也不是完全的民主模式，而是一種介于二者之間的混合模式。

二、關于制度模式

從國內外有關突發(fā)事件應對研究及實際立法情況來看，更多學者將精力和關注點放在如何對突發(fā)事件進行“分類”、“分級”、“分期”管理上[4]，并在此基礎上逐漸形成了系統(tǒng)的全面管理理論及實踐，其基本思想就是對突發(fā)事件的全過程進行監(jiān)控和應對[5]。圍繞如何控制和消除突發(fā)事件的危害，實踐部門和學界逐漸取得一致認識，即形成了以突發(fā)事件全過程管理及處置為基礎的突發(fā)事件應對體系。因此，《實施辦法(草案)》在制度模式選擇上也應以上述體系的構建為目標。從理論上來講，為實現該目標，制度模式可以有兩條設計主線：一是以突發(fā)事件的發(fā)生和發(fā)展過程為制度設計主線；二是以應對突發(fā)事件的機制為制度設計主線。從當今已制定了統(tǒng)一的突發(fā)事件應對法的國家來看，有的國家側重于第一條設計主線，有的國家側重于第二條設計主線。在上述兩種制度模式下，又有預防準備模式和應急處置模式兩種類型。相對于應急處置模式，預防準備模式具有前瞻性、問題性、風險性和效能性等方面的優(yōu)勢，這也是《北京市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》對于突發(fā)事件的預防和應急準備，用近三分之一的條款進行具體規(guī)定和制度設計的原因所在[6]。綜上所述，筆者認為，建立健全有效的突發(fā)事件預防與應急準備制度，是減少突發(fā)事件發(fā)生、降低突發(fā)事件損害和做好突發(fā)事件應急處置工作的前提和基礎，因此，武漢市《實施辦法(草案)》應是上述兩條主線的有機結合，并側重立足于預防準備模式構建草案的各項制度，不僅要體現在條款的數量上，更要體現在制度的整體架構上。

三、關于調整對象

《實施辦法(草案)》的調整對象是一個需要認真研究的問題。草案對調整對象的規(guī)定是否直接沿用《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定即可？眾所周知，《突發(fā)事件應對法》主要從三個方面來明確它的調整對象：第一，對突發(fā)事件在形式上進行分類；第二，對突發(fā)事件予以實質上的界定；第三，明確突發(fā)事件與緊急狀態(tài)的關系。

首先，在形式分類方面，《突發(fā)事件應對法》依據突發(fā)事件發(fā)生的誘因在第3條第1款將其規(guī)定為四種，而沒有包括經濟危機。應當說該法的這種界定窄于世界上其他國家的緊急狀態(tài)法典的規(guī)定。經濟危機無論在表現形式還是在應對措施上都具有特殊性和專業(yè)性，《突發(fā)事件應對法》沒有將其作為單獨一類突發(fā)事件加以規(guī)范實屬重大缺憾。筆者認為,《實施辦法(草案)》應當彌補這一不足，將經濟危機納入調整范圍，這樣處理既不違反《中華人民共和國立法法》的規(guī)定,也不與《突發(fā)事件應對法》相沖突。

其次，在實質界定方面，《突發(fā)事件應對法》第3條第1款在自然災難、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件上加了一些限定詞，如“造成或者可能造成嚴重社會危害”、“需要立即應對”等。那么何為“嚴重”？何為“可能”？該法則交由行政機關自由裁量。該法對突發(fā)事件實質要件的界定存在諸多的不確定概念，有可能會導致行政機關濫用緊急權力。因此，《實施辦法(草案)》應當在這一方面有更大作為，對《突發(fā)事件應對法》的一些不確定法律概念進一步作具體規(guī)定。

再次，在與緊急狀態(tài)的關系方面，《突發(fā)事件應對法》是否調整緊急狀態(tài)呢？根據該法第69條的規(guī)定，緊急狀態(tài)被排除在外。也就是說，如果在我國發(fā)生了能夠引起緊急狀態(tài)的嚴重突發(fā)事件，那么就不適用《突發(fā)事件應對法》，而適用于憲法或其他法律(如《中華人民共和國戒嚴法》)。將緊急狀態(tài)排除在適用范圍之外，堪稱《突發(fā)事件應對法》的一大“特色”。因為，當前困擾我國政府和人民的并不是那些導致公民基本權利大規(guī)模減損的緊急狀態(tài)，而是介于緊急狀態(tài)與常態(tài)事件之間的一般的和局部的突發(fā)事件。因此，為優(yōu)化立法資源，其將緊急狀態(tài)排除在外。

那么武漢市《實施辦法(草案)》是否應當詳細規(guī)定緊急狀態(tài)呢？筆者認為，盡管《突發(fā)事件應對法》在該問題的規(guī)定上存在許多不足，然而由《實施辦法(草案)》加以規(guī)定是不恰當的，主要是因為緊急狀態(tài)涉及到國家憲法層面的諸多問題(如軍事機關)，因此，只能按照《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定加以沿用。通過以上分析，筆者認為，對于《實施辦法(草案)》的調整對象，并不是簡單地沿用《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，而應當將經濟危機納入調整范圍，并對不確定的法律概念進一步具體化。至于緊急狀態(tài)，則沿用《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定。

四、關于主線

從比較法的角度來看，世界上已制定統(tǒng)一的緊急法典的國家，一般遵循兩條基本立法主線，即在橫向上依據緊急事態(tài)的類型，在縱向上依據緊急事態(tài)的生命發(fā)展周期?！锻话l(fā)事件應對法》采用以縱向主線為主、橫向主線為輔的方式來安排其篇章結構和條文體系。該法第一章“總則”和第六章“法律責任”屬于一般內容。主體部分是第二至第五章，依次為“預防和應急準備”、“監(jiān)測與預警”、“應急處置與救援”和“事后恢復與重建”。顯然在篇章的編排上，立法者是根據突發(fā)事件的生命發(fā)展周期來布置的，在結構上十分完整和嚴密。而在篇章內部的條文規(guī)定上，則依據突發(fā)事件的類型來設置，如第四章分別規(guī)定了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件發(fā)生后，規(guī)定了行政機關可以采取的應急措施，在脈絡上十分清晰。應當指出，該法所遵循的立法主線是相當科學的，這也是這部法律在立法技術上的一大特色。筆者認為，《實施辦法(草案)》直接沿用《突發(fā)事件應對法》所規(guī)定的立法主線即可。

五、關于常態(tài)管理與應急管理的轉換標準

常態(tài)管理與應急管理的轉換標準包括兩個層面：一是當突發(fā)事件發(fā)生時，依據什么尺度才能允許武漢市的行政機關從常態(tài)管理進入到應急管理；二是當突發(fā)事件造成的危害減輕或消除時，武漢市的行政機關怎樣才能立即結束應急管理從而恢復到常態(tài)管理[7]。常態(tài)管理與應急管理的轉換標準之所以重要，這是因為涉及到行政應急管理的有效性、公民基本權利的保障和防止行政應急權力的濫用等問題。可以這樣認為，轉換標準問題其實就是應急管理與常態(tài)管理的拐點或臨界點。因此，這一問題必須納入法律的框架。那么《實施辦法(草案)》應當如何規(guī)定這一問題呢？要回答這一問題，首先需要分析《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定。

從《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定來看，該法具有以下三方面的特點：第一，對于應急管理向常態(tài)管理的轉換標準，它規(guī)定得比較簡單，即在第47條第2款規(guī)定，有事實證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險已經解除的，發(fā)布警報的人民政府應當立即宣布解除警報，終止預警期，并解除已經采取的有關措施。第二，對于常態(tài)管理向應急管理的轉換標準，該法規(guī)定得比較復雜，并沒有一個統(tǒng)一的劃分標準。這是因為突發(fā)事件發(fā)生的類型、區(qū)域和程度不同，立法者很難規(guī)定何時能夠進入應急管理狀態(tài)。它首先將突發(fā)事件分為可預見和不可預見兩類，對于可以預見的突發(fā)事件，其規(guī)定了預警制度。預警期就是常態(tài)管理向應急管理的轉換標準。該法第43條規(guī)定，可以預警的自然災害、事故災害或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方人民政府決定并宣布有關地區(qū)進入預警期。對于不可以預見的突發(fā)事件，則以突發(fā)事件的發(fā)生作為由平時管理進入應急管理轉換的界標。第三，該法對兩類轉換標準的規(guī)定是原則性的，并采用一種準用他法型的立法方式，即通過授引其他法律、法規(guī)，特別是應急預案的規(guī)定來加以實現。也就是說，該法以準用他法的形式，將如何劃分預警級別等涉及到較強技術性的問題留給其他規(guī)范性文件(如應急預案)來規(guī)定。

筆者認為，對于常態(tài)管理與應急管理的轉換標準，《實施辦法(草案)》直接沿用《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定即可。當然如果為提高應急預案的時效性，《實施辦法(草案)》也可以作一些原則性的規(guī)定。

六、關于應急管理體制

《實施辦法(草案)》 無疑需要對應急管理體制作出詳細規(guī)定。這里有兩個問題，一是《突發(fā)事件應對法》已對國家應急管理體制作了科學規(guī)定，這是否會導致《實施辦法(草案)》在此方面沒有規(guī)定的空間；二是如果《突發(fā)事件應對法》關于應急管理體制的規(guī)定存在缺陷，那么《實施辦法(草案)》應當作如何規(guī)定。

對于第一個問題，分析《突發(fā)事件應對法》關于行政應急管理體制的規(guī)定，存在兩方面不足：一是綜合性應急機構的設置缺乏專門性和針對性?！锻话l(fā)事件應對法》在第4條規(guī)定了以“塊”為主的行政應急管理體制，即在我國承擔綜合性應急職權和職責的機構是一級人民政府。然而，這一規(guī)定雖在“權威性”方面實現了充分的合法性，但在專業(yè)性上卻先天不足；二是臨時性應急機構的設置缺乏持久性。臨時性導致了法律責任的承擔機關缺位，無法嚴格實現“問責”制，且實用傾向濃厚、規(guī)則意識淡薄，不利于突發(fā)事件應急處理經驗的積累，也不利于突發(fā)事件應對的法制化。因此，《突發(fā)事件應對法》對我國應急管理體制的規(guī)定依然存在不足，這就為《實施辦法(草案)》提供了拓展空間。

對于第二個問題，筆者認為,《實施辦法(草案)》要根據應急管理的實際情況進行精心設計和周密安排。這里要明確“虛”“實”結合原則、綜合性和協(xié)調性應急結構的重設及其法律定位等內容。

第一，遵循“虛”“實”相結合之原則。所謂“實”，就是成立武漢市應急委員會，并設置委員會辦公室作為常設機關，負責日常工作。所謂“虛”，就是指應急委員會的領導集體由中共武漢市委和武漢市人民政府主要領導及其相關職能部門負責人所組成，在常態(tài)下只作虛設，只有當突發(fā)事件的危害性超出應急行政機關的處置能力時，這個常態(tài)下的領導集體才轉化成應急委員會的領導集體，并行使法定的職權和職責。

第二，綜合性和協(xié)調性應急機構之重設。根據武漢市行政管理體制的特點，綜合性和協(xié)調性應急行政機構應當包括兩個層次，即武漢市應急委員會和各區(qū)(縣)應急委員會。這些應急委員會應分別設有相應的辦公室。

第三，綜合性和協(xié)調性應急機構之法律定位。武漢市應急委員會的領導集體由武漢市市長和中共武漢市委常委成員組成，武漢市市長為應急委員會主任。該領導集體是一個相對“虛”的集體，即只有出現了需要由該委員會處理的特別重大的突發(fā)事件(通常是超出了武漢市各個職能部門應急主體所能承受的能力)時，該集體才轉變?yōu)閼鳖I導集體，其主要權力包括最高決策權、指揮權、領導權和協(xié)調權。應急委員會設有辦公室。辦公室是常設機構，但不是獨立的行政主體，具有一定的經費并配備相應的編制。

七、關于公民權利的保障機制

如何在《實施辦法(草案)》中設計對公民權利予以保障的機制，以便在公益與私益、效率與民主之間保持適度的平衡是一個相當重要的問題。筆者認為，它至少應當作以下規(guī)定。

1．明確規(guī)定公民享有補償的權利

武漢市人民政府及其職能部門為應對突發(fā)事件征收公民、法人或者其他組織的財產應當依法給予補償；征用公民、法人或者其他組織的財產應當及時返還，不能返還或者財產毀損的，應當依法給予補償。在應急管理過程中，不論是公民財產的所有權進行了轉移，還是使用權發(fā)生了臨時的變化，公民都能夠依法獲得補償。對于是否為完全補償、適當補償，還是公平補償，則取決于有關法律、法規(guī)的具體規(guī)定。

2．明確規(guī)定公民享有通過行政訴訟或行政復議維護自身合法權益的權利

《實施辦法(草案)》應當規(guī)定：在應對突發(fā)事件期間，人民法院不能正常行使審判職能，或者公民、法人、其他組織無法提起訴訟的，適用有關法律關于時效中止的規(guī)定；武漢市人民政府及其職能部門不能正常辦理行政復議案件，或者公民、法人、其他組織無法申請行政復議的，申請行政復議的期限自應急處置工作結束之日起繼續(xù)計算。也就是說，在處置突發(fā)事件期間，如果人民法院(行政復議機關)能夠正常工作，相對人也能正常提起訴訟(申請行政復議)的話，則按照常態(tài)管理下的行政訴訟(行政復議)程序進行。只有當突發(fā)事件已經造成人民法院(行政復議機關)無法正常行使審判權，并且相對人也無法行使行政訴權(復議請求權)時，行政訴訟程序才能適用時效中止的規(guī)定。

3．明確規(guī)定武漢市及其職能部門的法律責任，間接保護公民的合法權益

從行政法理論上講，對行政機關行使應急權力的法律責任進行設定，其實就是對公民合法權益的間接肯定?！秾嵤┺k法(草案)》應當詳細列舉武漢市人民政府及其職能部門應急權力違法的具體情形，并規(guī)定相應的法律責任。如違法征收和征用公民、法人或者其他組織財產的；對被征收和征用財產的公民、法人或者其他組織不按規(guī)定給予補償的；濫用職權侵犯公民權利和自由并造成損害的；未按規(guī)定報送、通報、公布有關突發(fā)事件信息的；私分或變相私分應急救援資金、物資的，等等。對這些情形作出具體規(guī)定，其實就是要保障公民的財產權、人身權、知情權、獲得救助權等權利不受應急措施的侵害。

4.明確規(guī)定采取應急措施應當遵循比例原則

行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有合理的對應關系。行政機關行使行政權在侵犯公民權利時，必須有法律依據并服從法律規(guī)定，同時必須在侵害公民權利最小的范圍內行使。行政機關的行政行為除符合行政目的并不得逾越必要范圍之外，尚須與達成的行政目的之間保持一定的比例，否則即屬濫用職權的行為。因此，該法應通過明確規(guī)定，調整好應急活動中目的和實現目的的手段之間的關系，以及公民的自由權利與公共利益需要的關系[8]，從而選擇最有利于保障公民權利的應急措施。

八、關于管理學基礎

筆者認為，《實施辦法(草案)》應當充分吸納當前突發(fā)事件管理研究的成果，并集中體現對突發(fā)事件的“分類”、“分級”與“分期”管理原則[9]?？梢哉f，這部立法性法規(guī)的基本制度之設計，或者結構體系之安排，都應當以該項原則為基礎。

(一)“分類”、“分級”與“分期”原則之釋義

1．突發(fā)事件之“分類”

對突發(fā)事件予以科學分類，是突發(fā)事件管理的基礎，也是《突發(fā)事件應對法》立法的前提。從國家突發(fā)事件管理的有效性和《突發(fā)事件應對法》的立法科學性角度出發(fā)，將突發(fā)事件分為五類，即自然災害類、事故災難類、突發(fā)公共衛(wèi)生事件類、突發(fā)社會安全事件類和經濟危機類[10]。

2．突發(fā)事件之“分級”

對突發(fā)事件予以分級，是從政府應急管理能力的有效性和盡最大限度地維護公民、法人和其他組織的合法權益角度出發(fā)的。根據政府的應對能力以及突發(fā)事件的影響范圍、緊急程度和損失后果等標準，將其分為四級，即一般、較大、重大和特別重大。

3．突發(fā)事件之“分期”

突發(fā)事件之分期，是建立在突發(fā)事件的生命發(fā)展周期之基礎上的。當代突發(fā)事件管理理論認為，每一個突發(fā)事件都會經歷潛伏、發(fā)生、發(fā)展和死亡的周期，對突發(fā)事件的管理不應該局限于其生命周期中的某一個階段，而應當著眼于全過程。例如，美國堪稱貫穿“突發(fā)事件生命周期”理念于城市突發(fā)事件應對實踐的楷模，美國聯邦危機管理署將突發(fā)事件的生命周期分為四個階段，即預備階段、應對階段、恢復階段和緩解階段[11]。根據突發(fā)事件管理理論和美國的實踐經驗，我們可以將突發(fā)事件分為預警期、應急期、緩解期和重建期四個階段。每一個階段，政府都將采用不同的應急措施。

(二)“分類”、“分級”與“分期”原則在《實施辦法(草案)》之展開

1．應當體現在對管轄制度的規(guī)定之中

首先，《實施辦法(草案)》在規(guī)定武漢市人民政府的管轄范圍時，應以突發(fā)事件的“分級”原則作為依據，即一般突發(fā)事件由區(qū)(縣)級人民政府領導，較大突發(fā)事件由市級人民政府領導，重大突發(fā)事件由省級人民政府領導，特別重大的突發(fā)事件則由國務院領導。這樣安排的一個基本假設是，政府的行政級別越高，應對突發(fā)事件的能力就越強，也就應當管轄較嚴重的突發(fā)事件。其次，在規(guī)定武漢市人民政府與職能部門(“條”“塊”之間)的管轄關系上，應以突發(fā)事件的“分類”原則作為依據，即對于專業(yè)性、技術性強的突發(fā)事件(如突發(fā)公共衛(wèi)生事件)以上級人民政府的職能部門為主要應對機關，下級人民政府積極配合和指導；對于專業(yè)性、技術性不強的突發(fā)事件(如突發(fā)社會安全事件)則以人民政府作為領導機關，其有關職能部門進行積極配合和協(xié)助。

2．應當體現在對行政機關應急權力的配置之中

對行政機關應急權力的配置可以說是《實施辦法(草案)》的重點和難點問題。那么如何將種類復雜、性質各異的應急性權力予以科學配置，從而既能有效應對各類突發(fā)事件，又不會過度侵犯公民、法人和其他組織的合法權益？要達到這一效果，就需要遵循突發(fā)事件的“分類”、“分級”和“分期”原則。

九、關于基本框架和主要制度

(一)基本框架

從法律規(guī)制和管理操作的角度，《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件界定為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。其中第3條第1款又按照社會危害程度、影響范圍等因素，將自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大、重大、較大和一般四級。其中第2條又將突發(fā)事件應對的一般過程明確界分為“預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建”四大基本階段[1]249。

上述法律規(guī)定實際上為包括武漢市在內的地方二次立法框定了邏輯起點。沿著該邏輯起點出發(fā)，就突發(fā)事件應對立法的省份和城市，其實施辦法或者條例基本框架大同小異。就目前的地方立法情況而言，除重慶、廣東、遼寧以外，其他省市地方立法均沿用了《突發(fā)事件應對法》的立法框架。按照《突發(fā)事件應對法》的內在邏輯，筆者認為《實施辦法(草案)》的基本框架應當包括第一章“總則”、第二章“預防與應急準備”、第三章“監(jiān)測與預警”、第四章“應急處置與救援”、第五章“事后恢復與重建”、第六章“法律責任”、第七章“附則”等內容。

(二)主要制度

在擬制《實施辦法(草案)》時，除法律保留事項、中央國家機關的職權事項、限制公民基本權利的事項等不宜作出規(guī)定外，針對《突發(fā)事件應對法》對突發(fā)事件的應對工作任務已做原則規(guī)定但尚無有關法律、法規(guī)予以具體化，或者對建立某項制度已提出明確要求而該制度尚未建立的情形，武漢市人大常委會、武漢市人民政府及其有關部門應積極履行法定職責，在草案中研究制定相關制度，并重點就貫徹和落實《突發(fā)事件應對法》的授權性規(guī)定以及應對突發(fā)事件的程序性制度、保障性制度和補充性制度進行規(guī)定。在這里需要指出的是，武漢市在制定《實施辦法(草案)》時需要明確其立法的功能和作用，做到細化《突發(fā)事件應對法》原則性規(guī)定、補充個別條款、因地制宜創(chuàng)立新規(guī)則。據此，《實施辦法(草案)》應具體包括以下主要制度。

1.應急狀態(tài)的決定與宣布制度

它是指突發(fā)事件或危險出現后，由武漢市人大及其常委會和武漢市人民政府依照法定程序和期限審查、認定突發(fā)事件存在之狀況，決定武漢有關地區(qū)進入應急狀態(tài)并加以宣告的制度。

2.應急狀態(tài)的實施制度

它是指突發(fā)事件宣布后，武漢市人民政府及其特定的行政機關采取緊急措施應對緊急突發(fā)事件的制度。

3.應急狀態(tài)的更正與延長制度

它是指武漢市人大及其常委會和武漢市人民政府變更應急狀態(tài)或延長應急狀態(tài)的制度。

4.應急狀態(tài)的撤銷制度

它是指在應急狀態(tài)期限屆滿前，武漢市人大及其常委會和武漢市人民政府認為沒有必要繼續(xù)實行應急狀態(tài)，自行提前中止或請求相應中央國家機關提前中止應急狀態(tài)的制度。

5.應急狀態(tài)的終止制度

它是指應急狀態(tài)期限屆滿后，武漢市人大及其常委會和武漢市人民政府認為實施應急狀態(tài)的目的已經達到而宣布結束應急狀態(tài)的制度。

6.突發(fā)事件的信息預警制度

它主要包括危險源及危險區(qū)域的調查、登記和監(jiān)控制度以及突發(fā)事件風險評估制度、突發(fā)事件信息報告員制度、突發(fā)事件監(jiān)測制度、突發(fā)事件預警制度、突發(fā)事件信息發(fā)布制度等。

7.突發(fā)事件的應急儲備制度

它主要包括應急預案、應急知識培訓和普及、應急演習、救援隊伍建設、應急資金和物資準備以及應急設施維護等制度。

8.突發(fā)事件的內部協(xié)調制度

為了提高政府處理突發(fā)事件的能力，必須建立某種有效的協(xié)調制度，即在武漢市人民政府內部建立一個可以對各個部門發(fā)布命令的專門機構。目前武漢市設置的部門是突發(fā)事件應急委員會[12]。

9.突發(fā)事件的社會支持制度

《實施辦法(草案)》對于在實際操作過程中公眾(包括民間組織、志愿者、非政府組織等)如何參與、哪些階段參與以及如何保護公眾參與等法律實踐中的問題，需要在草案中通過條文規(guī)定予以明確[13]。此外，也可以建立武漢市人民政府與其他政府的合作機制，例如香港模式——合作式突發(fā)事件應對機制的構建[14]。

10.突發(fā)事件的事后恢復與重建制度

這一制度主要包括事后基礎設施的恢復與重建制度、糾紛妥善解決制度、心理救助制度、后期評估制度、事后獎懲制度等。

11. 應急預案制定修改程序制度

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定預案制定機關要根據實際情況的變化適時修訂預案的內容。因此，武漢市在草案制定中可以對預案的制定程序、制定標準、演練評估、修訂完善等方面結合該市實際情況進行明確要求，對啟動條件、部門職責等內容進行規(guī)定，為應急活動的開展提供有效指導。

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