作者簡(jiǎn)介：謝宏辰（1989-），男，漢族，山東，碩士研究生，四川省社會(huì)科學(xué)院，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

國(guó)家層面限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，是保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域、農(nóng)村居民安居樂(lè)業(yè)的美好家園和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，同時(shí)要保護(hù)好生態(tài)，在不影響主體功能的前提下適度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在主體功能區(qū)規(guī)劃中，我國(guó)西部地區(qū)國(guó)家層面的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布較廣，在全國(guó)“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局中，有三區(qū)九帶分布在西部，即河套灌區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)質(zhì)專用小麥產(chǎn)業(yè)帶、長(zhǎng)江流域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)質(zhì)水稻、優(yōu)質(zhì)專用小麥、優(yōu)質(zhì)棉花、油菜、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和甘肅新疆農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)質(zhì)專用小麥和優(yōu)質(zhì)棉花產(chǎn)業(yè)帶。本文將立足于西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)促進(jìn)西部限制開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、文獻(xiàn)梳理

我國(guó)在2010年底印發(fā)了《國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），在其中的主體功能區(qū)劃分中提出了農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)這一概念。時(shí)至今日，學(xué)界對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)政策的研究成果很少，有關(guān)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)政策研究成果更是微乎其微。有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的政策措施更多地出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品問(wèn)題的研究討論中，這些研究成果對(duì)于更有效地制定西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)政策有很好的借鑒作用。李慧等學(xué)者深入研究了我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展脈絡(luò)，提出我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要體現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)支持越來(lái)越偏向?qū)ιa(chǎn)者的直接補(bǔ)貼，而不是流通環(huán)節(jié)的間接扶持，有利于充分發(fā)揮補(bǔ)貼政策的實(shí)效；農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者逐步承擔(dān)起農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持的成本，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的共同承擔(dān)；價(jià)格，財(cái)政補(bǔ)貼和直接補(bǔ)貼并駕齊驅(qū)，各自發(fā)揮著重要作用。[1]

有關(guān)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，張鐵亮認(rèn)為，國(guó)民對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境越來(lái)越重視，同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的多重功能尤其是生態(tài)功能將日益凸顯。為了在提高人民的生活質(zhì)量的同時(shí)確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，使得農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護(hù)功能得到加強(qiáng)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，銀代人民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中更加重視環(huán)境保護(hù)，這樣，在為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的同時(shí)也能為后代留下碧水藍(lán)天。[2]

在有關(guān)西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策方面的研究上，都茂庭認(rèn)為要同時(shí)注意和重視農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的質(zhì)效、農(nóng)民的增收和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。應(yīng)該努力做到這三者的兼顧，實(shí)現(xiàn)“三贏”。[3]

二、西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)

自《規(guī)劃》印發(fā)后，全國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)了地方的主體功能區(qū)規(guī)劃方案，以便更好地根據(jù)地方的不同條件實(shí)施不同的政策措施。“十二五”以來(lái)，西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)在國(guó)家和地方的有關(guān)限制開發(fā)區(qū)的政策指導(dǎo)下取得了農(nóng)產(chǎn)品連年增收、農(nóng)民收入連年增長(zhǎng)的好成績(jī)，農(nóng)村耕地得到了更有效的保護(hù)，這對(duì)于保證我國(guó)糧食生產(chǎn)安全以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展有著重要作用。另外，各級(jí)政府對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的政策扶持及投資力度有所加大，主產(chǎn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制趨于完善，土地利用效率有所提升，對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的環(huán)保力度開始加強(qiáng)，主產(chǎn)區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力有所提高。但是，依然存在以下幾點(diǎn)主要問(wèn)題值得重視：

1、政策實(shí)施使得地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡更加嚴(yán)重

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政減收，《規(guī)劃》出臺(tái)后，基層政府卻需要承擔(dān)保護(hù)耕地、農(nóng)田水利建設(shè)、水土保持、環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等更多的任務(wù)，另外，西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的歷史欠賬原本較多。綜合來(lái)看，國(guó)家對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的政策和資金扶持力度明顯不足。

2、政策缺乏對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)矛盾的化解措施

在《規(guī)劃》的規(guī)定下，西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)需要限制開發(fā)，保護(hù)耕地，不能發(fā)展價(jià)高利大有污染的工業(yè)，并且主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的耕地不能轉(zhuǎn)化為工業(yè)或商業(yè)用地，同時(shí)，為了保護(hù)耕地，保障糧食生產(chǎn)，主產(chǎn)區(qū)地方政府需要承擔(dān)大量的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和各種配套資金，最終，糧食被運(yùn)往全國(guó)各地，主要被人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)所消費(fèi)。農(nóng)產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生產(chǎn)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、工業(yè)用品在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)，這嚴(yán)重打擊了主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品以及主產(chǎn)區(qū)地方政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性。政策缺乏對(duì)這部分隱性補(bǔ)貼的對(duì)策措施。

3、政策協(xié)同效應(yīng)低，執(zhí)行成本較高

政策實(shí)施需要財(cái)政、農(nóng)業(yè)、人口、金融等多部門的參與，但各個(gè)部門之間缺乏協(xié)同。特別是，由于現(xiàn)行的體制機(jī)制約束，支農(nóng)惠農(nóng)的資金分別屬于不同的部門管理，但是，每個(gè)部門都有各自的安排以及計(jì)劃，部門和部門之間的協(xié)調(diào)配合難度較大，無(wú)法使支農(nóng)惠農(nóng)資金在分配和利用時(shí)實(shí)現(xiàn)充分的效率，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和多次建設(shè)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。[4]

4、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不健全

我國(guó)目前的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還是以GDP主導(dǎo)，這樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)下去將會(huì)削弱地方政府對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)、發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性。此外，如果不能盡快建立適合西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)的有效的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制機(jī)制，那么可以遇見西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)將會(huì)大力發(fā)展工商業(yè)，忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展，輕視對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)同時(shí)浪費(fèi)寶貴的耕地資源。這使得主題功能區(qū)的規(guī)劃有可能流于形式而不能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的初衷。[5]

三、西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)政策建議

1、政策目標(biāo)

西部作為我國(guó)比較貧困落后的地區(qū)，國(guó)家應(yīng)考慮更多的政策支持和適當(dāng)?shù)恼邇A斜，以鼓勵(lì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)、保護(hù)耕地的積極性。西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)主要有：

（1）加大政策支持力度。建立適合西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政稅收政策，同時(shí)，完善現(xiàn)有的支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施，加大對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的支農(nóng)惠農(nóng)政策力度。

（2）實(shí)施資源綜合利用重點(diǎn)工程。在西部有資源優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)，鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā)作用。加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)。多方位引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)向西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)集聚，發(fā)揮政策指引作用，支持西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

（3）控制西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)開發(fā)強(qiáng)度。通過(guò)政策傾斜，鼓勵(lì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性，加強(qiáng)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)力度，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在生態(tài)友好的范圍內(nèi)努力構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)體系。

（4）加大西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)大能力運(yùn)輸通道建設(shè)。加大西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，統(tǒng)籌做好公路、橋梁、鐵路、航運(yùn)、空運(yùn)整體建設(shè)，確保在各種情況下農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸渠道的暢通，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給。

2、政策內(nèi)容

（1）財(cái)稅政策。加大中央財(cái)政的縱向支付力度和橫向轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)的財(cái)稅支持力度，同時(shí)，地方政府應(yīng)做好資金配套工作并將支農(nóng)惠農(nóng)資金有效地發(fā)放到地方基層政府手中創(chuàng)新政策支持機(jī)制，根據(jù)物價(jià)上漲情況和農(nóng)資價(jià)格上漲情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，合理彌補(bǔ)種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本。

（2）投資政策。加大西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與附近大中城市、交通樞紐城市間的交通基礎(chǔ)建設(shè)投資，著力建設(shè)大能力運(yùn)輸通道；充分運(yùn)用多項(xiàng)政策措施吸引社會(huì)資本向西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜，如利用財(cái)政返還、投資減免和稅收優(yōu)惠等措施發(fā)展西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和生態(tài)林業(yè)等。此外，當(dāng)?shù)卣€應(yīng)當(dāng)對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)開發(fā)并使用太陽(yáng)能、風(fēng)能等新能源及清潔能源的企業(yè)提供資金扶持及稅收優(yōu)惠。[6]

（3）產(chǎn)業(yè)政策。在西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)，突出抓好生產(chǎn)大縣以及增產(chǎn)潛力大縣的建設(shè)工作，優(yōu)先建立一批農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)示范性區(qū)縣并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮這些地區(qū)的模范引領(lǐng)作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；落實(shí)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁高污染、高耗能以及危害生態(tài)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，同時(shí)，完善主產(chǎn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的退出政策，允許并協(xié)助原有的“不合格產(chǎn)業(yè)”逐步退出主產(chǎn)區(qū)；

（4）土地政策。在西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)，探索建立并且實(shí)施鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策措施，使得農(nóng)民尤其是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民可以在自愿的情況下轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；同時(shí)，主產(chǎn)區(qū)內(nèi)應(yīng)以耕地保護(hù)為重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)田面積進(jìn)行總量控制，保持糧食播種面積的穩(wěn)定；探索建立土地流轉(zhuǎn)制度基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場(chǎng)股份制，并為合作化的家庭農(nóng)場(chǎng)提供融資、信息、技術(shù)、稅收等多方面的支持，通過(guò)土地使用權(quán)的入股轉(zhuǎn)讓來(lái)集中土地，提高土地利用效率。

（5）人口政策。在西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)部，著力消除落后的戶籍制度和層次過(guò)低的社會(huì)保障制度，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的人資部門及社保管理部門應(yīng)當(dāng)探索建立就業(yè)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，收集勞動(dòng)力主要流向地，并及時(shí)向農(nóng)民公布就業(yè)信息。同時(shí)，提供相應(yīng)的就業(yè)教育服務(wù)，免費(fèi)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)。此外，較為先進(jìn)的城鎮(zhèn)化地區(qū)應(yīng)當(dāng)增加幾本公共服務(wù)的供給，使外來(lái)務(wù)工人員可以享受相同的基本公共服務(wù)；大力引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)化地區(qū)轉(zhuǎn)移。[7]

（6）環(huán)境政策。加強(qiáng)對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)農(nóng)民的宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)危機(jī)意識(shí)，大力倡導(dǎo)綠色農(nóng)業(yè)，通過(guò)逐步減少對(duì)化肥、農(nóng)藥的補(bǔ)貼，增加對(duì)有機(jī)肥、生態(tài)肥的補(bǔ)貼來(lái)改變農(nóng)民的固有生產(chǎn)方式，政策應(yīng)更多的關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大戶，或以此為試點(diǎn)開展測(cè)土配方施肥和低毒農(nóng)藥的采用；探索建立和實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。

（7）應(yīng)對(duì)氣候變化政策。加大對(duì)西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)機(jī)具等的補(bǔ)貼，增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御氣候環(huán)境不利變化的能力；提高主產(chǎn)區(qū)對(duì)“綠箱”政策的利用力度，推廣先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)以及病蟲害防治、檢驗(yàn)檢疫、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量安全的政策，加大農(nóng)業(yè)科研投入，研究?jī)?yōu)良農(nóng)產(chǎn)品品種，開展重大工程氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作以及氣候可行性論證制度，對(duì)氣候變化對(duì)水資源、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)估。[8]

（8）改革政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。探索改革西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)舊有的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，將主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)率、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出量、耕地保護(hù)情況、生態(tài)環(huán)境狀況等納入考量并賦予更高的權(quán)重，以鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)地方政府落實(shí)主體功能區(qū)劃的要求。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]李慧.中國(guó)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)信息，2013（13）：288

[2]張鐵亮，周其文，鄭順安.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償淺析—基于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展視角[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2012（12）：27-29

[3]都茂庭.關(guān)于進(jìn)一步加快我國(guó)西部農(nóng)業(yè)發(fā)展的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（67）：2-10

[4]魏后凱，王業(yè)強(qiáng).中央支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的理論基礎(chǔ)與政策導(dǎo)向[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2012（11）：49-55

[5][6][7]許宗鳳，徐詩(shī)舉.我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革后財(cái)稅政策構(gòu)想—基于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的視角[J].西昌學(xué)院學(xué)報(bào)·自然科學(xué)版，2012（12）：83-86

[8]陳映，張頂政.四川限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)配套政策探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（11）：49-52