作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)益順，江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)2012級(jí)研究生。

摘要：地方政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，推進(jìn)地方政府治理體系現(xiàn)代化，即是改革地方政府治理體系以使其適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。本文簡(jiǎn)要闡述了地方政府治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵、構(gòu)成要素和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)性地提出了實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府；治理體系現(xiàn)代化；建設(shè)路徑

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革的決定》指出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！罢卫怼笔菄?guó)家治理體系的重要內(nèi)容，政府治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

“地方政府治理體系現(xiàn)代化”是繼“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”之后出現(xiàn)的一個(gè)全新事物與概念，國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的推進(jìn)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的偉大工程，中央負(fù)責(zé)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略的執(zhí)行者則是各地方政府，各地方政府的治理能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是國(guó)家戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。由此，地方政府的治理體系能否現(xiàn)代化成為國(guó)家的治理體系能否現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。理解何為地方政府治理體系現(xiàn)代化，涉及到了解地方政府治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵、構(gòu)成要素、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)路徑等。

一、地方政府治理體系現(xiàn)代化內(nèi)涵

所謂“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，即是改革國(guó)家治理體系和治理能力以使其適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。同理，推進(jìn)地方政府治理體系現(xiàn)代化，即是改革地方政府治理體系以使其適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，而要理解現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)或者說(shuō)社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)地方政府治理體系的相應(yīng)要求，則須首先弄清楚當(dāng)代社會(huì)的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)是什么。

羅納德·英格爾哈特（R.Inglehart）指出，在工業(yè)化完成之后的二十世紀(jì)七十年代，西方社會(huì)發(fā)展方向發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，開(kāi)始進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)，后現(xiàn)代化的核心社會(huì)目標(biāo)是由加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呷藗兊纳钯|(zhì)量與增加人類幸福。同時(shí)，不僅是西方社會(huì)按照這樣的方向發(fā)展，英格爾哈特提出中國(guó)也必將沿著這樣一條道路向前發(fā)展。由此可見(jiàn)，隨著工業(yè)化推進(jìn)與社會(huì)民眾文化價(jià)值觀轉(zhuǎn)型，“現(xiàn)代化”不僅指經(jīng)濟(jì)豐裕，而且包括能給社會(huì)帶來(lái)普遍幸福、提高人們生活質(zhì)量的其他要素，這些要素包括自由、公正、平等、自主參與、協(xié)作等等。

地方政府治理體系即是指地方政府的制度體系，指的是規(guī)范地方政府行政行為的一系列制度與程序的總稱。政府的本質(zhì)是用社會(huì)讓渡給它的那部分公共權(quán)力來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序，從而達(dá)到整個(gè)社會(huì)節(jié)約交易成本的目的。由于政府使用的是民眾轉(zhuǎn)交給它的部分權(quán)力，所以，它必須接受民眾的監(jiān)督，以保證政府不會(huì)濫用這些權(quán)力。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府治理的本質(zhì)是要建立起一種相互制約機(jī)制，以保證公共權(quán)力僅為提高社會(huì)整體利益的目的?；诖?，“地方政府治理體系現(xiàn)代化”的涵義是地方政府制度體系實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)權(quán)力相互制約、運(yùn)作公開(kāi)透明與普通民眾的廣泛參與，即構(gòu)建一個(gè)分權(quán)制衡、有機(jī)協(xié)調(diào)、民主參與的地方政府制度運(yùn)行系統(tǒng)，以保障并促進(jìn)公眾的經(jīng)濟(jì)及其他福利的實(shí)現(xiàn)。

二、地方政府治理體系現(xiàn)代化構(gòu)成要素

有效的地方政府治理涉及三個(gè)基本問(wèn)題，即誰(shuí)治理、如何治理以及治理結(jié)果怎樣。這三個(gè)基本問(wèn)題構(gòu)成地方政府治理體系現(xiàn)代化的三大要素，即治理主體的現(xiàn)代化、治理機(jī)制的現(xiàn)代化與治理結(jié)果的現(xiàn)代化。

1.地方政府治理主體的現(xiàn)代化。國(guó)家治理的主體包括政府、社會(huì)與市場(chǎng)。其中，基于其核心地位和主導(dǎo)功能，政府成為國(guó)家治理主體中的最關(guān)鍵者。政府治理的主體是政府，地方政府治理的主體即是地方政府。地方政府作為地方政府的治理主體，只有其本身實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的需要，才能實(shí)現(xiàn)其治理行為結(jié)果的現(xiàn)代化。地方政府作為治理主體的現(xiàn)代化，不僅指地方政府行政人員素質(zhì)的現(xiàn)代化，還包括地方政府權(quán)力機(jī)構(gòu)、職責(zé)結(jié)構(gòu)以及職責(zé)要素按照現(xiàn)代社會(huì)的要求實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變以形成廉潔、高效與負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代政府。

2.地方政府治理機(jī)制的現(xiàn)代化。系統(tǒng)機(jī)制以結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)和載體。地方政府系統(tǒng)的治理機(jī)制指的是地方政府作為一個(gè)治理主體在特定場(chǎng)域內(nèi)，在某種動(dòng)力的驅(qū)使下，通過(guò)某種方式趨向或?qū)崿F(xiàn)其治理目標(biāo)的過(guò)程。地方政府治理機(jī)制體系包括四個(gè)部分，目標(biāo)形成機(jī)制、公共物品提供機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。地方政府治理機(jī)制的現(xiàn)代化即是構(gòu)建地方政府在以上四個(gè)方面的合理機(jī)制。

3.地方政府治理結(jié)果的現(xiàn)代化。建國(guó)以來(lái)，全能型政府治理模式曾經(jīng)帶來(lái)了高速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但進(jìn)入新世紀(jì)后這種政府單極治理帶來(lái)的問(wèn)題愈來(lái)愈多，治理成本偏高、治理效果偏低是社會(huì)對(duì)當(dāng)前地方政府治理結(jié)果的普遍評(píng)價(jià)。該種治理結(jié)果源于地方政府自身職責(zé)的錯(cuò)位，政府管理中同時(shí)存在“錯(cuò)位”、“越位”與“缺位”問(wèn)題而致。

地方政府治理結(jié)果的現(xiàn)代化取決于治理主體即地方政府自身的現(xiàn)代化及其工作機(jī)制的現(xiàn)代化，三大要素間相互影響相互促進(jìn)。

三、地方政府治理體系現(xiàn)代化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

推進(jìn)地方政府治理體系的現(xiàn)代化與治理能力的現(xiàn)代化是同一政治過(guò)程中的相輔相成的兩個(gè)方面，有了良好的治理體系才能提高地方政府的治理能力，同時(shí)只有提高地方政府的治理能力才能充分發(fā)揮地方政府治理體系的效能，其中治理體系具有更基礎(chǔ)性的意義。政府治理體系的現(xiàn)代化，最重要的還是政府體制機(jī)制的現(xiàn)代化及其行政人員的現(xiàn)代化。從這個(gè)角度分析，影響地方政府治理能力的除了制度因素即地方政府行政體制機(jī)制外，還包括治理主體即地方政府行政人員的素質(zhì)。因此，關(guān)于地方政府治理體系現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)可從地方政府行政體制機(jī)制及其行政人員素質(zhì)兩方面進(jìn)行：

1.關(guān)于地方政府治理體制現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)評(píng)價(jià)可從地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、決策體制及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制四方面標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，即從地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)的分權(quán)制衡化、決策體制的科學(xué)化與民主化、組織機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化與高效化及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制度化與規(guī)范化狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。這些指標(biāo)的完成程度反映了地方政府治理體制現(xiàn)代化的狀況，也是其治理效果是否達(dá)到現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的決定因素之一。

2.關(guān)于地方政府行政人員現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。弗朗西斯科·福山（Francisco Fukuyama）指出，政府的治理質(zhì)量取決于官僚（行政）體系的能力與其自主性的互動(dòng)。按照福山的觀點(diǎn)，官僚（行政）體系的能力取決于行政人員的專業(yè)化水平，自主性則取決于行政體制的情況。由此可見(jiàn)，行政人員的專業(yè)化水平狀況對(duì)地方政府治理的質(zhì)量具有重大影響。由于行政人員的專業(yè)化水平?jīng)Q定其工作水平，因此其學(xué)歷結(jié)構(gòu)的高層次性、專業(yè)與崗位的匹配率、年齡結(jié)構(gòu)的梯度性以及人力資源開(kāi)發(fā)情況等構(gòu)成地方政府行政人員現(xiàn)代化程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。

四、地方政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)路徑

政府治理現(xiàn)代化是一個(gè)傳統(tǒng)治理體系逐步轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代治理體系并漸進(jìn)成長(zhǎng)為現(xiàn)代政府治理核心要素，以提升政府治理能力及穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代政府建設(shè)的歷史過(guò)程。推進(jìn)地方政府治理體系由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型應(yīng)選好以下建設(shè)路徑：

1.創(chuàng)新政府治理理念、塑造現(xiàn)代化改革共識(shí)，構(gòu)成地方政府治理體系現(xiàn)代化的首要前提?，F(xiàn)代社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展要求地方政府建立相適應(yīng)的治理體制，以推進(jìn)地方政府治理體系的現(xiàn)代化。在此，地方政府行政的價(jià)值理念由傳統(tǒng)管理理念向現(xiàn)代治理理念的轉(zhuǎn)換是地方政府治理體系現(xiàn)代化的起點(diǎn)。地方政府要摒棄傳統(tǒng)的“官本位”管理理念，秉持法治、民主、責(zé)任、效率、有限、合作、協(xié)調(diào)等現(xiàn)代治理理念，積極培育公平公正、充滿生機(jī)活力的現(xiàn)代社會(huì)，這是地方政府治理體系現(xiàn)代化的價(jià)值之源。

2.現(xiàn)代政府制度建設(shè)是推進(jìn)地方政府治理體系現(xiàn)代化的根本途徑。十八屆三中全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系和治理能力”其實(shí)指的是一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行能力。因此，現(xiàn)代政府制度建設(shè)即制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與有效執(zhí)行構(gòu)成政府治理現(xiàn)代化的根本途徑。在我國(guó)，地方政府制度建設(shè)的關(guān)鍵是處理好制度的中央政府頂層設(shè)計(jì)與地方政府分層設(shè)計(jì)的關(guān)系，即地方政府如何在適度自主性的基礎(chǔ)上開(kāi)

發(fā)現(xiàn)有制度的功能與大力推進(jìn)制度創(chuàng)新。

3.構(gòu)建政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的良性互動(dòng)機(jī)制是推進(jìn)地方政府治理體系現(xiàn)代化的重大舉措。政府、市場(chǎng)、社會(huì)與家庭或公民個(gè)人這幾方主體雖各有其特定的功能區(qū)域，但各自功能及整體功能的發(fā)揮及其成長(zhǎng)都離不開(kāi)與其它主體良性而高效的互動(dòng)。政府治理機(jī)制、市場(chǎng)治理機(jī)制、社會(huì)治理機(jī)制與家庭治理機(jī)制構(gòu)成國(guó)家治理機(jī)制的幾個(gè)最為重要的次級(jí)機(jī)制體系，構(gòu)建政府負(fù)責(zé)、市場(chǎng)社會(huì)協(xié)同、公眾參與的國(guó)家治理機(jī)制，并將四方力量尤其政府行政權(quán)力行使納入法治化軌道，是推進(jìn)地方政府治理體系現(xiàn)代化的重大舉措。（作者單位：江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）

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