作者簡介：魯黛迪（1992-），女，漢，內(nèi)蒙古呼和浩特市，研究生在讀，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，研究方向：金融學(xué)。

摘要：自2009年至今，中國地方債發(fā)展迅速、規(guī)模龐大、風(fēng)險(xiǎn)狀況復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)管理體系尚不完善。在地方債存在的各種風(fēng)險(xiǎn)中，信用風(fēng)險(xiǎn)處于核心。因此，本文在詳細(xì)分析了我國地方債風(fēng)險(xiǎn)狀況的基礎(chǔ)上，對地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)提出了建議，即建立地方債風(fēng)險(xiǎn)的政府監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮政府的作用，通過建立健全完善的監(jiān)管制度來有效降低地方債的信用風(fēng)險(xiǎn)。相信在不久的將來，中國地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理會(huì)越來越完善。

關(guān)鍵詞：地方債；風(fēng)險(xiǎn)管理；實(shí)證研究

1.我國地方債歷史沿革

一般來講，地方債是地方政府為了籌措財(cái)政收入、彌補(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行的一種債券，它所籌集的資金應(yīng)列入地方政府預(yù)算，資金的使用則由地方政府安排調(diào)度。一般來說，地方債的資金常常用于彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口、建設(shè)交通、通訊、教育和住房等地方基礎(chǔ)公共設(shè)施，而地方債擔(dān)保則以當(dāng)?shù)卣亩愂諡橹?。我國的地方公債，是相對國債而言，以地方政府為發(fā)債主體的，不僅包括地方政府發(fā)行的債券（顯性地方債務(wù)），還包括通過融資平臺(tái)形成的隱性地方債務(wù)。

1.1第一階段：國家立法禁止地方債。1979年8個(gè)縣區(qū)提出的由地方政府償還的債務(wù)可以看做中國最早的地方債。此后，地方債逐漸成為了為解決地方財(cái)政收入與實(shí)際資金需求量不能匹配等問題的重要工具，各地政府開始逐漸以各種方式發(fā)行地方債來籌集資金。然而，國務(wù)院為了防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大、危及地方政府償還能力甚至整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)安全，于1993年禁止各地發(fā)行地方政府債券，并同時(shí)開展了我國分稅制財(cái)政體制改革。1994年的《預(yù)算法》也強(qiáng)調(diào)，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。自此，我國地方債暫時(shí)停止發(fā)行。

1.2第二階段：地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)。1994年實(shí)行分稅制改革后，由于中央的轉(zhuǎn)移支付發(fā)生較大的制度變動(dòng)，再加上中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等等因素，地方政府的財(cái)政收入急劇減少，難以滿足迅速增加的地方政府資金需求。因此，為了規(guī)避《預(yù)算法》對地方債的限制，籌集資金來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、彌補(bǔ)財(cái)政赤字，地方政府融資平臺(tái)這一籌資方式應(yīng)運(yùn)而生。地方政府融資平臺(tái)以城市建設(shè)投資公司為主要形式，能夠拓寬建設(shè)資金來源、增加地方政府財(cái)政收入，極大地促進(jìn)了地方債的發(fā)展。

1.3第三階段：由財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券。2008年，為減弱國外金融危機(jī)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，中央提出四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。相應(yīng)的，地方政府必須籌集資金以滿足配套的投資計(jì)劃對資金的需求。因此，2009年，國務(wù)院開始允許地方政府發(fā)行地方債，發(fā)行和償還等手續(xù)由財(cái)政部代理，并將地方債列入省級(jí)預(yù)算管理。2009年之后的三年，全國人大每年連續(xù)批準(zhǔn)發(fā)行2000億元地方債。

2.我國地方債的發(fā)展現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)狀況

我國地方債的種類、形式及籌資渠道比較復(fù)雜，且統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，政府性和企業(yè)性債務(wù)的劃分在地方融資平臺(tái)上并不明確，加之地方政府債務(wù)信息公開度低，在2006年之前，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模并沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。因此我國地方債存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。

2.1規(guī)模巨大的信用風(fēng)險(xiǎn)。地方政府發(fā)行債券一般有以下兩種情況：一是地方政府的財(cái)政收入不足以支付當(dāng)年的財(cái)政支出，導(dǎo)致財(cái)政赤字，于是便通過發(fā)行債券來彌補(bǔ)。二是地方政府需要為某些特殊的公共工程建設(shè)籌集資金，因此發(fā)行債券。所以，債券無疑是地方政府融資的一個(gè)重要手段。

通常認(rèn)為，地方公共基礎(chǔ)設(shè)施能夠產(chǎn)生相對低風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定的現(xiàn)金收益流。因此，公共基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）適合債券融資。只要地方債的具體投資項(xiàng)目能產(chǎn)生穩(wěn)定的持續(xù)的現(xiàn)金流來滿足還本付息的需要，那么地方債就不會(huì)存在無法償付的風(fēng)險(xiǎn)。但是如果地方政府對地方債所融資金使用不當(dāng)（如投入到不適合的用途上），使得項(xiàng)目現(xiàn)金流和債券還本付息的要求不匹配，便會(huì)導(dǎo)致地方債的信用風(fēng)險(xiǎn)暴露。另外，信用風(fēng)險(xiǎn)也可能來自不確定性，比如因?yàn)槟承┩庠诘奶厥庠颍ㄗ匀粸?zāi)害、經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)等），導(dǎo)致地方債投資項(xiàng)目現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)增大，使地方債產(chǎn)生還本付息困難等信用風(fēng)險(xiǎn)。

2.2存在潛在的行為風(fēng)險(xiǎn)。地方債的行為風(fēng)險(xiǎn)一般是由于地方政府在地方債融資過程中沒有得到有效的監(jiān)督而導(dǎo)致的。因?yàn)椋m然地方政府的決策理論上是由集體共同制定的，但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對決策卻起著非常重要的作用。一旦主要領(lǐng)導(dǎo)的決策作出了失誤，那么地方債出現(xiàn)行為風(fēng)險(xiǎn)的可能性就很大了。

主要領(lǐng)導(dǎo)為什么會(huì)出現(xiàn)決策失誤呢？一個(gè)原因是大部分人都存在犯認(rèn)知錯(cuò)誤的可能。通常主要領(lǐng)導(dǎo)在自己的崗位上擁有很大的成就，從而容易產(chǎn)生過度自信等認(rèn)知錯(cuò)誤。他們可能認(rèn)為，自己能夠通過適當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)獲得足夠其他任何領(lǐng)域的知識(shí)。然而，地方債融資項(xiàng)目往往屬于非常專業(yè)的領(lǐng)域，比如交通領(lǐng)域、水電氣領(lǐng)域等等，主要領(lǐng)導(dǎo)很難完全了解或掌握相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。如果再加上主要領(lǐng)導(dǎo)過度自信，基于主觀判斷對自己不熟悉的領(lǐng)域進(jìn)行決策，就很有可能出現(xiàn)決策失誤，從而導(dǎo)致行為風(fēng)險(xiǎn)。

2.3其他風(fēng)險(xiǎn)。我國自1994年開始進(jìn)行分稅制改革，但是我國的分級(jí)財(cái)政制度并不完善，形成中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不對稱，中央與地方在稅收分配上也存在著巨大差距。中央財(cái)政收入比例過高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方財(cái)政收入。然而地方政府責(zé)任較大、財(cái)政支出項(xiàng)日益增加，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱使得地方債風(fēng)險(xiǎn)加劇。

更為重要的是，盲目擴(kuò)張的地方政府債務(wù)反過來又會(huì)對地方財(cái)政安全，甚至是國家財(cái)政的安全構(gòu)成一定的威脅。令人遺憾的是，許多人都認(rèn)為地方債的風(fēng)險(xiǎn)很小甚至沒有風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榇嬖谡庞脫?dān)保，而且從常識(shí)角度來說政府肯定不會(huì)破產(chǎn)，因此盲目擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模。然而實(shí)際上，在國際地方債的發(fā)展過程中不乏地方政府破產(chǎn)、違約甚至賴賬的事例。因此，地方債不僅有風(fēng)險(xiǎn)，而且如果沒有相應(yīng)的制度作支撐，地方債的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)很大。

3.我國地方債風(fēng)險(xiǎn)管理的政策建議

結(jié)合發(fā)達(dá)國家對地方債風(fēng)險(xiǎn)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理可從政府監(jiān)管機(jī)制入手。政府監(jiān)管機(jī)制是由地方財(cái)政管理地方政府債券的資金運(yùn)營，以控制和管理地方政府債券發(fā)債主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而管理地方債信用風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)當(dāng)對地方債的發(fā)行及運(yùn)作等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，包括控制地方債發(fā)債規(guī)模、監(jiān)管地方政府債券資金使用等，以減少地方政府債券發(fā)行前后過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1控制發(fā)債總規(guī)模。地方債的大規(guī)模發(fā)行會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。如果地方政府債券的發(fā)行規(guī)模失去控制，可能進(jìn)而影響我國財(cái)政體系安全并引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。因此，對地方政府債券發(fā)行進(jìn)行總規(guī)模的嚴(yán)格控制，是管理控制我國地方債風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。另外，我國還可以借鑒美、日等國的經(jīng)驗(yàn)，詳細(xì)規(guī)定各年度各地方政府的發(fā)債規(guī)模、發(fā)債流程和管理辦法，以控制風(fēng)險(xiǎn)。

3.2地方債資金監(jiān)管。地方債資金的合理運(yùn)用，是對地方政府按期償還債務(wù)的重要保證。如果地方債資金運(yùn)用不善，會(huì)使地方債融資難以達(dá)到預(yù)期的效果，同時(shí)公共項(xiàng)目也可能不能按時(shí)完成，從而影響地方政府債券的順利償還。因此，我國地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對地方債所籌集資金的管理，特別是要注意資金的使用方向。

3.3地方債擔(dān)保管理。地方債擔(dān)?？梢蕴岣叩胤秸畟庞谩５胤絺鶕?dān)保主要指政府擔(dān)保，包括物質(zhì)擔(dān)保和上級(jí)政府擔(dān)保。物質(zhì)擔(dān)保一般包括中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付、地方政府財(cái)政收入、地方政府擁有的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)等。我國地方債擔(dān)保應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入水平為基礎(chǔ)，同時(shí)要將擔(dān)保債務(wù)納入預(yù)算，以加強(qiáng)對擔(dān)保債務(wù)的管理。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）